Sentencia Administrativo Nº 306/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 584/2004 de 03 de Abril de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 00306/2008

Recurso nº 584/04

Ponente Sr. Gustavo Lescure Ceñal

Recurrente: Proc. D. Francisco-Javier Soto Fernández (de "Constructora

Hispánica, S.A.")

Parte demandada: Abogado del Estado (por Ministerio de Medio Ambiente)

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SENTENCIA NÚM. 306.

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Juan Ignacio Pérez Alférez

Dª. Pilar Maldonado Muñoz

En Madrid, a tres de Abril del año dos mil ocho.

Visto el recurso contencioso-administrativo núm. 584/04 formulado por el Procurador D. Francisco-Javier Soto Fernández en nombre y representación de "CONSTRUCTORA HISPÁNICA, S.A.", contra inactividad del Ministerio de Medio Ambiente respecto de prestaciones derivadas de contrato administrativo; habiendo sido parte demandada el MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE representado por Abogado del Estado. La cuantía inicial del recurso se ha fijado en 327.659'79 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- La referida representación de la parte actora promovió el presente recurso contencioso-administrativo contra la inactividad reseñada, y seguido el cauce procesal previsto legalmente, cada parte interviniente despachó, en el momento oportuno y por su orden legal conferido, el trámite correspondiente de demanda y de contestación, en cuyos escritos, y conforme a los hechos y razonamientos jurídicos consignados, suplicaron respectivamente la anulación del acto objeto de impugnación y la desestimación de ésta, en los términos que figuran en aquéllos.

SEGUNDO.- Seguido el proceso por los cauces legales, y efectuadas las actuaciones y los trámites que constan en los autos, quedaron éstos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que tuvo lugar el día 3 de Abril del 2.008.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.

Fundamentos

PRIMERO.- Por "Constructora Hispánica, S.A." se interpone el presente recurso contencioso- administrativo, al amparo de lo establecido en los arts. 29.1 y 25.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 , contra la inactividad del Ministerio de Medio Ambiente, en ejecución de un acto firme, que afirma la recurrente haber obtenido por silencio administrativo positivo, de reconocimiento de abono de la suma de 327.659'79 euros en concepto de intereses de demora e indemnización de daños y perjuicios sufridos en la ejecución de la obra de "Instalaciones de suministro de agua para regadío y renovación del abastecimiento al poblado del Embalse de Bárcena del regadío del Bierzo, en el término municipal de Ponferrada (León)".

La recurrente entiende que ha obtenido por parte de la Administración el reconocimiento de su reclamación en orden a la percepción de tal cantidad, al haber dejado transcurrir el plazo de tres meses a que se refiere el art. 42.3.b) de la Ley 30/1.992 (de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1.999 ) sin contestar de forma expresa a lo solicitado, por lo que a su juicio la solicitud debe entenderse estimada por silencio administrativo, reclamando tras ello -al amparo de lo establecido en los arts. 29.1 y 25.2 de la LJCA- ante esta Jurisdicción contra la inactividad de la Administración en ejecutar dicho acto firme.

Tal interpretación y la forma en que la recurrente interpone el recurso contencioso son inadmisibles, según el criterio de esta Sección en Sentencias entre otras de 24 de Enero y 23 de Diciembre de 2.005 , y por razones coincidentes con las recogidas en nuestra reciente Sentencia de 28 de Marzo de 2.008 dictada en recurso 699/04 interpuesto asimismo por "Constructora Hispánica, S.A." contra el Ministerio de Fomento en ejecución de otro supuesto acto firme por silencio administrativo positivo de reconocimiento de prestaciones contractuales, en supuesto análogo al de los presentes autos.

Según nuestras Sentencias de 24 de Enero y 23 de Diciembre de 2.005 , el artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece que "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78". La finalidad de este recurso, conforme a la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional , es obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida. Por su parte, el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , tras su modificación por la Ley 4/1999 , prevé como regla general el silencio administrativo positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que una norma con rango de Ley o de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Se exceptúan de la regla general tres categorías de procedimientos iniciados a solicitud del interesado: los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, aquellos de los que pudiera derivarse la adquisición de facultades sobre el dominio público o el servicio público, y los de impugnación de actos o disposiciones. Debe destacarse que la regla del silencio positivo rige tan solo para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado; en los iniciados de oficio, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 44 . Por su parte, el artículo 42.4 de la citada Ley 30/1.992 afirma que las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos así como los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones públicas informaran a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos (puesto que conforme a lo estipulado en el artículo 42.2 el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, sin que pueda exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea), así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación.

