Sentencia Administrativo Nº 302/2004, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1068/2001 de 07 de Abril de 2004

Encabezamiento

01/0001068 /2001

SECCION PRIMERA

EN NOMBRE DEL REY

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, ha

pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº 302/2004

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Ilmos. Sres.

D. GONZALO DE LA HUERGA FIDALGO. PTE.

D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.

Dª. MARIA DOLORES GALINDO GIL.

En la Ciudad de A Coruña, a siete de abril de dos Mil cuatro.

En el proceso contencioso-administrativo que con el número 01/0001068/2001, pende de resolución de esta Sala, interpuesto por ASOCIACION GALEGA DE ARIDOS (A.G.A.), representada por el procurador D. JUAN LAGE FERNANDEZ-CERVERA y dirigida por la Abogada D/ña. RUHT PITA GONZALEZ, contra Orden de la Consellería de Medio Ambiente, de 7 de junio de 2001, ampliado a la Orden de 13.6.02, y a la de 9 de junio de 2003 sobre espacios naturales Red Natura. Es parte como demandada CONSELLERIA DE MEDIO AMBIENTE, representada y dirigida por el LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA; siendo la cuantía del recurso la de INDETERMINADA.

Antecedentes

PRIMERO: Admitido a trámite el recurso contencioso administrativo presentado, se practicaron las diligencias oportunas y se mandó que por la parte recurrente se dedujera demanda, lo que se realizó a medio de escrito en el que en síntesis contiene los siguientes HECHOS: Las ordenes promulgadas por la Consellería de medio ambiente el 28 de octubre de 1999 y el 7 de junio de 2001, por las que se declaran de forma repetida las zonas propuestas para su inclusión en la Red Europea Natura 2000, como espacios naturales en régimen de protección general, la Orden de 7 de junio de 2001 impugnada declara provisionalmente como espacios naturales en régimen de protección general a 58 espacios en toda Galicia, sometiéndolos a una serie de limitaciones, del examen del expediente administrativo se deduce que se han vulnerado una serie de garantías legales y constitucionales, asimismo se desprende el incumplimiento del procedimiento administrativo establecido por el DECRETO 82 /89.- Invoca los fundamentos de derecho que estima procedentes, y suplica que se dicte sentencia accediendo a los solicitado en la demanda y se tuvo por ampliado el presente recurso a la Orden de fecha 13 de junio de 2002, de la Consellería de medio Ambiente por la que se prorroga la declaración provisional de las zonas propuestas para su inclusión en la Red Europea Natura 2000, como espacios naturales en régimen de protección general.

SEGUNDO: Conferido traslado de la demanda al LETRADO DE LA XUNTA, evacuó dicho traslado a medio de escrito de oposición, con los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes y suplicando se dictase sentencia inadmitiendo el recurso, o en otro caso, desestimando la demanda; de la inadmisibilidad alegada se confirió traslado a la parte actora.

TERCERO: Finalizado el trámite de conclusiones conferido a las partes, se declaró concluso el debate escrito quedan las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO: Que en la sustanciación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

VISTO: Siendo Ponente la Iltma. Sra. DOÑA MARIA DOLORES GALINDO GIL.

Fundamentos

PRIMERO.- Don Juan Lage Fernández-Cervera, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN GALEGA DE ARIDOS (AGA), dirige la presente vía jurisdiccional contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de fecha 7 de junio de 2001, por la que se declaran provisionalmente las zonas propuestas para su inclusión en la RED EUROPEA NATURA 2000, posteriormente ampliada a las órdenes conselleriales de fechas 13 de junio de 2002 y la de 9 de junio de 2003, por las que se prorroga la declaración provisional de las zonas propuestas para su inclusión en la Red Europea Natura 2000.

SEGUNDO.- Con carácter previo al estudio de las cuestiones que suscita la litis, se hace preciso abordar, dados los efectos de finalización anticipada del debate dejando imprejuzgado el fondo del asunto que su eventual estimación podrían ocasionar, el análisis de la causa de inadmisibilidad denunciada por la Administración demanda y relativa a la falta de legitimación y de capacidad procesal de la recurrente, toda vez que no consta aportados ni los estatutos de la Asociación, ni tampoco el acuerdo acreditativo de la voluntad asociativa de ejercer la presente acción judicial.

Un detenido examen de los documentos incorporados a las actuaciones judiciales con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo de fecha 30 de julio de 2001, permite la desestimación de los óbices de admisibilidad del recurso que se hacen valer, pues obran unidos, en cumplimiento de las previsiones del artículo 46 y 47 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

TERCERO.- Según argumenta la Asociación recurrente al Orden de 7 de junio de 2001, declara provisionalmente como espacios naturales en régimen de protección general, 58 espacios en toda Galicia con sumisión de los usos y actividades a desarrollar en los mismos a una serie de limitaciones con el fin de proteger y conservar una serie de bienes medioambientales, que llevan en dicha situación de protección preventiva un período superior a dos anos, pues los espacios a que alude la anterior Orden ya habían sido incluidos, también con carácter provisional por período de un año, por la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 28 de octubre de 1999, prorrogando por un año más dicho régimen de protección por Orden de 7 de noviembre de 2000.

