Sentencia Administrativo Nº 308/2015, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Tarragona, Sección 1, Rec 28/2014 de 19 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

JUZGADO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1

DE LOS DE TARRAGONA

Avenida de Roma nº 23, bajos

TARRAGONA

PROCEDIMIENTO ABREVIADO Nº 28/2014 y 156/2014 acumulado

PARTE ACTORA: Ezequiel

PARTE DEMANDADA: AJUNTAMENT DE RODA DE BARÀ

S E N T E N C I A NÚM. 308/2015

En la ciudad de Tarragona, a diecinueve de noviembre de dos mil quince.

Vistos por mí, GUILLERMO PERAL FONTOVA, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Tarragona, los presentes autos de PROCEDIMIENTO ABREVIADO instados por Ezequiel , representado por la procuradora Srs. Maite Garcia Solsona y defendido por el letrado Sr. Jordi Morató-Aragonés Pàmies , siendo demandado el AJUNTAMENT DE RODA DE BARÀ, representado por la procuradora Sra. Purifiación Garcia Diaz y defendido por el letrado Sr. Pablo F. Navarro Fernández, en el ejercicio que me confieren la Constitución y las leyes, en nombre de SM el Rey, he dictado la presente sentencia con arreglo a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-En fecha 15 de enero de 2014 se formulo demanda interponiendo recurso contencioso administrativo contra la resolución que se dirá ante el Juzgado Decano de esta Ciudad. Habiéndose turnado a este Juzgado, fue admitida la demanda por Decreto de fecha 28 de febrero de 2014, dándose a los autos el curso correspondiente al procedimiento abreviado y reclamándose el expediente administrativo a la Administración demandada, quien lo aportó y compareció en forma, tras lo cual se señaló día para la vista. Al presente procedimiento se acumuló el 156/2014, por la conexión directa existente entre ambos.

SEGUNDO.-La vista se celebró el día 16 de septiembre de 2015 en la Sala de vistas de este Juzgado, habiendo comparecido las partes. Abierta la vista, fue conferida la palabra a la parte actora y ésta se ratificó en su demanda, contestando la Administración. Tras la práctica de prueba y presentación de conclusiones, quedaron los autos vistos para Sentencia.

TERCERO-En la tramitación de este procedimiento se han cumplido todas las formalidades legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La parte actora, funcionario del Ayuntamiento de Roda de Berà con el puesto de Secretario municipal, impugna la desestimación del recurso de reposición presentado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roda de Berà de 11 de junio de 2013, por el que se le impusieron seis sanciones por seis faltas graves, e impugna también el Decreto del Alcalde del mismo Ayuntamiento de fecha 14 de noviembre de 2013, que declara la firmeza de estas sanciones. Sostiene la parte que concurre falta de competencia del Alcalde, prescripción de las infracciones, caducidad en el expediente administrativo, y que los hechos por los que se le sanciona no sucedieron en la forma que se describe. Igualmente, se denuncia como infringido el principio de proporcionalidad.

El Letrado del Ayuntamiento de Roda de Berà ha interesado la desestimación íntegra de la demanda.

SEGUNDO.-El primer bloque de cuestiones que se plantean por el recurrente son las relativas a defectos formales en el expediente administrativo tramitado, que han de ser analizadas inicialmente.

Ha de comenzar la presente Sentencia con la alegación relativa a falta de competencia para la imposición de las sanciones, alegación que ha de ser desestimada. Como pone de manifiesto la parte demandada, las sanciones impuestas al recurrente fueron calificadas, finalmente, como graves, lo que implica que la competencia para su imposición corresponde al Pleno de la Corporación municipal, conforme al art. 295.b) del Decreto 214/1990, del Reglamento de Personal al servicio de las Entidades Locales de Cataluña. El argumento del recurrente de que las sanciones suponen la separación del servicio es incorrecto, pues una vez cumplido el periodo de suspensión, el recurrente continuará formando parte del personal funcionario, a no ser que por un factor externo haya perdido tal condición, lo que nada tendrá que ver con lo que en este procedimiento se dilucida. De este modo, las sanciones impuestas al recurrente lo han sido por el órgano competente.

