Última revisión
29/11/2013
Sentencia Administrativo Nº 309/2012, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 117/2009 de 19 de Septiembre de 2012
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Tiempo de lectura: 21 min
Orden: Administrativo
Fecha: 19 de Septiembre de 2012
Tribunal: TSJ Aragon
Ponente: EZQUERRA HUERVA, ANTONIO
Nº de sentencia: 309/2012
Núm. Cendoj: 50297330022012100206
Resumen:
FUNCION PUBLICA
Encabezamiento
T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.2 ZARAGOZA SENTENCIA: 00309/2012 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (Sección 2ª) Recurso de Apelación núm. 117/2009 B SENTENCIA Nº 309 DE 2012 ILUSTRISIMOS SEÑORES PRESIDENTE D. Eugenio A. Esteras Iguácel MAGISTRADOS D. Fernando García Mata D. Antonio Ezquerra Huerva Zaragoza, a diecinueve de septiembre de dos mil doce.En nombre de S. M. El Rey.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Segunda, el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza, representado por el procurador de los Tribunales Luis Alberto Fernández Fortún, y asistido por el letrado Luis Alfonso Rox Guallar, contra la Sentencia 61/2009, de 23 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza , dictado en el Procedimiento abreviado núm. 303/2008, en el que es parte apelada la Diputación Provincial de Zaragoza, representada y asistida por su Letrado-Asesor de su Asesoría Jurídica, Pedro José Hernández Hernández, siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Antonio Ezquerra Huerva.
Antecedentes
PRIMERO El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza dictó la Sentencia que aquí se apela núm. 61/2009, de 23 de febrero , por la que se acordaba la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.SEGUNDO Notificada dicha resolución a las partes, por la parte recurrente se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que fue admitido a trámite en ambos efectos, dándose traslado a la parte adversa para que formulara oposición, presentándose el correspondiente escrito de oposición y siendo posteriormente remitidas las actuaciones, con emplazamiento de las partes, a esta Sala.
TERCERO Turnado a esta Sección 2ª el recurso, formado el correspondiente rollo y comparecidas tanto la parte apelante como apelada, se admitió a trámite el recurso, y tras desestimarse la acumulación solicitada, se señaló para votación y Fallo del mismo el día 12 de septiembre de 2012, en que tuvo lugar.
Fundamentos
Idioma: Español T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.2 ZARAGOZA SENTENCIA: 00309/2012 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (Sección 2ª) Recurso de Apelación núm. 117/2009 B SENTENCIA Nº 309 DE 2012 ILUSTRISIMOS SEÑORES PRESIDENTE D. Eugenio A. Esteras Iguácel MAGISTRADOS D. Fernando García Mata D. Antonio Ezquerra Huerva Zaragoza, a diecinueve de septiembre de dos mil doce.En nombre de S. M. El Rey.
Visto por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Segunda, el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza, representado por el procurador de los Tribunales Luis Alberto Fernández Fortún, y asistido por el letrado Luis Alfonso Rox Guallar, contra la Sentencia 61/2009, de 23 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza , dictado en el Procedimiento abreviado núm. 303/2008, en el que es parte apelada la Diputación Provincial de Zaragoza, representada y asistida por su Letrado-Asesor de su Asesoría Jurídica, Pedro José Hernández Hernández, siendo ponente el Ilmo. Sr. D. Antonio Ezquerra Huerva.
ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza dictó la Sentencia que aquí se apela núm. 61/2009, de 23 de febrero , por la que se acordaba la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
SEGUNDO Notificada dicha resolución a las partes, por la parte recurrente se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación, que fue admitido a trámite en ambos efectos, dándose traslado a la parte adversa para que formulara oposición, presentándose el correspondiente escrito de oposición y siendo posteriormente remitidas las actuaciones, con emplazamiento de las partes, a esta Sala.
