Sentencia Administrativo Nº 312/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 382/2007 de 31 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

· SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a treinta y uno de marzo de dos mil catorce.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 312

En el recurso contencioso-administrativo número 382/2007, deducido por Dª Paulina frente a la resolución de 8 de marzo de 2007 de la Directora General de Ordenación del Territorio de la Conselleria de Territorio y Vivienda, por la que se dispuso declarar definitivamente aprobado el PGOU de Ontinyent -B.O.P. de Valencia nº 85, de 11 de abril de 2007-.

Han sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE ONTINYENT; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que acordase de conformidad con lo solicitado en el suplico de esa demanda.

SEGUNDO.- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia que declarase la conformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada.

TERCERO.- El Ayuntamiento de Ontinyent, por su parte, contestó a la demanda mediante escrito solicitando se dictase sentencia que desestimase íntegramente el recurso, por ser conforme a derecho la resolución administrativa recurrida.

CUARTO.-Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes para votación y fallo.

QUINTO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

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Fundamentos

PRIMERO.-La actora, Dª Paulina frente, deduce el presente recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de 8 de marzo de 2007 de la Directora General de Ordenación del Territorio de la Conselleria de Territorio y Vivienda, por la que se dispuso declarar definitivamente aprobado el PGOU de Ontinyent -B.O.P. de Valencia nº 85, de 11 de abril de 2007-.

La recurrente es propietaria de las siguientes fincas catastrales sitas en el término municipal de Ontinyent: parcelas NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 del polígono NUM004 , y parcela NUM004 del polígono NUM005 . La clasificación urbanística que el PGOU declarado definitivamente aprobado por la expresada resolución de la Directora General de Ordenación del Territorio de 8 de marzo de 2007 otorgó a dichas fincas es la siguiente: catastrales NUM000 , NUM002 y NUM003 : suelo no urbanizable de especial protección forestal y paisajística; catastral NUM004 : una parte suelo no urbanizable de protección agrícola, y otra parte protección de cauce público; y catastral NUM001 : suelo no urbanizable de protección agrícola.

En la presente litis, la demandante sostiene que tales fincas no reúnen las características para ser clasificadas como suelo no urbanizable de especial protección, y solicita que se declare que la clasificación urbanística que el PGOU impugnado les atribuye no es ajustada a derecho y, por consiguiente, que se declare de forma principal que todas ellas son suelo urbanizable y, subsidiariamente, que se les reconozca la clasificación que, según los casos, reseña en el suplico de la demanda. Aporta, en apoyo de sus pretensiones, un informe elaborado por el ingeniero técnico D. Severiano que indica que las mencionadas fincas son segregaciones de la finca original ' DIRECCION000 ', que en su día constituyó una unidad de explotación agrícola, si bien actualmente en aquellas fincas sólo hay plantaciones de frutales de muy poca calidad y productividad y plantaciones de pinos en algunas partes, concluyendo el perito que desde un punto de vista socio-agronómico no existen razones que justifiquen que esa antigua finca, y el mosaico parcelario en que derivó, sean clasificadas como suelo no urbanizable protegido agrícola y, más en concreto, que la parcela NUM001 del polígono NUM004 y parcela NUM004 del polígono NUM005 deberían clasificarse como suelo urbanizable, por su proximidad a este suelo y por sus características agrosociales.

Dicho perito es asimismo el autor del informe que con un contenido similar aportó la interesada en vía administrativa.

