Sentencia Administrativo Nº 301/2012, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 103/2009 de 04 de Junio de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1

ZARAGOZASENTENCIA: 00301/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

- SECCIÓN TERCERA DE REFUERZO -

RECURSO Nº: 103/09-A

SENTENCIA: 00301/2012

S E N T E N C I A Nº 301 DE 2012

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE

D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH

MAGISTRADOS:

D.EMILIO MOLINS GARCIA ATANCE

DÑA. CARMEN SAMANES ARA

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En Zaragoza, a cuatro de junio de dos mil doce.

En nombre de S.M. el Rey.

La Sección tercera, funcional de refuerzo, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, integrada por los Magistrados de la Sala de lo Civil y Penal citados al margen, HA VISTO el presente recurso número 103/09-Aseguido entre la parte demandante la compañía mercantilBODEGAS LOMABLANCA,S.L.representada por la Procuradora Dª. María Dolores Sanz Chandro y dirigida por el Letrado D.Enrique Díaz Bandres y la demandada laDIPUTACION GENERAL DE ARAGÓNrepresentada y defendida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón. Se ha seguido el procedimiento conforme a los trámites legalmente previstos para el procedimiento ordinario en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y tiene por objeto resolución de fecha 22 de septiembre de 2008 del Director General de Fomento Agroalimentario, que desestima el recurso de reposición contra resolución de reintegro parcial de la subvención pública (expte. 50210129002)de ayuda para la mejora de transformación y comercialización de productos agrarios, ejercicio 2004.

La cuantía del procedimiento ha quedado fijada 22.037,91 euros.

Antecedentes

Primero.-La Procuradora Dª. María Dolores Sanz Chandro, en la representación que ostenta, formuló recurso contencioso- administrativo contra la resolución indicada en el encabezamiento de ésta sentencia, mediante escrito que tuvo entrada en el Juzgado Decano de Zaragoza en fecha 25 de noviembre de 2008, el cual correspondió por turno de reparto al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº4 de dicha ciudad.

Segundo.-Dicho Juzgado se declaró incompetente, remitiéndose las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, quien admitió ser competente para conocer del asunto, y tras la recepción del expediente administrativo, se dedujo la correspondiente demanda en la que la parte actora, después de alegar los hechos y fundamentos de derecho que creyó pertinentes, terminó suplicado se dicte sentencia por la que se estime el presente recurso y se declare la nulidad y/o anulabilidad de las resoluciones impugnadas.

Tercero.-De la demanda presentada se dio el traslado legalmente previsto a la Administración demandada, en cuyo nombre y representación interviene el Letrado de los Servicios Jurídicos Sr.D. Manuel Guedea Martín, presentó contestación a la demanda mediante escrito cuyo suplico es del tenor literal siguiente: "Que, admitiendo este escrito y su copia y, previos los trámites legales oportunos, dicte en su día sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo, por ser el auto impugnado conforme el ordenamiento jurídico."

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Cuarto.-Por providencia de día 25 de Marzo de 2009 fue designado ponente del presente procedimiento el Ilmo. Sr. D.Ricardo Cubero Romeo, se recibió el pleito a prueba, una vez terminado el período legalmente establecido y en virtud de la adscripción de Magistrados de la Sala Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Aragón a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del mismo Tribunal, por providencia del día 22 de mayo de 2012 fue designado nuevo ponente el Magistrado de la Sala Civil y Penal el Ilmo. Sr. D. EMILIO MOLINS GARCIA ATANCE, fijándose para votación y fallo el día 29 de mayo de 2012

Fundamentos

Primero.-La sociedad mercantil 'Bodegas Lomablanca, S.L.' formula recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones de 4 de abril de 2008 por la que se acuerda el reintegro parcial de subvenciones y de 22 de septiembre de 2008 de desestimación del recurso de reposición, dictadas ambas por el Director General de Fomento Agroalimentario de la Diputación General de Aragón.

Son hechos relevantes:

- La sociedad ahora recurrente presentó en fecha 29 de octubre de 2002 una solicitud de ayuda por inversiones para la mejora en la transformación y comercialización de productos agrarios, en concreto por una inversión en una bodega para la elaboración de vino, con un presupuesto estimado de 1.845.205,84 euros.