TERCERO Turnado a esta Sección 2ª el recurso, formado el correspondiente rollo y comparecidas tanto la parte apelante como apelada, se admitió a trámite el recurso, y tras desestimarse la acumulación solicitada, se señaló para votación y Fallo del mismo el día 12 de septiembre de 2012, en que tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- Se resuelve en la presente sentencia el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza contra la Setencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza, por el que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ahora apelante, la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza, contra la el Decreto de 20 de agosto de 2008, desestimatorio del recurso de reposición interpuesto contra las Bases para la provisión, con carácter interino, de una plaza de coordinador del Plan de Igualdad de Oportunidades (Decreto de la Presidencia de la Diputación Provincial de Zaragoza núm. 1124, de 16 de mayo de 2008) SEGUNDO.- Una lectura detenida de la fundamentación jurídica de la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza, objeto del presente recurso de apelación, pone de manifiesto que, más allá de su fallo desestimatorio, la misma contiene dos pronunciamientos diversos. Por un lado, se inadmite a trámite el recurso contencioso-administrativo en relación con algunos de los pedimentos del mismo, con base en la falta de legitimación activa de la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza, al entender que dichos pedimentos no guardaban relación con su función de «vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo», ex art. 40 EBEP , apartados 2 en relación con el 1.e). Y por otra parte se desestima en lo relacionado con otro de los pedimentos. En efecto, el originario recurso contencioso- administrativo se dirigía contra las indicadas Bases de convocatoria para la provisión, con carácter interino, de un plaza de funcionario. Pues bien, la Sentencia de instancia declara la inadmisión del recurso en relación con la impugnación de todas las bases excepto de una, cual es la atinente a la convocatoria de la plaza por vía de urgencia y, por tanto, la provisión por funcionario interino en lugar de por funcionario de carrera.
TERCERO.- Frente a la indicada Sentencia interpuso recurso de apelación la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza, en el que se opuso tanto a la inadmisión como a la desestimación acordadas. Conviene en primer lugar abordar la cuestion relativa a la legitimación de la Junta de Personal y, por ende, pronunciarse primeramente sobre la admisibilidad o no de su recurso a trámite.
El argumento que sirve a la Sentencia recurrida en esta apelación de base para disponer la indicada falta de legitimación de la Junta de Personal reside en esencia en la interpretación conjunta de los apartados 2 y 1.e) del art. 40.1.e) EBEP . El art. 40.2 EBEP regula el alcance de la legitimación de las Juntas de personal para emprender acciones administrativas y judiciales, y dispone que «las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, los Delegados de Personal, mancomunadamente, estarán legitimados para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones». Por su parte, el art. 40.1.e) EBEP , al enumerar las funciones de las Juntas de Personal, incluye la de «vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes.
Con base en dichos preceptos y en la interpretación que de los mismos (y de sus precedentes arts. 9 y 13 de la Ley 9/1987, de 12 de junio , reguladora de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas) se lleva a cabo por reiterada jurisprudencia que se cita, la Sentencia recurrida considera que las Juntas de Personal únicamente gozan de legitimación activa para ejercer acciones en el estricto ámbito de sus funciones, que son las que detalla el indicado art. 40.1 EBEP . De ello se deriva a juicio del juzgador de instancia que en el presente caso la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza carece de legitimación activa por no afectar las bases de la convocatoria impugnada, a las condiciones de trabajo de los empleados públicos; condiciones de trabajo que son las que les son dadas defender a las Juntas de Personal.
CUARTO.- Frente al Auto de inadmisión se alza la Junta de Personal mediante el recurso de apelación que ahora se resuelve, y que apoya en un único argumento, a saber: qué según la jurisprudencia, la cuestión relativa a la legitimación procesal activa de las Juntas de Personal ha de resolverse de manera casuística, y que la STS de 9 de febrero de 2004 admite la legitimación de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Burgos para impugna el Acuerdo del mismo por el que se creó un puesto de trabajo reservado a personal eventual. Afirma en fin el escrito de apelación que lo enjuiciado en la indicada sentencia «guarda cierta relación con lo enjuiciado en estos autos, ya que el principal argumento manejado por esta parte tiene que ver con la cobertura de una plaza por personal interino y no por funcionario de carrera, existiendo a la postre una controversia sobre el tipo de personal que debe desarrollar determinadas funciones públicas".