Con fecha 12 de enero de 2001, la Asociación Galega de Aridos, presentó alegaciones ante la Consellería de Medio Ambiente, solicitando de la misma la aplicación de la citada normativa sobre la base de los derechos mineros afectados.

La primera de las denuncias que se acogen en el escrito rector de la litis refiere la nulidad de pleno de las Ordenes impugnadas por vulnerar el principio de jerarquía normativa proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución Española y en particular en el artículo 62,2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común. Pero la infracción del aludido principio de propicia, igualmente, respecto del artículo 4.2 del Decreto 82/1989, cuando señala que la propuesta de inclusión de un espacio en el Registro General de los Espacios Naturales Protegidos deberá ser acompañada de los estudios e informes técnicos que la fundamenten haciendo alusión a los mismos.

El examen de cada una de esas cuestiones exige necesariamente unas aclaraciones previas que mostrarán el modo en que surgió Red Natura 2000, el Real Decreto 1997/1995 y la Orden de 7 de junio de 2001, patentizando la alteración habida en cuanto a la relación de los lugares propuestos por la Xunta de Galicia como incluibles en la citada Red.

El artículo 45 de nuestra Constitución recoge un mandato de protección y conservación de nuestro patrimonio natural que al tiempo constituye una necesidad para asegurar nuestros ecosistemas y sus componentes.

Paralelamente, al considerarse por la entonces Comunidad Europea que la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres, son un objetivo esencial que reviste un interés general para la Comunidad, según lo dispuesto en el artículo 130 del Tratado de dicha Comunidad, se dictó la Directiva 92/43/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, la cual, según su artículo 2º, tiene por objeto contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado. En congruencia con ello, en su artículo 3º se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada "Natura 2000" que, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los habitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural, debiendo incluir asimismo dicha red Natura 2000 las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE. Para ello, en el apartado 2 de este artículo 3 de la Directiva se obliga a cada Estado miembro a contribuir a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado 1, y con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo 4, cada Estado miembro ha de designar lugares y zonas especiales de conservación, teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1. En el artículo 4º de la Directiva se insiste en que cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares, cuya lista había de remitirse a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar.

Mediante el Real Decreto 1997/1995, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, traspuso nuestro Estado al ordenamiento jurídico español la mencionada Directiva.

En aplicación de dicha norma inicialmente el Consello de la Xunta de Galicia con fecha 11 de marzo de 1999 acordó remitir una relación de lugares incluidos en la propuesta gallega para la citada Red Natura 2000, que a su vez el Estado español remitió a la Comisión Europea junto con las listas de otras Comunidades Autónomas, pero como consecuencia de la evaluación realizada por los servicios técnicos de la Comisión Europea se requirió información adicional o se solicitó la presentación de nuevas propuestas de lugares a las Comunidades Autónomas a fin de alcanzar el porcentaje de representación idóneo para cada uno de los hábitats referido a la totalidad del territorio de la Unión Europea. Ese fue el motivo por el que la Consellería de Medio Ambiente adaptó y revisó la propuesta gallega de lugares de importancia comunitaria, de acuerdo con las directrices de la Comisión, aprobando el Consello de la Xunta dicha revisión el 19 de abril de 2001, y dictando aquella Consellería la Orden que ahora se impugna.

Dado que, en base a la facultad atribuida por el artículo 27.30º del Estatuto de Autonomía de Galicia, en el Decreto autonómico 82/1989, de 11 de mayo, se había regulado la figura del espacio natural en régimen de protección general (valiéndose de lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, que facultaba a las Comunidades Autónomas para establecer otras figuras de protección diferentes a las de su artículo 12) y se había creado el Registro General de espacios naturales de Galicia, y debido a que el artículo 6 de dicho Decreto 82/1989 prevé la posibilidad de establecer un régimen de protección provisional, a fin de asegurar la salvaguarda de los valores naturales de un espacio, en tanto esté en tramitación la inclusión definitiva de dicho espacio en el registro general, en el artículo 1 de la Orden combatida se acuerda la inclusión en dicho registro, de manera provisional, de la lista de lugares recogida en el anexo de la propia orden, con los límites propuestos, declarándolos mientras tanto como espacios en régimen de protección general", de acuerdo con aquel artículo 6.

CUARTO.- Pese a que no se concreta suficientemente, la vulneración de disposición administrativa de rango superior en que se funda la actora para alegar el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 parece centrarse en que la Orden de 7 de junio de 2001 infringe el Decreto 82/1989.

