Sentencia Administrativo Nº 307/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 620/2010 de 31 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a treinta y uno de marzo de dos mil catorce.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 307

En el recurso de apelación número 620/2010, interpuesto por D. Valeriano , Dª María Consuelo , D. Juan María , D. Anibal , Dª Carolina , D. Cirilo , Dª Flora , D. Fausto , Dª Micaela , Dª Sofía , D. Ismael y Dª Ana contra la sentencia nº 580/09, de 30 de octubre de 2009, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Nueve de Valencia en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 918/2007.

Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE CHELLA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Nueve de Valencia se siguió el recurso contencioso-administrativo ordinario número 918/2007, deducido por los D. Valeriano y otros frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Chella de 10 de abril de 2007, por el que se dispuso aprobar el programa de actuación integrada para el desarrollo de la UE-3 del PGOU de ese municipio, que incluía proyecto de urbanización, adjudicando la condición de agente urbanizador a la mercantil SEGOGAR S.L.

En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó en fecha 30 de octubre de 2009 sentencia nº 580/09 desestimándolo, sin hacer expresa imposición de costas procesales.

SEGUNDO.-Contra la anterior sentencia se interpuso recurso de apelación por los mencionados D. Valeriano y otros, solicitando se dictase por la Sala sentencia que revocase la apelada y estimase íntegramente los pedimentos contenidos en la demanda.

TERCERO.-Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado del mismo al Ayuntamiento apelado, que formuló oposición, solicitando se dictase por la Sala sentencia que desestimase dicho recurso.

CUARTO.-Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo, señalándose día para la votación y fallo del asunto.

QUINTO.-Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia apelada desestimó, según ha sido expuesto, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los ahora apelantes contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Chella de 10 de abril de 2007 aprobatorio del programa de actuación integrada para el desarrollo de la UE-3 del PGOU de ese municipio. Las razones en las que la Juzgadora de instancia fundó dicha desestimación son, en esencia, y en lo que a efectos de esta segunda instancia interesa, las siguientes: las parcelas de las recurrentes, aunque en las NNSS de Chella hubieran tenido la clasificación de suelo urbano, en el PGOU estaban clasificadas como suelo urbanizable residencial con ordenación pormenorizada, clasificación ésta que no cabía discutir en la litis porque excedía del objeto del recurso; dichas parcelas, si bien gozaban de algunos servicios urbanísticos, no tenían la condición de solar ni eran tampoco suelo urbano consolidado por la urbanización; y 3.- la clasificación del contratista no era, conforme al art. 119.5 de la LUV , un requisito exigible para la selección del urbanizador.

SEGUNDO.-En esta segunda instancia los recurrentes comienzan la impugnación de la sentencia apelada argumentando que los programas de actuación integrada son, a tenor de lo regulado en los arts. 39.a ) y 125.2 de la LUV , instrumentos de planeamiento y no de gestión, como se afirma en dicha sentencia. Mediante esta argumentación pretenden aquéllos justificar que el PAI controvertido no era un instrumento de aplicación del PGOU del municipio y que, por tanto, no pudieron impugnarlo indirectamente en el proceso en lo relativo a la clasificación de suelo urbanizable que ese plan general otorgaba a sus parcelas.

A la referida alegación de los apelantes se opone el Ayuntamiento apelado aduciendo que los programas, como el de autos, que no modifican la ordenación del ámbito de actuación son, según tiene manifestado la jurisprudencia, instrumentos de gestión.

Esa controversia suscitada entre las partes es irrelevante para la resolución del presente recurso, pues en el proceso de instancia los ahora apelantes no pretendieron que se reconociese como situación jurídica individualizada la clasificación de sus parcelas como suelo urbano, sino que lo que plantearon es que tales parcelas ya estuvieron clasificadas en su día en las NNSS del municipio como suelo urbano y tenían, por tanto, la condición de solar, por lo cual no podían ser sometidas a actuación integrada. Además, esa cuestión acerca de la pretendida condición de solar de dichas parcelas fue resuelta por la Juzgadora a quo en la sentencia de instancia tomando en consideración si las parcelas concernidas reunían, a la vista de las pruebas practicadas en el proceso y los datos obrantes en el expediente administrativo, los requisitos exigidos en el art. 11 de la LUV para ser consideradas solares, de manera que la sentencia tuvo en cuenta la situación de hecho que presentaba el suelo con anterioridad a la nueva actuación.