Continuando por la caducidad del expediente administrativo, por haber transcurrido más de seis meses desde su iniciación hasta su terminación, según se alega en la demanda, tampoco puede estimarse el motivo.

Dispone el art. 51 del Decreto 243/1995 , reproduciendo la Ley aplicable, que '1. Qualsevol dels terminis establerts en aquest capítol pot ser ampliat per l'instructor sempre que hi hagi causa justificada i que així es faci constar en l'expedient.

2. En tot cas, la durada màxima de l'expedient no podrà ésser superior a sis mesos, llevat que l'instructor justifiqui una pròrroga expressa o hi hagi una conducta dilatòria de l'inculpat.'.De este precepto podemos deducir que existen dos causas que pueden suponer la prórroga del plazo para resolver: la conducta dilatoria del inculpado, o la decisión del instructor, justificada. En este caso, la decisión de prórroga viene dada por la instrucción del procedimiento en ambos casos, justificándose en primer lugar por la necesidad de un periodo de tiempo mayor para analizar la documentación y la segunda por la aparición de un documento del que era preciso dar traslado al actor. Pues bien, aún cuando sea escuetamente, cumple la decisión de prórroga con la justificación exigida por la norma.

Por otra parte, tampoco puede tener cabida la alegación realizada por el actor de que la prórroga no afecta al plazo máximo para resolver el procedimiento, toda vez que ello se contradice con el tenor literal del art. 51.2, que precisamente prevé la posibilidad de alargar más allá de los seis meses, con un máximo de nueve, el expediente administrativo sancionador, siendo que en este caso, con dos prórrogas expresas, duró ocho meses, dentro de los límites legales.

Para concluir, restaría la cuestión relativa a la prescripción. Si bien la misma se plantearía respecto a cada infracción separada, es conveniente señalar que el recurrente parte de unos plazos erróneos para el cálculo de esta institución. En efecto, como señala la parte demandada, este Juzgado ya tuvo ocasión de señalar que, en el caso de los funcionarios de habilitación estatal, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 7/2007 redirigía el régimen aplicable al que estableciera la comunidad autónoma competente, siendo que en este caso es el Decreto Legislativo 2/2003, en su artículo 300 , el que señala un plazo de prescripción de dos años para las infracciones graves, teniendo tal carácter la totalidad de las atribuidas al recurrente. Por lo tanto, todas las alegaciones de prescripción habrán de partir de este marco legal.

TERCERO.-Ha de pasarse ya al análisis de fondo de cada una de las infracciones imputadas al actor, pues todas ellas han sido impugnadas.

En primer lugar, se imputa al recurrente una infracción tipificada en el art. 241.k) del Decreto 214/1990 , consistente en el incumplimiento con negligencia o dolo de los deberes propios del cargo. Los hechos que dan lugar a esta infracción son, esencialmente, que el recurrente no advirtió en ningún momento al Ayuntamiento de que, en el desarrollo de la urbanización del Plan Parcial del Sector S-12b, nunca se había aprobado un proyecto de urbanización, quedando las obras huérfanas de toda habilitación.

La primera cuestión que se plantea es la prescripción de la infracción, pues, sostiene el recurrente, la aprobación de la reparcelación del sector data del año 2006, y ya en este momento no se puso ningún reparo a la actuación, situación que se mantuvo hasta el año 2012, en que por parte del arquitecto municipal se informó del estado de la actuación.

Por la parte demandada se entiende que la infracción no está prescrita, pues considera que se trata de una infracción de carácter continuado, y que por lo tanto el plazo no habría empezado a correr, de conformidad con el art. 22 del Decreto 243/1995 .

La infracción no se considera prescrita, en base a las siguientes consideraciones: en primer lugar, se comparte que, dada la naturaleza de la infracción y las circunstancias concurrentes, sobre todo el hecho de que el recurrente no sólo fuera el Secretario municipal durante el periodo, sino además el Secretario de la Junta de Apoderados, la misma ha de ser considerada como continuada. En efecto, la realización de obras sin un acto administrativo que las ampare, como se ha señalado, se prolongó durante mucho tiempo, y en este periodo el recurrente ocupaba los dos cargos antedichos. En cualquier momento el recurrente debía haber puesto en conocimiento del Ayuntamiento la ilegalidad que se estaba produciendo, sin que lo verificara. No se comparte íntegramente el argumento de la demandada, pues sí se considera que existe una fecha cierta de inicio del periodo de prescripción, que es el día de la suspensión del recurrente en sus funciones, pero ello carece de trascendencia toda vez que tal cese se produce en el año 2011 y el expediente sancionador se inicio en noviembre de 2012, por lo que entre una fecha y otra no han transcurrido los dos años de prescripción.

