Sentencia Administrativo Nº 3018/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2068/2008 de 17 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SEDE EN GRANADA
SECCIÓN TERCERA
ROLLO NÚM. 2068/2008
SENTENCIA NÚM. 3018 DE 2014
Iltma. Sra. Presidenta:
Dª Inmaculada Montalbán Huertas.
Itmos/as. Sres/as. Magistrados:
Dª María del Mar Jiménez Morera.
Dª Estrella Cañavate Galera.
En la ciudad de Granada a diecisiete de noviembre de dos mil catorce.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede
en Granada, se ha tramitado el recurso de apelación rollo nº 2068/2008 contra la Sentencia recaída en el
procedimiento ordinario nº 738/2006 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Granada en materia
de urbanismo y cuya cuantía quedó fijada como indeterminada, siendo apelante la Delegación Provincial en
Granada de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía , representada y
asistida por el Letrado de la Junta de Andalucía, y parte apelada el Ayuntamiento de Almuñecar representado
por el Procurador D. Norberto del Saz Catalá y asistido del Letrado D. Rafael Revelles Suárez, así como
Promociones Cortijo el Espinillo S.L ., representada por el Procurador D. Carlos Luis Pareja Gila y asistida
del Letrado Colegiado nº 4053.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo referido dictó en fecha 10 de septiembre de 2008 Sentencia en el mencionado procedimiento des/estimatoria de la pretensión deducida en la demanda, declarando en su fallo la inadmisibilidad del contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía contra 'la desestimación por silencio administrativo de la solicitud realizada al Ayuntamiento de Almuñecar para que procediese a la revisión de oficio del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local, adoptado en sesión celebrada el 13 de julio de 2004, en el que se otorgó licencia a la Entidad Mercantil Promociones Cortijo del Espinillo S.L., para ejecutar el Proyecto Básico del edificio de 19 apartamentos, trastero y bajo en la CN-340, paraje de Taramay'.



SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación y tras ser admitido en ambos efectos por el Juzgado, se dio traslados a las demás partes para que formulasen su oposición y se remitieron las actuaciones a esta Sala, en las que una vez recibidas estas se formó el oportuno rollo, se registró y se designó ponente a la Ilma. Sra. Dª María del Mar Jiménez Morera.



TERCERO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora fijado en autos, en el que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales

Fundamentos

PRIMERO.- Para la decisión del recurso de apelación de referencia sirven aquellos Fundamentos Jurídicos contenidos en la Sentencia de esta misma Sección dictada el 28 de abril de 2014 en recurso nº 1785/2009, Roj: STSJ AND 3341/2014 , que en lo que ahora interesa, esto es, en lo que incide en la resolución de la crítica que se plantea en esta segunda instancia, se dan por reproducidos, al igual que la advertencia que en dicha Sentencia se hace sobre lo que denomina 'auténtica mutación de los fundamentos de la acción ejercitada', por cuanto que si bien la revisión de oficio se insta en vía administrativa 'de conformidad con lo dispuesto en los artículos 189 y 190 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía ' , en el texto del escrito de demanda así como en el de interposición de la apelación se argumenta que 'la solicitud de revisión de oficio realizada por la Delegación Provincial de Obras Públicas y Transportes al Ayuntamiento es la que permite el artículo 102.1 de la vigente Ley de RJAP y PAC '.

Pues bien, dicho esto, trascribimos: 'En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2008, Sección Cuarta de la Sala Tercera, recurso de Casación núm. 2597/2005 sintetiza la naturaleza y alcance la revisión de oficio, en el conjunto de los medios de impugnacióny dice así: 'Es incontestable que el procedimiento especial para la revisión de oficio de actos administrativos radicalmente nulos y los recursos administrativos constituyen ambos procedimientos para la revisión de los actos en vía administrativa. No obstante la propia naturaleza de ambos determina una distinta regulación procedimental en la que los plazos y la titularidad del ejercicio de la acción ocupan una posición relevante.

El concreto término preclusivo establecido para la interposición, en su caso, del recurso de alzada o el potestativo de reposición en pretensión de una declaración de nulidad o anulabilidad no puede ser reabierto una vez se dejó transcurrir el plazo previsto en la norma para su impugnación al socaire de una petición para la revisión de oficio de un acto nulo que no se encuentra sometida a plazo preclusivo.