De todas formas cabe señalar, dando respuesta a la afirmación de los apelantes acerca de que los PAI son, según la normativa urbanística valenciana, instrumentos de planeamiento, que sólo puede otorgarse esta naturaleza a los programas que contengan en su alternativa técnica un plan parcial o plan de reforma interior - art. 125 de la LUV -, lo que no se da en el programa controvertido en los presentes autos, pues el PGOU ya contenía la ordenación pormenorizada de la UE-3, que dicho programa no modificó.

TERCERO.-Tal como ha sido antes apuntado, los apelantes alegan, como ya hicieran en la primera instancia judicial, que sus parcelas no podían ser incluidas en la actuación integrada por tener la condición de solar y, subsidiariamente, por ser suelo urbano consolidado por la urbanización.

La sentencia apelada razona que tales parcelas -en las que se ubicaban las viviendas de aquéllos, conformando un grupo edificatorio de siete viviendas adosadas- no podían ser consideradas solares por no reunir los requisitos previstos al efecto en el art. 11.2 de la LUV , según así se desprendía de la memoria del programa y de la prueba pericial aportada por los actores, en particular de las fotografías que se adjuntaban a ese dictamen pericial.

Pues bien, la Sala considera acertado el anterior razonamiento de la Juzgadora de instancia. A fin de tratar de forma más concreta la cuestión, cabe diferenciar entre las parcelas que enfrentan con la calle Carlos Fabra -cinco- y las recayentes a la calle en proyecto P.P.O. -dos-.

En relación con las primeras, la memoria del programa afirma que la calle Carlos Fabra se encontraba urbanizada, si bien su urbanización resulta incompleta. Indica también la memoria que esa calle estaba dotada de todas las infraestructuras necesarias, aunque faltaba completar algunas, como las aceras. Añade que las infraestructuras proyectadas en la actuación -saneamiento, agua potable, alumbrado público, pavimentación, jardinería y red de telefonía- enlazaban o se conectanban a las ya existentes en la referida calle Carlos Fabra, y a las conexiones de esa calle con las del resto de la población, y que la red viaria se apoyaba también en la existente es esta calle.

Lo expuesto permite extraer como conclusión que las cinco viviendas recayentes a la repetida calle Carlos Fabra se encontraban insertas en la malla urbana, y que poseían, en principio, los servicios urbanísticos enumerados en el art. 11.2 de la LUV . Ahora bien, del tenor literal de lo que se dice en la memoria se extrae asimismo la conclusión de que no todos los servicios urbanísticos preexistentes eran completos. Esto último queda corroborado mediante el examen del proyecto de urbanización que consta en el expediente administrativo, que en los apartados de los presupuestos relativos a red viaria, red de saneamiento y red de telefonía incluye numerosas unidades referidas a dicha calle. También el examen del reportaje fotográfico unido al informe pericial aportado por los recurrentes al proceso de instancia permite llegar a la misma conclusión, observándose de las fotografías, por ejemplo, el deficiente estado del pavimento de la calle o de las aceras, así como que el tendido eléctrico es aéreo.

En cuanto a la calle P.P.O, a la que enfrentan las dos viviendas restantes de los recurrentes, el proyecto de urbanización incluye unidades de obra en relación con todas las obras y servicios proyectados. Las fotografías unidas al citado informe pericial muestran claramente, además, que la calle estaba asfaltada sólo en la mitad de su anchura.

Todo lo expuesto no queda enervado mediante el dictamen pericial aportado por los demandantes en la primera instancia judicial, pues la perito nada dijo acerca de que los servicios urbanísticos preexistentes fueran adecuados o suficientes para servir a la nueva actuación y compatibles con la misma. Del contenido de la memoria del programa antes transcrita parece desprenderse que algunas infraestructuras relativas a determinados servicios sí resultan compatibles con la actuación propuesta y no resultaría necesario implantarlas, y en este mismo sentido apunta el informe del ingeniero de caminos, canales y puertos D. Argimiro obrante en los autos de instancia. Pero otros servicios, tales como el asfaltado de viales, encintado de aceras, alumbrado público o instalación de imbornales o hidrantes son de nueva implantación, según así se desprende del proyecto de urbanización.

Nada de lo dicho puede entenderse contradicho tampoco por la prueba testifical practicada por el Juzgado a instancia de los demandantes, pues las declaraciones de testigos no son un medio idóneo para desvirtuar el resultado de las pruebas documentales y técnicas precitadas.