Ante todo conviene aclarar que dicho Decreto 82/1989, de 11 de mayo, por el que se regula la figura de espacio natural en régimen de protección general, se ha dictado, tal como se hace constar en su Preámbulo, en ejercicio de las competencias conferidas a la Comunidad Autónoma de Galicia respecto a normas adicionales sobre protección del medio ambiente y del paisaje, que se recogen en el artículo 27.30º del Estatuto de Autonomía, en congruencia con el artículo 149.1.23º de la Constitución, que ha sido interpretado por las sentencias del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre, y la del Pleno 102/1995, de 26 de junio, en el sentido de que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple mas bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos. Y desde el momento en que una norma básica, como la Ley 4/1989, de 27 de marzo, prevé, en su artículo 21.2, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, como la gallega, con competencia para dictar esas normas adicionales de protección, establezcan, además de las figuras previstas en los artículos anteriores, otras diferentes regulando sus correspondientes medidas de protección, se esta dando pie y prestando cobertura a la creación por el Decreto 82/1989 de la figura de espacio natural en régimen de protección general, a la que ha de concederse un alcance general y carácter intemporal incompatible con la limitación en el tiempo que parece querer otorgarle la recurrente cuando se extraña de que doce años después a ser promulgada se continúe acudiendo a esa figura que entraña, en definitiva, una protección mayor del medio ambiente.

Aparte de lo anterior, el análisis de dicho Decreto 82/1989 revela que no tiene carácter temporal ni limitado por lo que no existe impedimento alguno para que doce años después se invoque el mismo en orden a- la declaración de espacios en régimen de protección general, tal como la norma ahora impugnada ha hecho. Es más, desde el momento en que a partir de 1989 puedan existir o aparecer lugares que por sus valores o interés natural, cultural, científico, educativo paisajístico, sea necesario asegurar su conservación, será lógica y congruente la inclusión en el Registro General de Espacios Naturales de Galicia. Y correlativamente, resultará racional, a fin de salvaguardar sus valores naturales mientras se halle en tramitación su inclusión en el citado Registro y en tanto no se produzca la proclamación definitiva, la declaración provisional mediante Orden de uno o varios espacios como en régimen de protección general, tal como prevé el artículo 6 del mismo Decreto, que es precisamente lo que ha hecho la Consellería de Medio Ambiente con la Orden de 7 de junio de 2001, inicialmente impugnada y con las posteriores de 2002 y 2003, por lo que estas disposiciones no sólo no vulneran aquel Decreto sino que resultan totalmente acordes con su regulación. Se trata de una protección preventiva ante los posibles riesgos o amenazas de degradación o pérdida de sus cualidades, que garantice el mantenimiento de los ecosistemas, el aprovechamiento sostenido de los recursos naturales y la diversidad genética de sus componentes, como en el preámbulo se especifica.

La actora aduce que el artículo 6 del Decreto 82/1989 se refería a la figura de los espacios naturales en régimen de protección general y para nada se refería a la Red Natura 2000. Sin embargo, ya hemos visto que ese artículo 6 regula en concreto la posibilidad de dictar Orden de declaración provisional de un espacio como en régimen de protección general como modo de salvaguardar sus valores naturales mientras se tramita su inclusión en el Registro mencionado, que es precisamente lo que la Consellería de Medio Ambiente ha realizado respecto a los recogidos en la Orden combatida. Y tampoco es cierto que ese Decreto no regulara la previsión de la declaración en relación con normativa de la Comunidad Económica Europea porque, al margen de que expresamente se menciona esa posibilidad en su preámbulo, la Disposición Adicional 4ª establece que en el Registro General de Espacios Naturales se incluirán, además de las zonas de protección especial para las aves silvestres declaradas según la Directiva CEE 409/1979, las que se declaren en cumplimiento de acuerdos o convenios internacionales asumidos y ratificados por el Estado español en materia de conservación de la naturaleza. Es más, en el artículo 3.1 de la Directiva 92/43/CEE se hace constar expresamente que la Red Natura 2000 debe incluir asimismo las zonas de protección especia les designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE, con lo cual pone de manifiesto que una Directiva es continuación y ampliación respecto a la otra, tratándose del mismo tipo de protección, siendo congruente que se utilice igualmente idéntico mecanismo de salvaguarda.