Este motivo guarda relación directa en su argumentación, por otra parte, con la atribución al recurrente de una responsabilidad particular y específica sobre la cuestión que nos ocupa. Ciertamente, como reconoce la resolución sancionadora, no puede atribuirse exclusivamente al recurrente la responsabilidad de que las obras de urbanización se llevaran a cabo sin el correspondiente proyecto (ilegalidad, por otra parte, no discutida por nadie y manifiesta), por cuanto existían otros cargos municipales que podían haber advertido la ilegalidad. Este hecho no pasa desapercibido ni carece de consecuencias, sin embargo, ya que la resolución se basa en el mismo para calificar como grave, y no como muy grave, la conducta del recurrente.

A pesar de ello, el recurrente es sancionado por estos hechos, y sostiene en su recurso que las competencias de asesoramiento urbanístico corresponden a otros funcionarios, señalando directamente al arquitecto municipal. Sin embargo, se considera correcta la atribución de responsabilidad específica al recurrente, en un grade bastante para configurar la infracción grave que se le impone. El factor esencial es que el recurrente no sólo era el secretario municipal, e incluso interventor accidental, sino que, además de ello, era el representante municipal en la Junta de Apoderados del sector, con la función específica de velar por los intereses municipales y comunicar las ilegalidades que se produjeran en su seno. Es, pues, este incumplimiento específico y esta defraudación de la confianza municipal lo que, además del general incumplimiento de sus funciones, sirve como base para atribuir al recurrente una responsabilidad disciplinaria específica y agravada respecto de los hechos que se examinan. Por otra parte, resulta claro que la manifestación que se contiene en un informe externo sobre la inexistencia de daños a terceras personas no limita el alcance de la infracción, puesto que ello sería en su caso una circunstancia agravante que además permitiría la derivación de las sumas pagadas por el Ayuntamiento.

Así pues, no procede estimar los motivos específicos de impugnación formulados contra la primera sanción impuesta.

CUARTO.-Pasando ya a la segunda sanción impuesta, lo fue por el incumplimiento grave de las obligaciones del cargo, manifestado en la falta de asesoramiento para la interposición de un recurso por la indebida denegación de una subvención.

El recurrente funda la oposición a esta sanción esencialmente en que sí informó a la Alcaldesa de la necesidad de interponer un recurso, y que no le corresponde la responsabilidad por los hechos. La resolución sancionadora ya matiza la imposición de la sanción considerando que, en efecto, no corresponde al recurrente en exclusiva la responsabilidad, pero que se echa en falta algún tipo de seguimiento del asunto por su parte.

Examinadas las actuaciones, se considera correcta la sanción impuesta por este motivo. Quizá el motivo más evidente para ratificar la imposición de la sanción es, también, el que no consta como tal en la resolución, pero sí se ha puesto de manifiesto por la Administración: que el recurrente no informó de hecho al Alcalde de la necesidad de interponer un recurso. En efecto, consta en la propia página web oficial del Ayuntamiento de Roda de Berà que, desde el día 15 de junio de 2011, el Alcalde era el Sr. Rosendo , y que la Alcaldesa ya había dejado esta posición. Por lo tanto, si la resolución se adopta el día 1 de julio, resulta imposible que el recurrente cumpliera con su obligación informando a la Alcaldesa saliente, que ya no lo era, y no consta que informara al nuevo Alcalde. Pero, además de ello, y sin necesidad de que existiera una petición expresa, considerando la naturaleza del defecto que llevó a la inadmisión de la petición de subvención (un problema de firmas) y que el mismo entraba estrictamente dentro de las competencias de fe pública y documentación municipal atribuidas al Secretario directamente, entraba dentro de sus obligaciones profesionales cuando menos haber elaborado un informe al respecto, más cuando un nuevo Alcalde acababa de tomar posesión y los plazos para recurrir son breves.

Por lo tanto, se estima correctamente tipificada y sancionada la conducta.

QUINTO.-Las siguientes sanciones impuestas al recurrente lo son por diferentes conductas que se afirman constitutivas de incumplimientos graves de los deberes y obligaciones derivados del cargo, todos ellos relacionados con la gestión económica y tributaria municipal. En particular, se le imputa el incumplimiento sistemático de la función de fiscalización que tenía atribuida como Interventor accidental, no presentar en plazo la Cuenta General municipal y dejar de presentar las declaraciones de IVA del municipio, ocasionando sanciones de la Agencia Tributaria.

La primera manifestación del recurrente es la relativa a que todo lo anterior debería haber constituido una única infracción con una sola sanción. Se sostiene por la parte demandada que ello sería incorrecto al tratarse de hechos diferentes.

No hay duda que, respecto al envió de la Cuenta General y los retrasos en la realización de esta función, procedía una sanción separada a los demás hechos, porque la responsabilidad es claramente diferente: en el caso del envío de la Cuenta General, se trata de una obligación del Secretario municipal, mientras que los demás hechos responden a obligaciones del Interventor. El hecho de que el recurrente ocupara ambos cargos no permite unificar la responsabilidad ni supone abandonar las funciones propias de cada uno de ellos.

Respecto a los otros dos cargos, existe una imputación general, como es el incumplimiento de diversos deberes de fiscalización, y una más específica relativa a las declaraciones del IVA del Ayuntamiento. La imputación general se funda en las objeciones formuladas por la Interventora accidental que realizó su labor posteriormente al recurrente y que obran en el informe de la Cuenta General de 2010, así como en el informe provisional de auditoría que igualmente obra en el expediente administrativo. Respecto a la imputación relativa a la falta de presentación de las declaraciones de IVA, la misma deriva esencialmente del hecho constatado por la propia Agencia Tributaria y de las sanciones impuestas al Ayuntamiento. De este modo, se distingue un general incumplimiento de las funciones de intervención con efectos internos municipales, sancionado en primer lugar, de un incumplimiento de una obligación externa frente a la Hacienda estatal, que derivó en sanciones, lo que es considerado separadamente en base a este carácter diferenciado, de modo que es correcta la atribución de dos infracciones diferentes por estos hechos.

Comenzando por la imputación general contenida en el cargo quinto, ya se ha señalado que la misma se basa, esencialmente y como se observa en la propia resolución administrativa, en el informe desfavorable a la Cuenta General de 2010, si bien las imputaciones de proceder incorrecto por parte del recurrente también se refieren a ejercicios anteriores, partiendo en este caso del informe de auditoría. Respecto a la Cuenta General de 2010, se pone de manifiesto que no se ha seguido la Ley de Haciendas Locales, en lo que se refiere a la formación de la contabilidad municipal. El art. 204 de la Ley de Haciendas Locales expresamente establece la responsabilidad del interventor en estos casos. Antes de de comenzar el análisis, ha de señalarse que el informe de auditoría de las cuentas presentadas puede constituir, ciertamente, una prueba de cargo contra el recurrente, pues resulta un medio objetivo para conocer la realidad contable del Ayuntamiento, y, sobre todo, no constituye ningún elemento probatorio ilegal u obtenido con vulneración de derechos fundamentales; el recurrente tuvo traslado del mismo y además ha podido ser contradicho en el acto del juicio.