Tampoco la interposición de un recurso Contencioso-Administrativo frente a una inadmisión, expresa o presunta, de apertura de revisión de oficio confiere nuevo plazo para la interposición de un recurso en pretensión de anulación de un acto al que se atribuyen causas de nulidad o de anulación cuando se dejó transcurrir el término establecido en el art. 46 LJCA (RCL 1998, 1741)'.

Y continúa: 'Así pues, la postura que mantenemos no sólo no resulta ajena al Tribunal Supremo ni desde luego a este Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de Granada, siendo que las que se han planteado específicamente esta cuestión, y en particular la sentencia de fecha 25 de septiembre de 2002 dictada en el Recurso de Casación 9819/1997, han establecido una postura claramente a favor de una interpretación del art. 102 integrada dentro del sistema de relaciones interadministrativas de la Ley de Régimen Local . Dice la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2002 : 'Como ya dijimos en nuestra sentencia de 5 de mayo de 1998 , confirmando un criterio ya manifestado en las de 18 de julio y 19 de septiembre de 1996 , no cabe hablar de una interpretación integradora del artículo 65 LBRL, en atención a los artículos 235 y 187 TRLS de modo que los plazos de impugnación que establece aquel precepto queden sin efecto en materia urbanística, hasta tal punto de prevalecer el de cuatro años previsto en este último. No cabe aceptar este criterio, porque no se trata de integrar algún elemento de la norma sino el de sustituir el plazo claramente establecido en ella por otro, que se supone aplicable a una situación, como es el de las ilegalidades urbanísticas, que se considera no prevista en aquélla. El artículo 65 LBRL, desarrollado por el artículo 215 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de octubre (ROF) se inserta en un Capítulo que regula con carácter general, y con la evidente preocupación de cohonestar el principio de autonomía municipal con el de vinculación de las Corporación Locales, como de los demás poderes públicos, a la Ley, y con la distribución de competencias entre las distintas Corporaciones territoriales, el mecanismo de impugnación de los actos y acuerdos de las Corporaciones locales, yatribuye a las Comunidades Autónomas la facultad de impugnar aquellos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si considerasen que infringen el ordenamiento jurídico, pero establece para ello un plazo de dos meses desde que tuvieran conocimiento de su adopción si lo hicieran directamente, o desde que hubiera transcurrido el plazo que les hubieren concedido para anularlos por sí mismas, si hubieren optado por dirigirles previamente requerimiento en ese sentido, pero en tal caso, el requerimiento debería haberse formulado en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acto o acuerdo. Un principio de seguridad jurídica ha impuesto esalimitación de los plazos, limitación que no puede soslayarse invocando el artículo 187 TRLS que se refiere a un supuesto distinto, comoes el de la revisión por una Corporación Local de sus propios actos, cuando se tratare de licencias u órdenes de ejecución cuyo contenido constituya manifiestamente alguna de las infracciones urbanísticas graves definidas en la Ley.

Por otra parte, si la integración del artículo 65.3 LBRL con el 235.2 TRLS significa que cuando se trate del ejercicio de acciones contra acuerdos de las Corporaciones locales, motivado por la ejecución de obras que se consideren ilegales, las Comunidades Autónomas pudieran impugnar tales actos en los plazos que el artículo 235.2 TRLS establece, toda vez que al ser pública dicha acción los órganos de la Administración autonómica no deberían tener peor condición que los simples particulares, ello implicaría, sencillamente, que el artículo 65 LBRL no tiene aplicación cuando la Administración autonómica ejercite la acción pública en materia urbanística, estableciendo una excepción al ámbito de aplicación del citado precepto de la LBRL que no tiene una sólida justificación. Porque los amplios plazos que para el ejercicio de este tipo de acciones concede el artículo 235.2 TRLS tienen como presupuesto el que se trata de una acción pública, ejercitable por quien no tiene por qué haber sido parte en el expediente administrativo ni, en consecuencia, haber recibido notificación alguna de la licencia otorgada, en el caso de que las obras consideradas ilegales se estuvieran ejecutando al amparo de una licencia, de tal modo que la acción de impugnación sería ilusoria si el reconocimiento de una legitimación general quedara en eso, manteniendo la necesidad de impugnar en los plazos ordinarios unos actos administrativos de los que no existe formal constancia. Pero ello no sucede con las Comunidades Autónomas, a las que, conforme al artículo 56 LBRL, han de remitir los Ayuntamientos de su territorio copia o extracto comprensivo de las resoluciones y acuerdos adoptados por su órganos municipales, y que pueden solicitar cuanta información complementaria necesiten sobre la actividad municipal. El artículo 196 ROF, al diferir la entrada en vigor de los planes urbanísticos al transcurso del plazo de quince días que el artículo 65.2 LBRL concede a la Comunidad Autónoma para que formule requerimiento si considerase que aquellos infringen el ordenamiento jurídico, acredita sin duda alguna que también en materia urbanística se aplican los plazos de impugnación que dicho precepto establece. '