SEGUNDO.-Ha de señalarse primeramente, a la vista de las pretensiones ejercitadas por la actora en el suplico de su escrito de demanda, que aun en el supuesto de que la Sala estimara el recurso contencioso-administrativo por considerar que, como aduce aquélla, sus fincas no reúnen las características para ser clasificadas como suelo no urbanizable de especial protección, el pronunciamiento de la sentencia sería únicamente anulatorio de la expresada clasificación que el PGOU impugnado otorga a dichas parcelas, pero no podría disponer que éstas se clasificaran en la forma pretendida por la demandante. La categorización que ha de asignarse a los suelos es una determinación que corresponde a las Administraciones competentes, puesto que, conforme a lo regulado en el art. 71.2 de la Ley 29/1998 , los órganos jurisdiccionales no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general (los instrumentos de planeamiento tienen naturaleza de disposiciones generales) en sustitución de los que anularen, ni pueden determinar el contenido discrecional de los actos anulados. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo cuando ha procedido a anular instrumentos de planeamiento urbanístico (por todas, STS 3ª, Sección 5ª, de 13 de mayo de 2011 -recurso de casación número 5044/2007 -).

TERCERO.-Sentado lo anterior, ha de hacerse referencia, para la resolución de la controversia planteada por la demandante, a la doctrina jurisprudencial acerca del ius variandi del planificador en materia de clasificación y calificación de suelo no urbanizable.

Cabe citar, entre otras muchas, la STS 3ª, Sección 5ª, de 10 de julio de 2012 -recurso de casación número 2483/2009 -, que en relación con el régimen jurídico previsto en el art. 9 de la Ley 6/1998, de 13 del abril -precepto actualmente derogado, pero aplicable al supuesto enjuiciado por razones temporales, y por tratarse de normativa básica estatal-, distingue según se trate de suelo no urbanizable común o por inadecuación al desarrollo urbano, y suelo no urbanizable merecedor de especial protección, subrayando que mientras la decisión del planificador es discrecional cuando clasifica unos terrenos como suelo no urbanizable común para optar por aquella solución que mejor sirve al interés público, cuando concurren circunstancias o están presentes valores que hacen procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable de protección especial esa calificación no es una potestad discrecional del planificador sino reglada, por lo que resulta obligada su protección. Por tanto el planificador, al tiempo de clasificar el suelo, no se encuentra ante el dilema de clasificar el suelo como no urbanizable protegido o urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna si concurren los valores aludidos, porque en tal caso ha de categorizarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección. Y ello tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo someten a un régimen de protección incompatible con su transformación urbanística como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales que resulte necesario salvaguardar, pues en este segundo caso, aunque la consideración de suelo no urbanizable protegido comporta un cierto margen de apreciación, tampoco es discrecional sino reglada, de modo que si se constata que concurren tales valores, será preceptivo asignar al terreno esa calificación. En el mismo sentido se pronuncia la STS 3ª, Sección 5ª, de 23 de julio de 2013 -recurso de casación número 2717/2010 -.

Es asimismo doctrina jurisprudencial reiterada que cuando se produce un cambio en el planeamiento que afecta a la calificación del suelo urbanizable protegido le es exigible al plan posterior que exponga con claridad las razones que justifican una decisión que contraviene una anterior en una cuestión no regida por la discrecionalidad. Esa decisión posterior no está, así, amparada, sin más, o sin necesidad de más justificación, por la genérica potestad reconocida al planificador de modificar o revisar el planeamiento anterior (ius variandi), ni lo está, sin más, o sin necesidad de esa concreta justificación, por la discrecionalidad que con carácter general se pregona de la potestad de planeamiento. Como señala la STS 3ª, Sección 5ª, de 21 de octubre de 2011 -recurso de casación número 4902/2007 -, 'Partiendo de esta decisión reglada de la Administración urbanística de clasificar el suelo como no urbanizable de especial protección, las características naturales se imponen de tal modo a la clase de suelo, en este caso los valores agrarios y paisajísticos de la zona, que su alteración precisaría de una motivación específica y reforzada'.

CUARTO.-En el caso de autos, el PGOU de Ontinyent impugnado califica las fincas de la demandante controvertidas en la presente litis, según ha sido expuesto supra, como suelo no urbanizable de especial protección forestal y paisajística (en el caso de la parcela NUM000 del polígono NUM004 como suelo forestal incendiado), suelo no urbanizable de protección agrícola y suelo no urbanizable de protección de cauce público.

Dicho plan general establece en el art. 1.5 de sus normas urbanísticas dos categorías de suelo no urbanizable: común y de especial protección. En esta segunda categoría incluye, a su vez, los suelos que el plan pretende preservar del desarrollo urbanístico en razón de sus valores, entre otros, paisajísticos, agrícolas y forestales. Por su parte, el art. 1.56 de las referidas normas urbanísticas define el suelo no urbanizable incluyéndolo en dos subcategorías: el suelo no urbanizable de especial protección por su valor agrícola y paisajístico, que comprende terrenos con aptitud para el cultivo, y el suelo no urbanizable de especial protección por sus valores agrarios y de preservación del medio rural, en el que se diferencian dos zonas -este y oeste-, requiriendo esa norma que se trate de suelos con notable aptitud para el cultivo agrícola, y que estén actualmente cultivados o que, habiéndolo estado, conserven la infraestructura necesaria para volver a estarlo. Las limitaciones de uso y demás condiciones establecidas por el PGOU para esas categorías de suelo no urbanizable aparecen asimismo recogidas en sus normas urbanísticas.

La categorización de las aludidas parcelas en el PGOU recurrido viene impuesta, por tanto, por la concurrencia en las mismas de valores agrarios, en unos casos, y forestales, en otros, merecedores de especial protección. Ha de señalarse, además, que en el plan general del municipio de 1987 tales parcelas, según se aprecia del examen de los planos aportados a autos por el Ayuntamiento de Ontinyent, tenían una clasificación y calificación prácticamente similar a la que les otorga el nuevo plan general, que es, en este punto, continuista, ya que esos valores agrícolas y forestales venían ya protegidos en ese plan anterior. Por tanto, conforme al art. 9 de la Ley 6/1998 y art. 4 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de la Generalitat , del Suelo No Urbanizable, y a tenor de la doctrina jurisprudencial transcrita en el fundamento jurídico precedente de esta sentencia, al concurrir en las parcelas valores que hacían procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable de protección especial, resultaba obligada su protección por el planeamiento.

No cabe olvidar, por otra parte, que de conformidad con el art. 14.1 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat , de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, los terrenos forestales clasificados como suelo no urbanizable que hayan sufrido los efectos de un incendio no podrán clasificarse o reclasificarse como suelo urbano o urbanizable.

QUINTO.-La actora, con la finalidad de acreditar que sus parcelas no reúnen valores suficientes para ser clasificadas como suelo no urbanizable de especial protección, aporta, según ha sido apuntado supra, un informe elaborado por el ingeniero técnico D. Severiano , con el contenido antes reseñado. Sin embargo, ese informe carece, a criterio de la Sala, de valor probatorio bastante a tal fin, por cuanto: 1.- el perito no efectuó un estudio de cada una de las parcelas de la actora, sino de la finca DIRECCION000 en general, según así afirmó expresamente en la ratificación de su dictamen a presencia judicial con intervención de las partes; 2.- el contenido de ese dictamen incide especialmente, más que en la concurrencia en los terrenos de valores determinantes o no de su clasificación como suelo no urbanizable protegido según los preceptos legales aplicables a que se ha hecho referencia supra, en los aspectos socioeconómicos que, a su juicio, hacen insostenible una explotación agraria en dichas parcelas; y 3.- el perito reconoce de forma expresa que existen en las fincas plantaciones agrícolas y de pinos.

Por otra parte, el resultado de la prueba pericial practicada a instancia de la parte actora por la perito de designación judicial Dª María Angeles no permite tampoco estimar disconforme a derecho la categorización urbanística que el PGOU impugnado otorga a las fincas de aquélla, pues carece de relevancia a tal efecto la circunstancia de que con posterioridad al sometimiento del documento de planeamiento a información pública se redujera la superficie de suelo urbanizable de la parcela NUM004 del polígono NUM005 - quedando así finalmente aprobado-, debiendo reiterarse nuevamente aquí que lo esencial al respecto es la concurrencia en las parcelas de la demandante de valores agrícolas y forestales que las hacen merecedoras de la calificación como suelo especialmente protegido que les asigna el PGOU.

SEXTO.-No puede tampoco ser acogida la alegación de la actora acerca de que la Administración debió otorgarle, conforme al art. 105.a de la C.E ., un trámite de audiencia antes de calificar una parte de sus terrenos como suelo no urbanizable forestal incendiado, porque esa subcategoría de suelo no urbanizable forestal no venía contemplada en el documento del PGOU sometido a exposición pública. El art. 84 de la Ley 30/1992 contiene una norma de procedimiento administrativo común general que no es de aplicación al procedimiento especial de elaboración de los planes urbanísticos regulado en la normativa urbanística valenciana, de conformidad con la cual la participación de los interesados en tales procedimientos se articula a través del tramite de información pública - art. 86 de la precitada Ley 30/1992 -.

El Tribunal constitucional ya desde la sentencia 61/1997 dejó claro que los procedimientos administrativos especiales ratione materiae, entre los que se encuentran los de elaboración de los planes urbanísticos, siguen el régimen de distribución competencial existente en cada materia o sector, de tal forma que si las Comunidades Autónomas cuentan con competencias normativas en la materia pueden abordar su regulación en el marco de la legislación estatal sobre procedimiento administrativo común, que no puede imponer como básicas o de aplicación plena normas sobre procedimiento urbanístico más allá de los comunes principios genéricos. Es decir, la doctrina constitucional ha admitido que, en virtud del art. 149.1.18 C.E ., el Estado establezca normas comunes de procedimiento específicas para procedimientos administrativos especiales por razón de la materia, como el procedimiento de elaboración de los planes urbanísticos, lo que indica que la competencia del Estado en materia de procedimiento administrativo común no se detiene, única y exclusivamente, en la regulación de la institución desde una perspectiva meramente abstracta y desvinculada de los procedimientos especiales ( STC, Sección Primera, 130/2013 ).

Pues bien, la legislación de suelo estatal -tanto la derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones, como el actual Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo-, regula como norma mínima, en lo que ahora interesa, que la legislación urbanística ha de garantizar el derecho de los ciudadanos a participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación urbanística, y exige únicamente que las legislaciones urbanísticas autonómicas sometan dichos instrumentos urbanísticos a información pública.

Por consiguiente, la alegación de la actora acerca de la ausencia en el expediente del tramite de audiencia a los interesados regulado en el art. 84 de la Ley 30/1992 ha de ser rechazada. Su alegación debió haber ido dirigida, en su caso, a sostener la necesidad del otorgamiento de un nuevo trámite de información pública, pero no a invocar la necesidad de un trámite de audiencia improcedente a resultas de lo expuesto.

Por último, la recurrente pretende en su demanda la nulidad de las normas urbanísticas del PGOU de Ontinyent que exigen una superficie mínima para realizar urbanización tanto en suelo urbanizable como no urbanizable. Pero se trata de una alegación carente de desarrollo argumental y de toda apoyatura jurídica, por lo que ha de ser necesariamente desestimada.

Procede, a tenor de todo lo fundamentado, desestimar el recurso contencioso-administrativo de autos.

SÉPTIMO.-En virtud de lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , en su redacción aplicable al presente caso, no procede hacer expresa imposición de costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación,

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Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 382/2007, interpuesto por Dª Paulina frente a la resolución de 8 de marzo de 2007 de la Directora General de Ordenación del Territorio de la Conselleria de Territorio y Vivienda, por la que se dispuso declarar definitivamente aprobado el PGOU de Ontinyent -B.O.P. de Valencia nº 85, de 11 de abril de 2007-.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.