En el caso debatido no nos encontramos ante un procedimiento iniciado a solicitud del interesado que deba ser resuelto en un plazo determinado, transcurrido el cual sin recaer resolución expresa deba entenderse estimada la petición por silencio administrativo positivo, como afirma la entidad mercantil recurrente, sino ante el cumplimiento de un contrato administrativo, lo que determina la preferente aplicación de la normativa en materia de contratación de las Administraciones Públicas y de los requisitos que en la misma se establecen para dichas obligaciones. Por tanto, la aplicación de cuanto dispone el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 es palmaria atendido que con base en el contrato y cumplimiento de las correlativas prestaciones económicas, la Administración podrá estar obligada a las determinadas que tienen su causa y origen directo en aquel contrato.

No resulta de aplicación a este caso la figura del silencio administrativo positivo por cuanto que los derechos y obligaciones derivan únicamente del propio contrato, que se encuentra sometido a la normativa reguladora del mismo (Ley 13/1.995 de 18 de Mayo sobre Contratos de las Administraciones Públicas , y su Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2.000 de 16 de Junio ). En consecuencia, no cabe entender, como hace la parte recurrente, que la mera solicitud de prestaciones derivadas de un contrato administrativo dé lugar a un procedimiento administrativo iniciado a solicitud del interesado en el que la falta de resolución administrativa expresa determine los efectos previstos en el artículo 43.2 de la Ley 30/1.992 , en la medida en que el procedimiento para el devengo y pago de prestaciones es el previsto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Consecuentemente, no existe acto firme cuya ejecución se pretende por la parte hoy recurrente, lo que determina la improcedencia de la vía procesal utilizada, no resultando aplicable lo previsto en el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional al no existir acto firme alguno de reconocimiento de derechos que ejecutar.

Según nuestra Sentencia de 28 de Marzo de 2.008 , tradicionalmente la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se ha configurado en nuestro ordenamiento jurídico, por influencia del sistema francés, como una jurisdicción revisora, y el correspondiente proceso como un proceso al acto; así, en la Ley Jurisdiccional de 1.956 derogada (art. 37 ) resultaba que era presupuesto del recurso contencioso-administrativo la existencia de una disposición general de naturaleza reglamentaria o un acto de la Administración que hubiera puesto fin a la vía administrativa; a partir de la Constitución de 1.978, la doctrina puso de relieve la insuficiencia de la previsión legal, no ya sólo desde la perspectiva del pleno control judicial de la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 de la Constitución), sino también, sobre todo, desde las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial de los derechos e intereses legítimos que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución. Por consiguiente la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1.998 , ya en su artículo 1.1 al delimitar el ámbito de la jurisdicción, emplea el término actuación y no acto como hacía el artículo 1.1 de la Ley Jurisdiccional derogada, anticipando, en línea con lo establecido en el artículo 106.1 de la Constitución, que la revisión del orden jurisdiccional se extiende a ciertas actividades que no constituyen actos administrativos, ni siquiera presuntos o por silencio administrativo. Esta idea subyace también en la redacción del artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Ley 6/1.998 de 13 de Julio ), que utiliza igualmente el término actuación y no acto, y añade expresamente que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo "también conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho".

Del artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción resulta que la pretensión, verdadero objeto del proceso contencioso- administrativo, puede ahora dirigirse contra las disposiciones de carácter general, los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, la inactividad de la Administración, y las actuaciones materiales constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en la Ley.

Por su parte, el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 dispone que: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. "

El precepto trascrito introduce en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado - acto, contrato o convenio administrativo - cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil - dar, hacer o no hacer alguna cosa - , la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho, sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses establecido en el artículo 29.1 se concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace cabe acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal del artículo 32.1 de la misma Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa .

Sin embargo, el ejercicio conforme a Derecho de la pretensión de condena regulada en el tan citado artículo 29.1 de la Ley 29/1.998 pasa por el cumplimiento de los requisitos que para su ejercicio ante esta Jurisdicción previene el precepto, esto es, que quien quiera hacer uso ante los Tribunales de esta peculiar pretensión de condena tiene que cumplir con los requisitos preprocesales que impone el precepto, para que así la Administración tenga la oportunidad de conocer que el reclamante le está pidiendo que ejecute en su favor una prestación concreta a la que tiene derecho, y pueda en consecuencia cumplir aquello a lo que está obligada, o denegar el derecho del reclamante a la prestación concreta, bien por estimar que no tiene ese derecho, bien que lo tiene pero en unos términos distintos a los pretendidos, pero en todo caso lo necesario en el escrito del reclamante a la Administración es identificar la concreta prestación a la que tiene derecho y el precepto en el que ampara su ejercicio.

De otro lado, el artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa dispone que "Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso- administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 ". La finalidad del precepto es la especial protección contra la inactividad ejecutiva de procurar una rápida tutela (que no podría lograrse a través del procedimiento ordinario), pues en estos casos no tendría sentido seguir todos los trámites del proceso administrativo declarativo hasta la sentencia cuando por existir ya un título ejecutivo con fuerza obligatoria de lo que se pretende de la Administración, no es la sentencia de condena sino la ejecución lo que se demanda de la tutela jurisdiccional efectiva .