Por la representación procesal de la Diputación Provincial de Zaragoza se sostiene la oposición a la apelación con base en la afirmación de que las Bases de la convocatoria impugnada no afectan a las condiciones de trabajo de los empleados de la Diputación Provincial de Zaragoza, lo que de acuerdo con el art. 40, apartados 1.e ) y 2, del EBEP implica la falta de legitimación procesal activa de la Junta de Personal, tal como resolvió la Sentencia impugnada.
QUINTO.- El recurso de apelación que ahora se resuelve debe ser desestimado en cuanto a la pretensión de que se reconozca la legitimación de la Junta de Personal y, por ende, se declare la admisiblidad del recurso contencioso administrativo en relación a los extremos sobre los que fue inadmitido por la Sentencia apelada.
Del ya transcrito art. 40.2, del EBEP , que sigue que las Juntas de Personal no gozan de legitimación procesal genérica e indiscriminada, sino que la tienen exclusivamente en «todo lo relativo al ámbito de sus funciones», funciones que son las que se enumeran en el apartado 1 del propio art. 40 EBEP y, en particular en el apartado 1.e). A la luz de los indicados preceptos, la jurisprudencia tiene sentado de manera reiterada que la decisión de si la Junta Provincial está o no legitimada para recurrir depende de cuál sea el acto impugnado en cada caso y de si éste es incardinable o guarda relación con las atribuciones de las Juntas de Personal que se enumeran en el art. 40.1 EBEP . La jurisprudencia pone así de manifiesto que la respuesta a la legitimación de las Juntas de Personal ha de ser necesariamente casuística. En tal sentido, SSTS de 9 de febrero de 2004 ( recurso de casación 8216/1998), de 14 de junio de 2004 ( recurso de casación 2341/1999), de 2 de febrero de 2006 ( recurso de casación 2929/2000 ), o de 21 de febrero de 2007 (RJ 2007/887).
Así las cosas, hay que concluir que el art. 40 EBEP no establece una genérica legitimación de las Juntas de Personal respecto de las «cuestiones de personal» o respecto de la actuación administrativa en «materia de personal». Por el contrario, el art. 40 EBEP ha concretado con mayor o menor precisión una serie de cuestiones que si bien todas ellas se refieren a materia de personal, no abarcan absolutamente todas las cuestiones de personal que se puedan suscitar en el seno de la Administración Pública En particular, cuando el art. 40.1.e) EBEP alude a la función de las Juntas de Personal consistente en «vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo», no cabe entender que se está abarcando a los procesos selectivos, sino que se trata de las reglas o mecanismos del trabajo que se desempeña en el seno de la Administración. Tratándose de la selección de personal, no resulta procedente entender que la Junta de Personal goce de legitimación procesal, toda vez que no cabe equiparar «condiciones de trabajo» con «condiciones de acceso».
Con arreglo a esta jurisprudencia, son numerosos los pronunciamientos judiciales en los que se acota la legitimación de las Juntas de Personal distiguiendo entre legitimación 'ad processum' (de la que gozan con carácter genérico) y legitimación 'ad causam' (que es aquella cuya concurrencia ha de ser determinada de manera casuística). Así por ejemplo, la STSJ de Galicia de 10 de abril de 2002 (Recurso de apelación 334/2002 ), al denegar la legitimación activa para impugnar una oferta de empleo público, afirma lo siguiente: «Por tanto, lo relativo a la aprobación de la oferta de empleo público no se encuentra entre aquellas facultades reconocidas a las Juntas de personal. En consecuencia, si bien puede reconocerse a la actora legitimación activa 'ad procesum', no puede decirse lo mismo de la 'ad causam', pues ni puede reclamar para sí la competencia para negociar en aquella materia ni el artículo 10 le reconoce capacidad para iniciar, como interesada, el procedimiento administrativo o judicial, por no estar en el ámbito de sus funciones, lo cual conduce a la necesaria desestimación del recurso contencioso- administrativo. En el art. 10 no se limitan los motivos para recurrir sino el derecho a reclamar restringiéndolo a sus propios derechos y facultades, sin que guarde ninguna relación con los motivos de nulidad y anulabilidad que se aducen, ni nada impide que una vez reconocida la legitimación en el proceso se declare la falta de acción o de derecho, que se identifica con la legitimación 'ad causam'».
En la misma línea de razonamiento, la STS de 8 de junio de 2004 (recurso de casación 1692/1999 ), en la que diferenciando nuevamente en la «legitimación ad processum» y la «legitimación ad causam», se afirma que «la sentencia ha fundamentado la desestimación del recurso en que, aunque reconoce la legitimación activa de las Juntas de Personal, que hace referencia a la capacidad para actuar en el proceso sobre la base del artículo 10 de la Ley 9/87 , en general pero rechaza el derecho del a Junta recurrente en cuanto que carece de facultades para intervenir en la cuestión debatida, con cita del artículo 9 de aquella Ley, modificada por la
Del mismo modo, la STS de 9 de febrero de 2004 (recurso de casación núm. 8216/1998 ) alegada por la parte apelante, tampoco contradice la conclusión desestimatoria a la que ha llegado esta Sección en el presente caso. La indicada STS reconoce la legitimación procesal de la Junta de Personal del Ayuntamiento de Burgos para impugnar el acuerdo por el que crea una plaza de personal eventual. La pretendida similitud o relación del caso resuelto por la STS de 9 de febrero de 2004 y el caso resuelto en la presente apelación no es tal. En primer lugar, hay que tener en cuenta que la citada STS ventila la cuestión de la legitimación de la Junta de Personal con un escueto «La falta de legitimación de la Junta de Personal debe ser rechazada, ya que el artículo 9.6 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas , atribuye a las Juntas de Personal la función de vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, materia que incluye la cuestión suscitada en el presente proceso, y el artículo 10 les reconoce legitimación para ejercitar, como interesados, las acciones en vía judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones». Y por otro lado, no hay que olvidar que la creación de un plaza como personal eventual o como personal funcionario afecta directamente a la condiciones de trabajo de quien obtenga la plaza, condiciones de trabajo que no están en juego en función de que la plaza convocada sea para ocupar por un funcionario de carrera o por vía de urgencia para ocuparla un funcionario interino. En tal sentido cabe recordar que a tenor del EBEP (art. 10.5 ) «a los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera».
SÉPTIMO.- Descartada la legitimación procesal de la Junta de Personal y por tanto confirmada la inadmisión acordada por la Sentencia apelada, procede abordar a continuación la cuestión de fondo, esto es, procede dilucidar si la convocatoria por vía de urgencia y por tanto la provisión por un funcionario interino en lugar de por un funcionario de carrera es o no es ajusta a la legalidad.
Con carácter previo, es menester precisar también que, con arreglo a la interpretación de esta Sección contenida en el Fundamento de Derecho Sexto de esta misma Sentencia, la pretensión de anulación de las Bases de la Convocatoria impugnada, en lo relativo a la provisión por vía de urgencia y por tanto por funcionario interino, debería haber corrido las misma suerte que el resto del recurso contencioso-administrativo y por tanto debería haber sido inadmitida a trámite. Y es como, como se indica en el Fundamento de Derecho precedente, que una plaza se convoque para su provisión por funcionario interino o por funcionario de carrera no afecta a las condiciones de trabajo de los funcionarios y, por tanto, la Junta de Personal carece de legitimación ad causam para su impugnación.
Ello no obstante, y dado que el principio non reformatio in pejus impide a esta Sala acordar la inadmisión a trámite en perjucio de la apelante, procede entrar en el fondo de la cuestión planteada. Dicha cuestión no es otra, como se señalaba anteriormente, que determinar la validez o invalidez jurídica de la convocatoria de la plaza controvertida por vía de urgencia y por tanto para su provisión por funcionario interino.