- Ante esta petición no hubo disponibilidad presupuestaria en los ejercicios de 2002 y 2003, y finalmente se resolvió la petición mediante resolución de fecha 17 de junio de 2004 por la que se estimó la solicitud planteada porque el proyecto reunía los requisitos de subvencionabilidad. En este acuerdo se indicó expresamente que 'El abono de esta ayuda se hará efectiva previa presentación y comprobación justificativa de la documentación incluida en el Anejo de pago, según la Orden de 30 de enero de 2004, en los Servicios Provinciales de este Departamento, antes del 4 de septiembre de 2004 [...]' y siempre que se cumplan determinadas condiciones, entre las que se encuentra que la existencia de cualquier irregularidad o, en particular, de una modificación importante que afecte a la naturaleza o a las condiciones y plazos de ejecución de la inversión aprobada y para la que no se hubiese solicitado la aprobación previa, podrá dar lugar a la suspensión, reducción o supresión de la ayuda, que implicará, en su caso, la devolución de las ayudas indebidamente abonadas.

- En fecha 28 de junio de 2004 el representante de la Sociedad aceptó expresamente las condiciones fijadas en la resolución aprobatoria de 17 de junio de 2004.

- Por resolución de 9 de noviembre de 2004 del Jefe del Servicio de Desarrollo Agroindustrial se acordó aprobar el pago de la subvención partiendo de una inversión justificada de 1.839.002,52 euros; de una inversión subvencionable de 1.828.060,68 euros; y de los siguientes importes de subvención: FEOGA-GARANTÍA 274.209,10, MAPA 91.403,03 y DGA 27.420,91. En la resolución se hizo constar que el beneficiario había realizado la acción objeto de la subvención solicitada, habiendo cumplido todos los requisitos legales exigidos, según resultaba de la documentación del expediente arriba indicado instruido al efecto.

- La Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón realizó en 2007, en el ámbito propio de sus competencias, un control financiero de la subvención pagada con cargo al FEOGA-GARANTÍA, y elaboró un informe provisional de control financiero de fecha 22 de octubre de 2007 en el que se reseñan dos incidencias.

- La primera de ellas referente a servicios prestados a un proveedor de inmovilizado, al advertir en la cuenta del proveedor de depósitos Martínez Solé y CIA, S. A. la existencia de una factura emitida por el beneficiario por importe de 73.912,79 euros de base imponible, en concepto de servicios prestados en la obra (dirección técnica, ayuda de grúas, energía y proyecto de seguridad y salud). Se reseña que se ha solicitado al beneficiario la justificación de estos gastos y que se ha comprobado que coinciden con los que se han justificado en este expediente, por lo que deben descontarse de la inversión subvencionable.

- Y la segunda referente al pago de importes pendientes a fecha final de justificación de la inversión. En concreto, en la cuenta de proveedores figuran dos pagarés que se encontraban pendientes de pago. Ambos de la empresa DELLA TOFFOLA IBÉRICA, S.A. por importes de 21.195,88 y 11.967,49 euros, con fechas de emisión, respectivamente, del 24 de noviembre de 2004 y del 3 de octubre de 2005, y fechas de vencimiento, respectivas, de 15 de diciembre de 2004 y 10 de octubre de 2005. Ello suponía, a juicio de la Intervención, una inversión no subvencionable de 28.589,11 euros correspondiente a la base imponible de dichos pagos. En total, las dos incidencias supusieron un importe de 102.501,90 euros.

- En fecha30 de noviembre de 2007 se suscribió el Informe definitivo de control financiero que concluyó recomendando una propuesta de reintegro de 22.037,91 euros con apoyo en los hechos anteriormente indicados.

- El 13 de febrero de 2008 se dictó acuerdo de iniciación de expediente para el reintegro de subvenciones públicas por la suma ya expresada de 22.037, 91 euros. Y el expediente se resolvió finalmente por resolución de 4 de abril de 2008 del Director General de Fomento Agroalimentario decidiendo el reembolso de 22.037,91 euros de principal y 1.249,52 euros de intereses.

- Esta última resolución fue recurrida en reposición por el beneficiario, y el recurso fue desestimado por Resolución de 22 de septiembre de 2008.

Segundo.-La parte recurrente solicita la nulidad o, en su caso, anulabilidad de las resoluciones impugnadas.