De la lectura de las objeciones que efectúa la interventora accidental municipal, se observa un general descontrol en la contabilidad municipal, así como reiterados y generalizados retrasos en el cumplimiento de las obligaciones contables que ocasionaron daños tales como pérdidas de subvenciones o la necesidad de presentar cuentas incompletas o no comprobadas (folio 662 del expediente administrativo, punto segundo), falta de contabilización de facturas por casi dos millones de euros (punto 4) o adjudicaciones sin partida presupuestaria (últimos puntos de los folios 661 y 662), por citar algunos de los hechos concretos que motivan la decisión adoptada. Esta situación desvela un incumplimiento generalizado de las obligaciones del recurrente como interventor accidental, sin que los cambios en el programa informático, que por lo demás sólo afectarían al ejercicio 2010, sean liberadores de toda responsabilidad, pues como Interventor accidental y Secretario titular se tenía la posibilidad de ordenar medios personales y materiales a la realización de las funciones encomendadas, o cuando menos, como hizo la Interventora accidental, se debería haber informado puntualmente de las deficiencias. Igualmente, respecto a los ejercicios anteriores, y aún si no tenemos en cuenta el informe definitivo de auditoría presentado en el acto del juicio, que contiene una larguísima lista de limitaciones a su alcance por defectos documentales, la lectura del informe provisional ya pone de manifiesto que en los ejercicios anteriores la situación de incumplimientos contables se daba: en particular, se hace especial hincapié en las modificaciones de crédito que se aprobaban por el Alcalde cuando la competencia correspondía al Pleno, con el visto bueno de la Intervención; no resulta tampoco adecuada la explicación de la discrepancia jurídica que ofrece el recurrente, toda vez que en el informe de auditoría constan varias transferencias entre programas diferentes, que correspondía claramente efectuar al Pleno. Asimismo, en la cuenta de 2010 existen toda una serie de partidas que no coinciden ni con el presupuesto vigente ni con las modificaciones presupuestarias, como se pone de manifiesto en los folios 251 y anteriores del expediente administrativo.

Los importantes defectos apreciados tanto en el informe de la Intervención accidental como en el informe de auditoría, unidos a la ausencia de ningún reparo o informe negativo del recurrente durante el periodo, permiten llegar a la conclusión de que, en efecto, como se señala por la resolución sancionadora, se incumplieron por su parte los deberes de diligencia derivados del cargo de Interventor que ostentaba, justificando de este modo la sanción que se le impone. Respecto a las alegaciones que efectúa en relación con que la responsabilidad del cierre del ejercicio de 2010 correspondía a la nueva Interventora, lo cierto es que, como pone de manifiesto tanto el informe de auditoría como la propia Intervención, se ha de proceder a un cierre precipitado del ejercicio, que debía haberse cerrado mucho antes por el propio recurrente, para evitar un perjuicio patrimonial al Ayuntamiento; de este modo, es precisamente el incumplimiento del recurrente el que lleva a que la nueva Interventora no pueda ejercer correctamente sus funciones.

De este modo, se desestima el motivo respecto a la sanción impuesta por el cargo quinto.

SEXTO.-Pasando ya a los cargos sexto y séptimo, relativos a incumplimientos de sus funciones, también han de ser confirmadas las sanciones impuestas.

En relación con el cargo sexto, el retraso en la transmisión de la Cuenta General, que como se ha dicho era una obligación del recurrente en cuanto Secretario municipal, los mismos están claramente delimitados en la resolución sancionadora. La única explicación ofrecida por el recurrente era la relativa a un fallo informático, pero ésta fue una incidencia puntual que, como correctamente señala la resolución impugnada, no puede desvirtuar el retraso habitual, y muy prolongado, de años, con el que se enviaba la documentación. A esta situación hace referencia también el informe de auditoría, señalando el sistemático y reiterado incumplimiento de la obligación de remitir en el mes de marzo la liquidación del ejercicio anterior, que nunca se verificó, y tampoco la obligación de remitir la Cuenta General al Tribunal de Cuentas en el mes de octubre. Por ello, dado el carácter objetivo y reiterado de la infracción, la misma ha de ser confirmada.

Idéntica suerte ha de correr la relativa a la falta de presentación de las declaraciones del IVA, sin que de nuevo el recurrente pueda escudarse en un fallo del programa informático. Como señala la parte demandada, las declaraciones trimestrales de IVA son una obligación tributaria básica de fácil elaboración, y el recurrente, en su condición de Interventor y sabiendo las graves consecuencias que la falta de tal declaración podría tener, debía haber adoptado las medidas precisas para asegurar su presentación, ordenando los medios personales y materiales adecuados. No hacerlo así supone una clara dejación de sus funciones, de suerte que la sanción está correctamente impuesta.

SÉPTIMO.-Para concluir con las sanciones impuestas, debe examinarse la última relativa al pago de determinada suma al Letrado penal del hoy recurrente. La sanción se impone en base al mismo precepto que las anteriores, el art. 241.k), relativo al incumplimiento con negligencia o dolo de las funciones encomendadas. Sin embargo, en este solo punto ha de ser estimado el recurso interpuesto. En efecto, nos encontramos ante un acto de pago de una defensa jurídica amparado por un Acuerdo municipal respecto a los empleados públicos, de alcance ciertamente discutible, toda vez que no consta que el Ayuntamiento esté personado en la causa como perjudicado en el momento en que se acuerda el pago. De manera más relevante, sin embargo, la infracción está incorrectamente tipificada. Lo procedente hubiera sido sancionar al hoy recurrente como autor de una infracción grave de falta de abstención por tener interés directo, del apartado anterior del art. 241, pero en la forma en que vienen relatados los hechos, en los que se aprecia una decisión clara de la Alcaldesa del momento, no se observa una negligencia o dolo en las funciones encomendadas al no tratarse de una decisión suya. Ello sin perjuicio, claro está, de que la Corporación pueda instar las acciones oportunas si considera que su propio Decreto es contrario a Derecho o que el recurrente obró de forma contraria a la Ley.

Así, se estima en este punto el recurso interpuesto, dejando sin efecto esta sanción.

OCTAVO.-En relación con la petición subsidiaria de que las infracciones anteriores sean calificada como leves, además de no concretar en qué preceptos quedarían amparadas y cuál sería la sanción a imponer, no procedería tal recalificación toda vez que los hechos imputados al recurrente son objetiva y claramente graves, con importantísima incidencia en el funcionamiento de la Administración municipal, sin que por ello sea atendible una pretensión de disminución de la calificación de las sanciones, que en todo caso está huérfana de elementos suficientes para ser valorada.

Respecto a la resolución de la Alcaldía, también recurrida en el presente procedimiento, por la que se declara la firmeza de la sanción y se resuelve que no existe periodo de suspensión a abonar, la misma es conforme a Derecho. En efecto, como señala la parte demandada, se trata de la simple ejecución de lo acordado por el Pleno, y anteriormente examinado, en sus exactos términos. Corresponde al Alcalde la ejecución de los actos del Pleno en materia de personal, al ostentar la jefatura superior del personal municipal, por lo que no existe ningún defecto de competencia. Igualmente, es correcta la declaración de que no existe periodo de suspensión a abonar, pues la suspensión que el recurrente viene cumpliendo lo es en otro procedimiento y por otras causas dispares, teniendo además un carácter penal. En el presente procedimiento no se acordó ninguna medida de suspensión, por lo que nada hay que abonar.

Lógicamente, al haberse confirmado la mayoría de las sanciones impuestas, y además constatarse la existencia de una suspensión del recurrente en su cargo por otras razones, no procede acceder a ninguna petición de reincorporación que pudiera formularse, sin perjuicio de los efectos económicos que la anulación de la sanción impuesta por el décimo cargo pueda conllevar.

Por otra parte, y para concluir, no acordando ninguna de las resoluciones impugnadas la pérdida del puesto de trabajo del recurrente, no procede ningún pronunciamiento al respecto de tal cuestión.

NOVENO.-Atendido el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debo estimar y ESTIMO PARCIALMENTE el presente recurso contencioso-administrativo, anulando la sanción de dos meses de suspensión impuesta al recurrente por el cargo décimo que figura en el Acuerdo del Pleno de Ayuntamiento de Roda de Berà de 11 de junio de 2013, confirmando en lo demás dicho Acuerdo; igualmente se confirma íntegramente el Decreto de Alcaldía de 14 de noviembre de 2013. Sin costas.

Contra esta Sentencia cabe recurso de apelación en plazo de 15 días ( art. 81 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su constancia en autos, llevando el original al Libro de las de su clase.

Así por esta mi Sentencia, lo pronuncio, mando y firmo.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia fué dada, leída y publicada por el Juez que la autoriza en el mismo día de la fecha. Doy fe.