OCTAVO.- El Tribunal Supremo ha acuñado una reiterada jurisprudencia acerca del control judicial de la concurrencia de las circunstancias de urgencia que determinan o legitiman la convocatoria de plazas de funcionarios para su desempeño por funcionarios interinos. Buena muestra de dicha jurisprudencia se halla en la STS de 8 de febrero de 2007 (recurso núm. 38/2005 ), en cuyo Fundamento de Derecho Quinto puede leerse la siguiente argumentación: «la tesis mantenida por la Sala en punto a enjuiciar la «urgencia» que habilita la contratación interina es de todo punto correcta. En primer lugar nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado, cuyo control, como el de todos los actos administrativos en general, tiene su cobertura constitucional en el artículo 106.1 de nuestra norma fundamental, cuando dispone que: 'Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican'. Este precepto permite residenciar todos los actos administrativos y los reglamentos ante los jueces y tribunales, sin excepción alguna. Claro que ese control solo puede hacerse con el parámetro del ordenamiento jurídico, al que los jueces y tribunales están sometidos ( art. 9.1 y 117.1 de nuestra Constitución ), pero la discrecionalidad será la consecuencia de que no existe vulneración del ordenamiento jurídico y no un «prius» que excluya el control jurisdiccional de un acto administrativo, so pretexto de una calificación de un acto o una potestad administrativa como discrecional. En segundo lugar, la sentencia de instancia acierta cuando sostiene que no puede existir una situación de urgencia, que debería acreditar en todo caso la Administración, al suponer una excepción al sistema ordinario de provisión del personal administrativo, cuando la situación se arrastra de años anteriores y siendo excesivo el número de plazas convocadas para ser cubiertas por interinos, lo que revela un anormal funcionamiento administrativo a la hora de la provisión de dichas plazas por el sistema legalmente establecido».
Tratándose, pues, la urgencia de un concepto jurídico indeterminado, procede el control judicial pleno por parte de los Tribunales. Y en el caso de autos, como bien aprecia la Sentencia apelada en su argumentación, procede considerar que concurría la urgencia justificativa de la convocatoria de la plaza para su desempeño por funcionario interino. En tal sentido, acierta el juzgador de instancia al entender que «el hecho de que no haya pasado un significativo período de tiempo (mayo de 2007) desde que se amortizó la plaza de personal laboral (que consituye el antecedente organizativo de la actual) milita a favor de las tesis de las demandada».
A mayor abundamiento, cabe añadir por esta Sección que del expediente administrativo y de la prueba obrante en los autos del pleito de instancia, se deriva que la plaza funcionarial controvertida tiene su precedente en un plaza de personal laboral que fue amortizada en ejecución de la Sentencia de este Tribunal Superior de Justicia de 9 de marzo de 2007 (recurso contencioso- administrativo núm. 312/2004), cuyo fallo anuló la creacion de plazas de personal laboral entre las que se incluía la aquí controvertida y se ordenada su inclusión en la plantilla y en la relación de puestos de trabajo de personal funcionario. Entre la fecha en que se dictó esta última sentencia y la publicación de las bases impugnadas en el recurso contencioso-administrativo del que dimanan las presentes actuaciones procesales (BOP de Zaragoza núm. 120, de 28 de mayo de 2008), ha transcurrido apenas un año; tiempo éste en el que ha sido menester seguir el procedimiento de creacion de la plaza y de modificacion de la relación de puestos de trabajo, el procedimiento de elaboración y aprobacion de las bases, y la publicación de la correspondiente convocatoria. No puede decirse, por tanto, que la plaza haya estado vacante un tiempo excesivo como para poder entender que no había urgencia para su convocatoria.
Procede, en consecuencia, desestimar el recurso de apelación también en este punto.
NO VENO.- De conformidad con lo establecido en el art. 139.2 LJCA , procede imponer las costas derivadas de esta segunda instancia a la parte apelante, la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza
Fallo
PRIMERO.- Se desestima el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Zaragoza, núm 61/2009, de 23 de febrero y, en su consecuencia, se confirma la desestimacion del recurso contencioso-administrativo interpuesto.SEGUNDO.- Se condena a la parte apelante, la Junta de Personal de la Diputación Provincial de Zaragoza, a sufragar las cosas derivadas de esta segunda intancia procesal.
Así, por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente, celebrando la Sala audiencia pública, en el mismo día de su pronunciamiento, doy fe.
PUBLICACIÓN : En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.
DILIGENCIA : Seguidamente se procede a cumplimentar la no tificación de la anterior resolución. Doy fe.