La acción del artículo 29.2 precisa por tanto, en primer lugar, un acto firme, expreso o presunto, pero también que el interesado solicite expresamente y con total claridad a la Administración su ejecución, solicitud que es un requisito previo inexcusable para que la Administración requerida pueda ejecutar el acto y para que el interesado pueda ejercitar en forma la pretensión del artículo 29.2 , de manera que si la petición del afectado no cumple tales requisitos, no podrá luego acudir a esta Jurisdicción en demanda de la pretensión de condena regulada en el precepto citado, pues esta pretensión requiere el adecuado cumplimiento de ese requisito preprocesal o vía previa de la petición a la Administración de la ejecución del acto firme.

Aplicado todo lo expuesto al caso presente, de éste resulta que la recurrente en su escrito presentado el 2.4.04 al Ministerio de Medio Ambiente solicitó el pago de una cantidad en concepto de indemnización de daños y perjuicios e intereses moratorios contractuales, sin mencionar en ningún momento, ni expresa ni tácitamente, el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , siendo así que la mención de este precepto no es un mero formalismo sin trascendencia alguna, ante cuya falta se puede igualmente ejercitar ante los Tribunales una pretensión condenatoria a su amparo, pues si cuando se reclama ante la Administración no se menciona ese precepto, ésta puede entender legítimamente que su falta de respuesta puede dar lugar a una denegación de lo pedido por silencio administrativo.

Más aún en el caso presente la recurrente dirigió una única reclamación a la Administración, la mencionada de fecha 2.4.04, en que no se mencionaban ni el artículo 29.1 ni tampoco el artículo 29.2 de la Ley 29/1.998 , por lo que no puede pretender que el mero transcurso del plazo de tres meses sin resolver la solicitud implique la obtención de lo reclamado por silencio administrativo positivo, y que además, sin comunicación alguna posterior a la Administración, y sin haberla solicitado que procediera a la ejecución del acto firme que entendía producido en la forma establecida en el art. 29.2 de la LJCA , pueda acudir a esta Jurisdicción, ni solicitando la ejecución del supuesto acto administrativo obtenido por silencio, ni recurrir la inactividad de la Administración en ejecutarlo sin haber previamente reclamado el cumplimiento de la prestación ante la Administración como requisito previo para entablar la acción del art. 29.1 de la LJCA .

Es de reseñar que la Sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 28 de Febrero de 2007 ha rechazado la posibilidad de que el silencio administrativo positivo opere en las peticiones derivadas de un contrato de obras, por entender que no inician un procedimiento a solicitud del interesado que es lo que exige el art. 43 de la Ley 30/1.992 (de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1.999 ) para que opere el silencio administrativo positivo, sino que son peticiones insertas en un procedimiento iniciado antes de oficio por la Administración y que está por ello sujeto a sus propias normas, no obstando para ello el que sea el recurrente quien solicite, ya que el art. 43 mencionado no se refiere a peticiones o reclamaciones a instancia del interesado, sino a procedimientos iniciados a instancia del interesado, y en estos casos el procedimiento estaba ya iniciado de oficio, y es en ese procedimiento en el que se formula la petición o reclamación, siendo tales peticiones meras incidencias en la ejecución de un contrato de obras, para las que no existe un procedimiento específico sino que deben reconducirse al procedimiento contractual de adjudicación del contrato donde se recogen el conjunto de derechos y obligaciones de las partes, que es un expediente iniciado de oficio y no a instancias del interesado, por lo que la consecuencia del silencio para el administrado es -según el art. 42 de la Ley 30/1.992 - el poder considerar desestimada su solicitud, llegándose a la misma conclusión si la petición del recurrente se valorara como una indemnización por perjuicios por responsabilidad patrimonial, ya que en tales supuestos el art. 142 de la Ley 30/1.992 dispone que en tales procedimientos, se hayan iniciado de oficio o por los interesados, la falta de respuesta expresa conlleva el efecto de entender desestimada la indemnización.

Por todo ello no podemos admitir el recurso contencioso interpuesto por la recurrente al amparo de lo establecido en los arts. 29.1 y 25.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 contra la inactividad del Ministerio de Medio Ambiente, en ejecución de acto firme obtenido por silencio administrativo positivo de reconocimiento de abono a la recurrente de determinada cantidad en concepto de prestaciones derivadas de contrato administrativo, al no concurrir los presupuestos procesales ni de fondo exigidos para ello.

SEGUNDO.- No se aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes procesales a efectos de una expresa imposición de las costas causadas (art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional 139/1.998 ).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo de "Constructora Hispánica, S.A." representada por el Procurador D. Francisco- Javier Soto Fernández, reseñado en el encabezamiento de esta sentencia, sin pronunciamiento acerca de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.