SEGUNDO.- Dicho lo anterior en cuanto al alegato de imprescriptibilidad de acción que se plantea como primer motivo de apelación, corresponde analizar el que se articula aduciendo la recurrente que 'No consta la recepción de las actas en las que se contenían los acuerdos que concedían las licencias' .

Efectivamente, tal y como se mantiene de contrario, en el propio acto en el que la Consejería acuerda instar a la revisión de oficio se dice que ' Por el Ayuntamiento se contestó al citado escrito con fecha 17 de agosto de 2004, registro de entrada en esta Delegación el 30 del mismo mes, acompañando informe técnico municipal donde se especifican diferentes datos sobre la licencia de obras concedida, así como fotocopia de la concesión de la misma' . Ahora bien, la cuestión a dilucidar es si ello supone el cumplimiento por parte del Ayuntamiento de Almuñécar del mandato contenido en el artículo 56.1 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local , de lo que depende la determinación del momento inicial del cómputo del plazo para recurrir.

Para comenzar, cabe traer a colación la Sentencia de 25 de febrero de 2011 dictada por la Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 8/2010, ROJ: STS 875/2011 , cuando dice que '(..) uno de los mecanismos esenciales para que la información sea efectiva es, precisamente, hacer cumplir el deber que el artículo 56.1 de la LBRL impone a las Entidades locales de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas copia de los actos y acuerdos de las mismas.Estamos ante un deber legal --' deber de remitir' señala la ley-- ' copia o, en su caso, extracto compresivo de los actos y acuerdos', haciendo responsables del cumplimiento de ese deber a los secretarios y presidentes de la Corporación.

De manera que en este tipo de relaciones interadministrativas no basta cualquier conocimiento que llegue a tener la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma, sobre un acto o acuerdo de una Entidad local, ya se haya dado a conocer por un particular o por otros medios ajenos al que se diseña -por razones conexas con la lealtad institucional y con la seguridad jurídica-- en el citado artículo 56.1 de la LBRL.



CUARTO.- Una vez que hemos establecido el alcance del deber que contiene el artículo 56.1 de la LBRL, que se encuentra en íntima relación con el artículo 65.2 de la misma Ley, nos corresponde ahora entrar en la médula de la cuestión que se suscita en este recurso. Esta cuestión se centra en fijar cuál es el ' dies a quo' del plazo de quince días para realizar el requerimiento previsto en el citado artículo 65 de la LBRL. Y responde a la siguiente pregunta. Qué sucede los casos en que tal deber de comunicación ha sido incumplido por la Entidad local, y en un procedimiento sancionador seguido ante la Administración de la Comunidad Autónoma, un particular,en este caso la mercantil promotora de la construcción de 18 viviendas a que se refiere el acuerdo no remitido, aporta dicho acuerdo. ¿Debemos entender entonces realizada la comunicación del mentado artículo 56.1 y, por tanto, iniciado el plazo de 15 días para realizar el requerimiento del artículo 65.2 de la LBRL ?. Dicho de otro modo, el conocimiento ajeno al cumplimiento de este deber municipal de remisión de los actos y acuerdos municipales determina, o no, el inicio del plazo para realizar el requerimiento.

La respuesta, ha de ser, a juicio de esta Sala y como ya se deduce de cuanto llevamos expuesto, negativa. Es decir, el plazo previsto en el artículo 65.2 de la LBRL se inicia con la recepción del acuerdo o acto municipal, remitido por la Corporación local en cumplimiento del artículo 56.1 de la citada Ley. Y, por tanto, no se puede anudar su inicio, 'dies a quo',a un conocimiento ajeno al cumplimiento de tal deber de remisión.