No puede ser acogida, por tanto, la pretensión de los recurrentes relativa a que se excluyan sus parcelas de la actuación integrada por tener la condición de solar. Es claro, a tenor de lo expresado, que es precisamente esa actuación integrada la que dota a las parcelas de la condición de solar, al someterlas a operaciones de transformación urbanística -de reurbanización- para que puedan gozar de los servicios urbanísticos de que carecían.

CUARTO.-Subsidiariamente, los apelantes sostienen que sus parcelas tampoco pueden ser incluidas en la actuación integrada porque son suelo urbano consolidado por la urbanización. Esta pretensión fue asimismo ejercitada por aquéllos ante el Juzgado y desestimada por en sentencia apelada.

La Ley 6/1998, de régimen del Suelo y Valoraciones -aplicable, por razones temporales al supuesto enjuiciado- , introdujo el concepto de suelo urbano consolidado por la urbanización al regular los deberes de los propietarios del suelo, terminología que después ya no se recogió en Ley de Suelo 8/2007, ni actualmente el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por considerar el legislador estatal que no le corresponde establecer la clasificación del suelo, sino que le basta definir dos situaciones básicas -suelo rural y suelo urbanizado- a efectos de la determinación del régimen jurídico básico de derechos y deberes de los propietarios.

La jurisprudencia de esta Sala precisó, a partir de la regulación que se contenía en el art. 14 de la precitada Ley 6/1998 , lo que había de entenderse, en el marco normativo de la LRAU, por suelo urbano consolidado por la urbanización, manifestando que se trataba de aquel suelo que, aun cuando adoleciera de alguna carencia que le impidiera ser solar, sin embargo la obra urbanizadora necesaria para alcanzar esa condición fuera mínima, por estar ya realizadas las redes de servicios urbanísticos a que aludía el art. 6.1 de dicha Ley autonómica. Esa condición de suelo urbano consolidado por la urbanización de las parcelas comportaba que los únicos deberes urbanísticos a que venían obligados los propietarios de las mismas fueran los establecidos en el apartado 1 del referido art. 14, es decir, completar a su costa la urbanización necesaria para que las parcelas alcanzaran, si aún no la tuvieran, la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que así se hubiera establecido por el planeamiento y de conformidad con él. El régimen del propietario del suelo consolidado por la urbanización quedaba cerrado así por la regulación prevista en el referido art. 14.1. En la actualidad, la legislación estatal establece un régimen de derechos y deberes de los propietarios del suelo urbanizado que va mucho más allá de lo que se indicaba en el mencionado art. 14.1 de la Ley 6/1998 . La doctrina de la Sala subrayó, además, que conforme a la normativa de la LRAU el régimen de actuación procedente en el suelo urbano consolidado por la urbanización era el de actuaciones aisladas, de modo que las actuaciones integradas sólo procedían en ese suelo de modo excepcional.

La LUV, a diferencia de la LRAU, sí se refiere al suelo urbano consolidado por la urbanización, ya que se aprobó estando vigente aún la Ley 6/1998, de régimen del Suelo y Valoraciones.

En la LUV, el concepto de suelo consolidado y suelo no consolidado por la urbanización tiene otra conexión distinta de su relación con los deberes de los propietarios y la carencia o no de obra urbanizadora. El suelo urbano consolidado por la urbanización adquiere relevancia propia, ya que sólo en esta clase de suelo caben las actuaciones aisladas -art. 15.1-, es decir, parcela por parcela, aunque las actuaciones integradas tampoco quedan completamente descartadas, si bien de forma excepcional -art. 21.4-, mientras que en el suelo no consolidado por la urbanización proceden las actuaciones integradas.

El suelo urbano consolidado en la LUV es, pues, el suelo en el que cabe la actuación aislada, que es, según dispone el precitado art. 15.1 , 'la que tiene por objeto una sola parcela y supone su edificación, así como, en su caso, la previa o simultánea urbanización precisa para convertirla en solar conectándola con las redes de infraestructuras y servicios inmediatas y preexistentes'. Aunque de lo dispuesto en su art. 15.2.c), en relación con el art. 14.c), pudiera parecer que en el suelo urbano consolidado la Administración tiene libertad de elección entre la actuación integrada y la aislada, ello no es así, no sólo porque las actuaciones aisladas sólo caben en suelo urbano consolidado sino porque, además, en esta clase de suelo la actuación integrada es la excepción. En efecto, el art. 14.c) es directamente aplicable en suelo urbanizable y en suelo urbanizado no consolidado por la urbanización, ya que en el suelo urbano consolidado por la urbanización es el art. 21.4 el que indica cuáles son los supuestos excepcionales en que cabe utilizar la actuación integrada. El apartado a) de ese art. 21.4 se acerca de facto al concepto de suelo no consolidado por la urbanización del art. 10.3 de la misma Ley , y se refiere a lo que la ley de suelo estatal considera ahora como actuaciones de reforma o regeneración urbanas; el apartado b) viene referido a casos en que la salvaguarda de la calidad y homogeneidad de la urbanización exija actuar a través de actuación integrada; y el apartado c) prevé un caso de actuación integrada cuyo régimen de derecho y deberes es, en realidad, el propio de las actuaciones aisladas, y en el que la obra urbanizadora a realizar en suelo urbano consolidado a realizar consiste simplemente en abrir la calle u obra similar, con la estricta finalidad de convertir las parcelas en solares; es decir, se trata de una obra que, por su escasa envergadura, se podría haber realizado mediante actuación aislada pero que se lleva a cabo por actuación integrada por afectar a varias parcelas, siendo de resaltar que la propia LUV remite en estos casos al régimen propio de la actuación aislada.

Pues bien, a partir de los arts 15.1 y 21.4.c) de la LUV , precitados, puede establecerse cuál es en esa ley el supuesto normal de actuación aislada en suelo consolidado por la urbanización: la actuación en aquel suelo completamente urbanizado al que le falte únicamente la conexión a las redes de servicios o bien una operación urbanística de escasa envergadura; mientras que el suelo urbano no consolidado por la urbanización es en cambio aquel que exija una actuación urbanística de mayor envergadura, es decir, una actuación urbanística de trasformación.

En el caso de autos ha de concluirse, a resultas de lo expuesto supra, y tomando en consideración los datos fácticos reflejados en el fundamento jurídico anterior de la presente sentencia, que las obras que las parcelas de los recurrentes precisaban para estar completamente urbanizadas no consistían sólo en la conexión de las mismas a las redes de servicios u otras de escasa envergadura, sino que requerían algunos servicios urbanísticos de nueva implantación - art. 240.3 del ROGTU - tales como tales como el asfaltado de viales, encintado de aceras y alumbrado público, y en cuanto al suministro y evacuación de aguas, la instalación de imbornales y red de hidrantes. Por tanto, no procedía actuar sobre las mismas mediante actuación aislada, sino mediante actuación integrada, como así hizo el Ayuntamiento de Chella incluyéndolas en el PAI de la UE-3.

Carece de relevancia a los efectos pretendidos por los recurrentes la manifestación de la perito autora del dictamen aportado por éstos en el proceso de instancia refiriendo que compareció en la zona al objeto de observar el estado de urbanización de las obras y pudo comprobar que los servicios urbanísticos de las parcelas en cuestión no habían sido alterados; lo esencial a efectos de valorar la adecuación a derecho del PAI impugnado son las obras proyectadas en ese programa, al margen de que no hayan sido o no ejecutadas por el urbanizador.

QUINTO.-Alegan los apelantes, de otro lado, que la sentencia recurrida no se pronunció sobre la alegación que formularon en su demanda en torno a la vulneración por el Ayuntamiento del principio de confianza legítima, alegato que fundaban aquéllos en que dicho Ayuntamiento ya estableció en su momento la condición de solar de las parcelas, al conceder a aquéllos las licencias de obra para la edificación de sus viviendas.

No es cierto que la sentencia de instancia omita pronunciarse sobre tal alegación, pues implícitamente da respuesta a la misma cuando razona la Juzgadora que mediante la prueba documental obrante en autos constaba acreditado que en el momento de la construcción de las viviendas sus propietarios ya pudieron conocer que en el proyecto de PGOU del municipio sus parcelas se clasificaban como suelo urbanizable, y no como suelo urbano según se disponía en las NNSS. Pero es que, además, en las licencias invocadas por aquéllos se consignaba expresamente que los interesados se atenían a lo que en el futuro se dispusiera en el correspondiente proyecto de reparcelación.

SEXTO.-Alegan asimismo los apelantes la infracción por el Ayuntamiento de lo regulado en el art. 28.3 de la LUV y 240 del ROGTU por no contener el PAI una propuesta de ordenanza reguladora canon del urbanización previsto en dicho precepto legal a que quedaban afectas sus parcelas, en las que existían edificaciones consolidadas. Esta alegación no puede tampoco ser acogida por cuanto en el caso de autos procedía, a resultas de lo fundamentado supra, la imposición de cuotas de urbanización a los recurrentes, debiéndose estar a lo que al respecto se dispusiese en el proyecto de reparcelación. En cuanto al régimen de parcelas vinculadas - art. 29 de la LUV -, habrá de estarse igualmente a lo que se establezca en el proyecto reparcelatorio.

SÉPTIMO.-Por último, en cuanto a la alegación de los apelantes en torno a que la clasificación del contratista era, a tenor de la legislación de contratos de las administraciones públicas, un requisito exigible para la selección del urbanizador, procede también en este punto confirmar la sentencia de instancia.

Contrariamente a lo que sostienen aquéllos, no resulta aplicable a las empresas, para promover programas, concurrir al procedimiento de licitación de los mismos y ser designadas agente urbanizador, el requisito de la correspondiente clasificación en sustitución, o además, de la acreditación de su solvencia económica, financiera y técnica o profesional - arts. 15 y 25 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , aplicable por razones temporales, al caso de autos-, como así se recoge en el art. 119.5 de la LUV . Ha de ser tenido en cuenta que, conforme a la normativa urbanística valenciana, pueden ser urbanizadores mediante gestión indirecta todas las personas, naturales o jurídicas, españolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar, sean o no propietarias de los terrenos afectados, así como las agrupaciones urbanísticas, lo que hace inexigible, para lograr el estricto respeto de los principios de no discriminación y libre concurrencia, el requisito de una clasificación especial. Basta, por tanto, la acreditación al efecto de la solvencia económica, financiera y técnica o profesional, aplicándoseles a los urbanizadores, claro está, las prohibiciones para contratar establecidas en la legislación estatal de contratos. De ello no resulta, por otra parte, ninguna disminución en cuanto a la justificación por las empresas de su solvencia, pues la clasificación del contratista lo que persigue, en definitiva, es facilitar y objetivar esa acreditación de solvencia, pero a dicho resultado se puede llegar igualmente a través de la exigencia de la acreditación del cumplimiento de los criterios de solvencia económica y financiera, técnica y profesional.

Así lo ha dicho el Tribunal Supremo en la STS 3ª, Sección 5ª, de 4 de abril de 2012 -recurso de casación número 6460/2008 , que remitiéndose a su vez a otra sentencia anterior de dicho Tribunal, afirma:

['...esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, en su Sentencia de fecha 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/2003 ), citada por la recurrida, declaró, en el penúltimo párrafo del fundamento jurídico cuarto, que no era exigible, para resultar designado urbanizador, estar clasificado como contratista de obra pública, ya que pueden resultar designados urbanizadores de sus terrenos los propietarios , pues con ello se respetan estrictamente los principios de no discriminación y libre concurrencia.

Por esta razón precisamente, ya que el Tribunal a quo transcribe literalmente lo declarado en esa nuestra Sentencia de fecha 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/2003 ), la sentencia recurrida, en contra de lo que opina la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, no fundamenta su decisión en la consideración de que el Programa de Actuación Integrada se adjudica formalizando un contrato de obra sujeto a los requisitos de capacidad y clasificación del contratista previstos en las normas estatales de Contratos de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de que la Sala de instancia en otros supuestos así lo haya considerado indebidamente, en contra de lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo en la referida Sentencia'.]

Procede, de conformidad con todo lo fundamentado, la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada.

OCTAVO.-En virtud del art. 139.2 de la Ley 29/1998 , ha de imponerse el pago de las costas procesales de la presente apelación a los apelantes, al haber sido desestimado el recurso de apelación y no apreciarse por la Sala la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, si bien el Tribunal, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la misma Ley , limita su importe fijándolo en la cifra máxima de 750 € por honorarios de letrado de la parte recurrida atendiendo a la actividad procesal desplegada por esta parte al oponerse al recurso de apelación, así como a la entidad y dificultad del mismo.

Fallo

1.- Desestimar el recurso de apelación interpuesto por D. Valeriano y otros contra la sentencia nº 580/09, de 30 de octubre de 2009, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Nueve de Valencia en el recurso contencioso-administrativo ordinario número 918/2007, que se confirma.

2.- Imponer a los apelantes al pago de las costas de esta segunda instancia, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima de 750 € por honorarios de letrado de la parte recurrida.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.