La recurrente hace hincapié asimismo en que la duración máxima de dos años del régimen de protección provisional del artículo 6 del Decreto 82/1989 ya fue agotada con las órdenes de 28 de octubre de 1999 y 7 de noviembre de 2000. Sin embargo, como en ellas se hace constar, esas órdenes se dictaron en función de la primera propuesta gallega para la Red Natura 2000, es decir, la que acordó remitir el Consello de la Xunta el 11 de marzo de 1999, la cual fue posteriormente modificada como consecuencia de la evaluación realizada por los servicios técnicos de la Comisión Europea, dando lugar a la revisión de la propuesta gallega por acuerdo del Consello de la Xunta de 19 de abril de 2001 incluyendo cuatro nuevos espacios, por lo que si la protección preventiva ha de ser eficaz, necesariamente ha de posibilitarse una nueva y diferente declaración provisional por Orden consellerial que parta de esa propuesta revisada, que es lo que la Orden impugnada hizo (que no es prórroga de las anteriores), como único modo de salvaguardar realmente los valores naturales de todos los espacios que en dicha propuesta se contienen. El mismo razonamiento es aplicables a las Ordenes de 13 de junio de 2002 y de 9 de junio de 2003. Si no se actúa de ese modo los lugares o espacios que figuran solamente en la segunda propuesta podrían quedar desamparados y sin protección preventiva mientras no se realizase la declaración definitiva, lo que no es admisible en cuanto medida contraria a la defensa, conservación y protección del medio ambiente que los poderes públicos están obligados a preservar según el artículo 45 de la Constitución. En concreto, sobre la lista atlántica española la insuficiente representación de 20 hábitats y 7 taxones en Galicia justificó la modificación operada, del mismo modo que ocurrió con 10 hábitats y 2 taxones de la lista mediterránea.

En definitiva, dado que se trata de la inclusión de los espacios y lugares en una red europea en virtud de una Directiva comunitaria, ha de estarse a lo acordado por la Unión Europea (la primera relación remitida no fue aprobada y hubo de modificarse con la segunda a instancia comunitaria), por lo que lo decisivo, a efectos de protección medioambiental, es la segunda propuesta, a lo que cabe añadir que es la normativa y aplicación directa de las disposiciones contenidas en la Directiva comunitaria 92/43/CEE y en el Real Decreto 1997/1995 de transposición, lo que obliga a la protección preventiva mencionada, siendo así que una interpretación diferente del Decreto autonómico iría en contra de dicha normativa superior e inspiradora en la materia que en todo caso debe prevalecer.

Ningún perjuicio que no deba ser asumido como miembro de la colectividad se le impone a la entidad actora ya que no se genera impedimento alguno para la explotación de los derechos mineros de que pueda ser titular, ya que el artículo 2 de la Orden permite que se continúen llevando a cabo de manera ordenada los usos y actividades tradicionales, y lo único que sucede es que cualquier otra actividad requerirá informe preceptivo y vinculante de la Consellería de Medio Ambiente y si se prevé que puedan derivarse efectos negativos de las acciones que vayan a realizarse, dicha Consellería podrá exigir un informe de evaluación ambiental de las mismas para evitar el deterioro de los valores que determinaron la inclusión de dichos espacios en el registro general. En definitiva, se trata de conseguir la compatibilidad entre el desarrollo sostenible y la protección de los hábitats y taxones que dan valor a los espacios.

Respecto a la denunciada omisión del trámite de audiencia, basta decir que tal exigencia formal no cabe efectuarla en torno a una declaración provisional como la que nos ocupa, debiendo quedar reservada la misma para la aprobación definitiva, tal y como señala el artículo 5.2 del Decreto 82/1989, de 11 de mayo.

Respecto de la alegada infracción del artículo 4.2 del Decreto 82/1989, que viene a establecer que la propuesta de inclusión de un espacio en el Registro General de los Espacios Naturales Protegidos deberá ser acompañada de los estudios e informes técnicos que la fundamenten siendo así que en el presente supuesto no se observa este requisito, es lo cierto, que, examinado el expediente administrativo se aprecia el defecto indicado, sin perjuicio de que consolidada jurisprudencia no considera que la falta de alguno de ellos asocie la invalidez de la Orden en cuestión.

Consecuencia de lo expuesto es que no se aprecia vulneración alguna por la Orden de 7 de junio de 2001, ni las subsiguientes de 13 de junio de 2002 y 9 de junio de 2003, de norma de rango superior.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso.

QUINTO.- Al no apreciarse temeridad o mala fe en la interposición del recurso, no procede hacer expresa imposición en costas del mismo, de conformidad con lo prevenido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Juan Lage Fernández-Cervera, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN GALEGA DE ARIDOS contra la Orden de la Consellería de Medio Ambiente de fecha 7 de junio de 2001, por la que se declaran provisionalmente las zonas propuestas para su inclusión en la RED EUROPEA NATURA 2000, posteriormente ampliada a las órdenes conselleriales de fechas 13 de junio de 2002 y la de 9 de junio de 2003, por las que se prorroga la declaración provisional de las zonas propuestas para su inclusión en la Red Europea Natura 2000; sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta sentencia a las partes con la advertencia de que es firme por no caber contra ella recurso ordinario alguno y devuélvase el expediente con certificación de la misma al Centro de procedencia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.