QUINTO.- Recordemos que el artículo 65.1 de la LBRL establece que cuando la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma considere de un acto o acuerdo municipal infringe el ordenamiento jurídico podrá requerirla, invocando expresamente el artículo 65.1, para que anule el acto en el plazo de un mes. Este requerimiento, ahora nos encontramos en el apartado 2 del mismo precepto, se formulará en el plazo de quince días contados 'a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo'. Es decir, la norma legal no sólo establece el plazo administrativo de quince días, sino que también regula el día inicial del mismo que se concreta en el momento de la recepción de la comunicación realizada previamente en cumplimiento del artículo 56.1 de la LBRL sobre cuya interpretación nos pronunciamos en el fundamento tercero.

En los mismos términos se regula el indicado requerimiento en el artículo 215 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, cuando señala que el requerimiento ' se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de larecepción de la comunicación del acto o acuerdo'.

La Administración que no cumple con un deber legal --la remisión de los actos y acuerdos municipales--, ex artículo 56.1 de la LBRL genera con tal comportamiento un desconocimiento de las demás Administraciones receptoras de tal comunicación, que demora y bloquea el ejercicio de las acciones que prevé el artículo 65 de la LBRL.

Pero todavía más grave que retrasar o bloquear temporalmente el ejercicio de acciones, es impedir tal ejercicio por conferir validez a la incorporación de un acuerdo local por un tercero en cualquier procedimiento administrativo. Esta convalidación del deber de remisión por la conducta de un tercero, o por otros medios, al cumplimiento de tal deber, resulta singularmente perturbadora para la seguridad jurídica, pues siembra de incertidumbres el cómputo de un plazo cuyo día inicial ha sido fijado la propia ley y vinculado al cumplimiento del deber previsto en el artículo 56.1 de la LBRL.

La interpretación contraria a lo que ahora sostenemos además de pulverizar los principios básicos sobre los que se asientan las relaciones interadministrativas, a que antes nos referimos, en lo relativo al deber de información, genera un peligroso grado de indeterminación en sus relaciones, y, en fin, hace recaer sobre el destinatario de la información, la Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma, los perjuicios derivados del incumplimiento de un deber impuesto a la Entidad local.

En este sentido, la Administración que no cumple con el expresado deber de remisión resulta beneficiada por dicha conducta transgresora y evita que sobre la misma recaiga ninguna consecuencia adversa. Se propiciaría, con la interpretación contraria a la vinculación entre el deber del artículo 56.1 y el plazo del artículo 65.2 de la LBRL, una confusa situación sobre cuándo se tuvo conocimiento de un acuerdo local que podría conducir a la expiración del efímero plazo administrativo del requerimiento. Repárese que la duración del plazo, sólo quince días, se encuentra en relación, precisamente, con la formalidad de la remisión.



SEXTO.- La doctrina expuesta podría haberse inferido de lo razonado en nuestras Sentencias de 11 de marzo de 2002 ( recurso de casación nº 1732/1998), de 9 de diciembre de 2009 ( recurso de casación nº 3826/2009 ), y de 14 de diciembre de 2009 ( recurso de casación nº 3851/2005 ), entre otras. Estas sentencias se refieren, por remisión a nuestra Ley Jurisdiccional, al cómputo del plazo de dos meses previsto en el artículo 65.3 y 4 de la LBRL, que fija el propio ' dies a quo', tanto para el caso de que se haya realizado, o no, el requerimiento previo. Se trataba entonces de pronunciarse sobre la extemporaneidad del recurso contencioso administrativo. Concretamente, en la última sentencia citada ya señalamos que " como ha declarado esta Sala en sentencia de 11 de marzo de 2002 (casación 1732/1998 ), y, más recientemente, en sentencia de 9 de diciembre de 2009 (casación 3826/05 ), a efectos de determinar el inicio del plazo para que la Administración Autonómica pueda requerir de anulación al Ayuntamiento o impugnar directamente el acuerdo municipal en vía jurisdiccional, lo determinante es la fecha de recepción de esa comunicación exigida en la legislación de régimen local, no así la fecha de recepción de la comunicación prevista, a otros efectos, en la legislación urbanística de la Comunidad Autónoma correspondiente. (...) Llevando esta doctrina al caso que nos ocupa, tenemos que la comunicación que remitió el Ayuntamiento (...) fue recibida el 9 de octubre de 2002 y el recurso contencioso-administrativo se interpuso el 10 de diciembre del mismo año. Ello significa que el recurso se presentó el día siguiente a la fecha en que expiró el plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción "' Termina la precitada Sentencia fijando la siguiente doctrina legal: ' "A los efectos del artículo 65.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local , el cómputo del plazo de quince días para formular el requerimiento previo se computará a partir de que la Administración estatal o autonómica reciban de la Entidad Local la comunicación del acuerdo, en cumplimiento de lo establecido en el art. 56.1 de la Ley ".'