En fundamento de esta petición y como primer motivo de su recurso, alega la infracción de los artículos 89.3 y 54.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , porque conforme a dichos preceptos el acuerdo de reintegro precisa de una adecuada motivación, aunque sea sucinta y este requisito fundamental, expone la parte, no habría sido respetado en la resolución, por lo que el acto resultaría nulo de pleno derecho.

El examen de la resolución de reintegro, sin embargo, evidencia que la misma se halla debidamente motivada, tanto por el contenido en sí de la resolución que analiza las dos incidencias advertidas por la Intervención, como por remisión al muy detallado Informe definitivo de control financiero que se ha reseñado en el anterior fundamento de derecho. La parte realiza por tanto una alegación meramente formal que, en realidad, viene a evidenciar el desacuerdo con el fundamento de la resolución de reintegro, por lo que el motivo de impugnación debe ser desestimado.

A continuación el recurrente expone que la aprobación del pago de la ayuda acordada el 9 de noviembre de 2004 se resolvió previa comprobación de la inversión material y revisión de la justificación documental, es decir, tras el examen de la factura y de los dos pagarés objeto de controversia. Y en esta situación se incluyeron dichos importes en el montante de la inversión subvencionable. Por ello, alega la parte, la actuación de la Intervención General del año 2007 responde a la aplicación de criterios distintos a los que se tuvieron en cuenta en 2004, y ello conlleva una infracción de los principios de confianza legítima - art. 3.1 de la Ley 30/1992 -, así como de los de legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica y responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Expone también que las causas de reintegro están tasadas y que en la aplicación del art.37.1.C de la Ley 38/2003 se realiza una interpretación muy abierta de la norma al fijar un criterio distinto al de 2004. Asimismo se razona que tras la inicial aceptación de los documentos en la verificación del cumplimiento de los requisitos de pago realizada en 2004, el posterior acuerdo de reintegro resulta lesivo para los intereses del beneficiario. Se argumenta que si la Administración no estaba conforme con el acto de administrativo de 9 de noviembre de 2004, debió proceder a la declaración de lesividad de un acto anulable, conforme a lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 30/1992 o incluso a la revocación de actos y rectificación de errores tal y como faculta el artículo 105 del mismo texto legal , no siendo admisible que vaya ahora en contra de sus propios actos al realizar una interpretación diferente a la inicial. Reitera que el beneficiario realizó su obligación de hacer y después fue subvencionado y que la causa de reintegro del artículo 37.1.C realmente responde a una modalidad de subvención en la que primero recibes la subvención y después realizas el objeto subvencionable. Por tanto, no resultaría de aplicación, argumenta la parte, el expresado precepto para fundar el reintegro parcial de la subvención. En definitiva, alega el recurrente, la Administración hace una nueva interpretación después de comprobar por sí misma que la inversión había sido realizada, incluyendo ahora un criterio nuevo, referente al pago efectivo de la inversión que no aparece en las bases de la convocatoria. El presupuesto del pago debe ser la construcción de la bodega, y no el pago efectivo a los proveedores. Además se incorporan criterios jurisprudenciales civiles sobre el abono de pagarés a los que no se ha dado la debida publicidad. Se razona también que no existía ningún calendario de pago, por lo que la fecha del 4 de septiembre de 2004 debe tenerse en cuenta a los meros efectos de presentación y comprobación justificativa de la documentación incluida en el anejo de pago.

Para contestar a estas alegaciones hay que tener presente, como destaca el Letrado de la Comunidad Autónoma -que cita la sentencia de 20 de noviembre de 2006 dictada por la Sección Segunda de este Tribunal Superior de Justicia- el criterio ya mantenido por el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de febrero de 2004 , a cuyo tenorNuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

Siguiendo esta doctrina hay que entender que no nos hallamos en el caso enjuiciado ante un supuesto que precise de un procedimiento de revisión de actos nulos o de declaración de lesividad de actos anulables declarativos de derechos previstos en los artículos 102 y 103 LRJyPAC que son de necesaria aplicación cuando la Administración pretende declarar la ineficacia de los actos administrativos declarativos de derechos que incurran en uno u otro grado de invalidez por su oposición al ordenamiento jurídico.

En efecto, la concesión de la subvención que nos ocupa se aprobó previa presentación y comprobación justificativa de la documentación incluida en el Anejo de pago antes del 4 de septiembre de 2004, y sujeta a unas condiciones que fueron expresamente aceptadas por el beneficiario de la subvención. Entre ellas, documento 2, folio 3 del expediente, que la existencia de cualquier irregularidad o, en particular, de una modificación importante que afecte a la naturaleza o a las condiciones y plazos de ejecución de la inversión aprobada y para la que no se hubiese solicitado la aprobación previa, podrá dar lugar a la suspensión, reducción o supresión de la ayuda, que implicará, en su caso, la devolución de las ayudas indebidamente abonadas.

De las incidencias advertidas por la Intervención General se observa que la referente a los dos pagarés no pudo ser en modo alguno controlada con carácter previo a la concesión de la subvención, dadas las fechas de los efectos, posteriores al momento en que debía realizarse la justificación de la inversión subvencionada. El plazo de ejecución de las obras se señaló hasta el 4 de septiembre de 2004, y la Administración ha interpretado dicha ejecución exigiendo el pago anterior de la obra a los diferentes proveedores, lo que por otra parte concuerda con la justificación documental presentada por la propia beneficiaria respecto a pagos a proveedores, con las dos únicas salvedades ya expresadas. En definitiva, este era para las partes el criterio de interpretación de la fecha límite de justificación de la ejecución de la obra, fijada para el 4 de septiembre de 2004, y ello responde al tenor de lo dispuesto en el apartado noveno de la Orden de 30 de enero de 2004 del Departamento de Agricultura y Alimentación, por la que se aprueba la convocatoria de ayudas para la mejora de la transformación y comercialización de los productos agrarios previstas en el Decreto 145/2000, de 26 de julio, del Gobierno de Aragón, correspondientes al año 2004, respecto a la justificación de que la inversión ha sido realizada y pagada.

Por otra parte, el Informe provisional de control financiero examina los justificantes y la contabilidad referentes a la inversión subvencionada con un detalle, un alcance y un soporte documental que no consta que sean iguales a los que fueron objeto del control previo de la solicitud de la subvención. En concreto, en lo que afecta a la incidencia de servicios prestados a un proveedor, el hecho relevante para tramitar el reintegro parcial de la subvención se advierte al comprobar la cuenta del proveedor de depósitos Martínez Solé y CIA, S. A. y observar la existencia de una factura emitida por el beneficiario por importe de 73.912,79 euros por unos conceptos que imponen su descuento de la cantidad subvencionable. En el expediente remitido por la Administración se ve el detalle con el que ha sido analizada la incidencia, con las justificaciones presentadas por el beneficiario - señaladamente la relación de gastos facturados al proveedor que se enumeran en el escrito de 11 de octubre de 2007 obrante al folio 44 del expediente- y la valoración de las mismas, en absoluto arbitraria, de considerarlas como un mero descuento en el precio de los depósitos. En definitiva, no consta la existencia de un cambio de criterio arbitrario e inopinado para el beneficiario, sino un examen de control financiero efectuado por la Intervención General de la Administración que se encuentra plenamente amparado por la normativa que regula la concesión y control de la subvención. Además de ello el beneficiario aceptó expresamente el 28 de junio de 2004 las condiciones fijadas en la resolución aprobatoria de fecha 17 de junio de 2004 para estimar la solicitud de ayuda formulada por 'Bodegas Lomablanca, S. L.' para la instalación de una bodega de elaboración, crianza y embotellado de vino.

Por todo lo expuesto procede, en fin, desestimar el recurso interpuesto con el pronunciamiento de costas del art. 139 LJCA , en la redacción vigente al iniciarse la causa, sin apreciar en el caso enjuiciado mala fe o temeridad, por lo que no se hace una expresa imposición de las mismas.

VISTASlas normas citadas y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimamosel recurso contencioso-administrativo número103/09-Ainterpuesto por la sociedad mercantil'Bodegas Lomablanca, S. L.'contra las resoluciones de 4 de abril de 2008 por la que se acuerda el reintegro parcial de subvenciones, y de 22 de septiembre de 2008 de desestimación del recurso de reposición, dictadas ambas por el Director General de Fomento Agroalimentario de la Diputación General de Aragón, que confirmamos, sin hacer una expresa declaración de costas.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar lanotificación de la anterior resolución. Doy fe.