Sentencia Administrativo Nº 309/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1227/2006 de 30 de Abril de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 00309/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso número 1227/2006

Ponente: Doña Fátima Arana Azpitarte

Recurrente: Comisiones Obreras de Asturias

Procurador: Doña Isabel Cañedo Vega

Demandado: Dirección General de Instituciones Penitenciarias. Ministerio del Interior.

SENTENCIA nº 309

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Gustavo Lescure Ceñal

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Fátima Arana Azpitarte

Don Rafael Estévez Pendás

En la ciudad de Madrid, a 30 de abril de 2007 , visto por la Sala el Recurso arriba referido,

interpuesto por Comisiones Obreras de Asturias contra la inactividad del Director del Centro Penitenciario de Villabona dependiente de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, en el cumplimiento de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales contenidas en los requerimientos de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social del MTAS, realizados en fechas 26 de abril de 1999,17 de mayo de 1999 y19 de noviembre de 2001.

Es ponente de esta Sentencia la Ilma. Sra. Doña Fátima Arana Azpitarte , que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Se interpuso este Recurso contencioso-administrativo formalizándose demanda por la recurrente en la que terminaba suplicando una Sentencia estimatoria del recurso con base a los hechos y fundamentos de derecho contenidos en la demanda .

SEGUNDO.- El demandado contestó a la demanda exponiendo lo que estimó oportuno, solicitando la desestimación del recurso.

TERCERO.- Despachado por las partes trámite de conclusiones, quedaron los autos para deliberación, votación y fallo, que tuvo lugar el día 26 de abril de 2007.

Fundamentos

PRIMERO.- Comisiones Obreras de Asturias , al amparo de lo dispuesto en el art.29.1 de la LJCA ,interpone recurso contencioso administrativo contra la inactividad del Director del Centro Penitenciario de Villabona dependiente de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, en el cumplimiento de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales contenidas en los requerimientos de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social del MTAS, realizados en fechas 26 de abril de 1999,17 de mayo de 1999 y19 de noviembre de 2001.

En fundamento del recurso se alega que el Centro Penitenciario incumplió los requerimientos de la Inspección, y que en fecha 19 de enero de 2002 el representante del Sindicato recurrente, con fundamento en lo dispuesto en el art.29 de la LJCA , formuló requerimiento al Director del Establecimiento Penitenciario, concediéndole el plazo de tres meses para comenzar a poner remedio a las deficiencias en materia de extinción de incendios (equipos condiciones de utilización, formación e información de los trabajadores) evaluación de riesgos específicos para personal civil, creación del servicio de prevención etc...);siendo, transcurridos dichos tres meses que establece el art 29 de la LJCA , cuando se presenta la demanda contra la inactividad de la Administración ,por tratarse de una obligación de la Administración demandada derivada de una disposición legal y reglamentaria (Ley de Prevención de Riesgos laborales y Reglamento que lo desarrolla, así como Resolución de 23 de julio de 1998 que adapta la legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado) que está obligada a realizar a favor de los trabajadores funcionarios del Centro Penitenciario, así como de los internos, solicitando en el suplico de la demanda se declarara no ajustada a derecho la inactividad de la Administración demandada compeliéndola al inmediato cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y más concretamente de las obligaciones señaladas en los requerimientos de la Inspección de Trabajo.

SEGUNDO.- En la exposición de motivos de la Ley 29/1998 , con ocasión de referirse al recurso contra la inactividad de la Administración que es introducido por la misma se señala: «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso Contencioso-Administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».

En el artículo 29.1 , que regula el cauce procedimental escogido por el actor, se señala: «Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso Contencioso- Administrativo contra la inactividad de la Administración».

Para la determinación del alcance de dicho precepto también ha de tenerse en cuenta el artículo 32.1 del mismo texto normativo, que preceptúa: «Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el art. 29 , el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas».

En realidad, y así debe precisarse también, la conocida novedad de la Ley 29/1998 no radica en la habilitación del control de la inactividad administrativa, que hasta entonces también resultaba posible en gran parte de los casos, sino en la supresión de los presupuestos previos a que se sometía ese control, que requería la previa obtención de un acto o la consecución del silencio administrativo en los términos legalmente establecidos, presupuestos de los que ahora exime la Ley ante la concurrencia de determinadas circunstancias, como lo es, en lo que ahora importa, la del previo reconocimiento del derecho a obtener una prestación por parte de la Administración, que pueda derivar además de una disposición de carácter general o de un acto, convenio o contrato, de manera que fuera de tales casos, es decir, cuando no aparezca aquel derecho o no venga previamente reconocido de aquella forma, la inactividad administrativa podrá controlarse por las vías ordinarias.

Pues bien, establecida esta premisa debemos dejar bien sentado que la acción ejercitada tiene que acomodarse necesariamente a los requisitos específicos de la impugnación de esta específica modalidad de actuación administrativa, cuyos límites son sensiblemente más estrechos y rígidos que otras modalidades de actuación, como hemos de ver a continuación.

TERCERO.- Prescindiendo ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29-1 , puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es la Ley de Prevención de Riesgos laborales y el Reglamento que la desarrolla, así como de la Resolución de 23 de julio de 1998 que adapta la legislación de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado, lo que no ofrece duda, tal como expresa la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2000 ,es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implica una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquél tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general.

En el caso presente, el Sindicato actuante interpone recurso contencioso administrativo contra la inactividad del Director del Centro Penitenciario de Villabona dependiente de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, en el cumplimiento de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales contenidas en los requerimientos de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social del MTAS, realizados en fechas 26 de abril de 1999,17 de mayo de 1999 y19 de noviembre de 2001,(siendo ésta la pretensión solicitada de la Administración en el escrito de fecha 17 de enero de 2002 contra cuya inactividad se recurre ) pedimento que se amplía de forma indebida en el suplico de la demanda, incurriendo en desviación procesal, a que se declare no ajustada a derecho la inactividad de la Administración demandada compeliéndola al inmediato cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y más concretamente de las obligaciones señaladas en los requerimientos de la Inspección de Trabajo.

Pues bien, entendemos que, sin perjuicio de que la Administración tenga que cumplir con la normativa sobre prevención de riesgos laborales que le sea de aplicación y de que la Inspección de Trabajo pueda utilizar los mecanismos legales a su disposición para exigir el cumplimiento de sus requerimientos, el recurrente no puede obtener en el caso presente lo que pretende por la vía de la acción ejercitada de recurrir la inactividad de la Administración al amparo del art 29.1 de la LJCA ,cuyos límites, como dijimos, son sensiblemente más estrechos y rígidos que otras modalidades de actuación, y requiere que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración ,circunstancias que no concurren en el caso presente, toda vez que si bien es cierto que la Ley 31/95 de 8 noviembre , que regula la Prevención de Riesgos Laborales, establece el derecho de los trabajadores a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo, lo que supone un correlativo deber del empresario de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales, y de las Administraciones públicas respecto del personal a su servicio, de dicha normativa no deriva la obligación de realizar prestaciones materiales concretas en favor del Sindicato accionante , toda vez que para cada caso concreto la normativa precisa de actos de concreción en función de las circunstancias y características del centro de trabajo donde va a ser aplicada, no es completa en su regulación jurídica porque en muchas ocasiones debe de ser complementada por Disposiciones Reglamentarias y Ordenanzas (por ejemplo Real Decreto 466/97 sobre iluminación en lugares de trabajo, Real Decreto 1215/95 sobre equipos de trabajo, Instrucciones Técnico Complementarias de MIBT y Electrotécnico de Baja Tensión, Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el trabajo, Real Decreto 486/97 de Disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo, Real Decreto 487/97 sobre manipulación manual de cargas, RD 668/80 de 8 de febrero sobre almacenamiento de productos químicos, Ordenanza de la Construcción Vidrio y Cerámica, Real Decreto 773/97 de 30 de mayo sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud relativas a la utilización por los trabajadores de equipos de protección individual, Real Decreto 485/1997 por el que se establecen las disposiciones mínimas en materia de señalización y salud en el trabajo, Real Decreto 1942/1993 por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra incendios), por lo demás, y en concreto por lo que a los establecimientos penitenciarios se refiere, el art 3.3º de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales dispone que " se adaptarán a la presente Ley aquellas actividades cuyas características justifiquen una regulación especial, lo que se llevará a efecto en los términos señalados en la Ley 7/1990, de 19 de julio (RCL 1990, 1505 ), sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos", lo que por tanto exige determinar las actividades cuyas características justifiquen una regulación especial y llevarlo a cabo en determinados términos participativos, de hecho, teniendo en cuenta las especificidades de la Administración General del Estado y en el seno de la misma Administración penitenciaria se hizo precisa la aprobación de una norma reglamentaria, el Real Decreto 1488/1998 de 10 de julio , por el que se produce la adaptación de las previsiones de la norma básica de prevención de riesgos laborales a la Administración General del Estado, así como un Acuerdo entre Administración y Sindicatos aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros publicado en el Boletín Oficial del Estado de 1 de agosto de 1998 para la aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos laborales en la Administración General del Estado.

Por tanto, la necesaria concreción de la prestación debida que exigen los arts 29.1 y 32.1 de la LJCA no resulta de la normativa expuesta y tampoco puede entenderse concretada y completada con las medidas señaladas en los requerimientos de la Inspección de Trabajo, toda vez que tales requerimientos no integran el origen de la prestación que puede ser exigida al amparo del artículo 29.1 , que son una disposición general que no precise de actos de aplicación, un acto, contrato o convenio administrativo, carácter que a estos efectos no tienen los requerimientos de la Inspección de Trabajo.

Por otra parte una cosa es la legitimación que por la vía del interés legítimo se reconoce a los Sindicatos para interponer recursos en que estén afectados los derechos de los trabajadores y otra que el Sindicato hoy accionante sea titular del derecho subjetivo, directo, personal e inmediato a obtener la prestación que reclama, lo que no es así por cuanto que la prestación en el supuesto de que existiera y estuviera concretada correspondería en su caso a cada trabajador concreto y determinado a favor del que hubiera de realizarse.

La conclusión de cuanto se ha expuesto es que no concurren los presupuestos exigidos por el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional para la interposición del recurso, lo que conduce a la desestimación del mismo.

CUARTO.- No se aprecian motivos para hacer expresa imposición de las costas en los términos del art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa .

Visto los preceptos citados y demás de general y concordante aplicación.

Fallo

Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Comisiones Obreras de Asturias, contra la inactividad del Director del Centro Penitenciario de Villabona dependiente de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, en el cumplimiento de las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales reclamadas por el sindicato actuante en escrito de 17 de enero de 2002. No se realiza expresa imposición de costas.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de la misma, a preparar ante esta Sala.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Dª. Fátima Arana Azpitarte, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.