TERCERO.- Llegados a este punto y, habida cuenta que es el cumplimiento de dicho artículo 56.1 lo que determina el inicio del cómputo de que tratamos, se habrá de estar al tenor literal de tal previsión normativa a los fines de comprobar si se ha dado debido cumplimiento a lo que en ella se dispone.

Dice así: '1.Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y formas que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes, y de forma inmediata, los Secretarios de las Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber.

2. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica, para recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de informes (....)'.

Pues bien, resulta que 'el deber de remitir' ha de cumplirse 'en los plazos yformas que reglamentariamente se determinen' , lo que nos lleva al Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, y, en concreto a su Capítulo II, Sección 1 sobre publicidad de los actos y acuerdos, disponiendo en su artículo 196 que : '1. Los acuerdos que adopten el Pleno y la Comisión de Gobierno, cuando tengan carácter decisorio, se publican y notifican en la forma prevista por la Ley. Iguales requisitos serán de aplicación a las Resoluciones del Alcalde o Presidente de la Corporación y miembros de ella que ostenten delegación. (...) 3. En el plazo de seis días posteriores a la adopción de los actos y acuerdos, se remitirán al Gobernador Civil o Delegado del Gobierno, en su caso, y a la Administración Autonómica, copia o, en su caso, extracto comprensivo de las resoluciones y acuerdos de los órganos de gobierno municipales. El Alcalde o Presidente de la Corporación y, de forma inmediata, el Secretario de la Corporación, serán responsables del cumplimiento de este deber.' .

Partiendo de lo trascrito y puesto en relación con el caso que nos ocupa, cabe destacar que única remisión que consta llevada a efecto por parte del Ayuntamiento de Almuñecar, mediante escrito de fecha 17 de agosto de 2004 recibido el día 30 siguiente, es la que tiene lugar al recabar la Delegación Provincial información sobre la denuncia de una Entidad Urbanística de Conservación, siendo lo enviado ' informe técnico municipal donde se especifican diferentes datos sobre la licencia de obras concedida, así como fotocopia de la concesión de la misma' , otorgamiento que tuvo lugar en sesión ordinaria de fecha 13 de julio de 2004.

Pues bien, resulta con claridad que no se dio cumplimiento al requisito del plazo al que alude el precitado artículo 56.1 y que se concreta en seis días; ahora bien, no es tal defecto el que se alega por la apelante sino, literalmente, que 'No consta la recepción de las actas en las que se contenían los acuerdos que concedían las licencias' , y, al respecto, se ha de significar que la exigencia a cumplimentar desde el punto de vista documental se contrae a ' copia o, en su caso, extracto comprensivo de las resoluciones y acuerdos de los órganos de gobierno municipales', de manera que, no sólo no resulta obligada en todo caso la remisión de las actas, sino que, además, lo enviado da debido cumplimiento, documentalmente hablando, a los preceptos de aplicación, con lo que igualmente ha de decaer el motivo de apelación que acabamos de examinar.



CUARTO.- Serán a cargo de la apelante las costas procesales que se hubiesen causado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA .

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de referencia, la cual queda confirmada en su integridad, siendo a cargo del apelante las costas procesales que se hubiesen causado.

Intégrese la presente Sentencia en el libro de su clase y, una vez firme, remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de este.

Así por esta nuestra sentencia, la pronunciamos, mandamos y firmamos Notifíquese esta resolución en la forma prevenida en el artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , con la advertencia de que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno.