Sentencia Administrativo Nº 312/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1154/2014 de 08 de Junio de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2014/0023000

Procedimiento Ordinario 1154/2014 P - 01

SENTENCIA NÚMERO 312 / 2016

Ilmos. Sres.:

Presidente

Doña Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados

Doña Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Rafael Botella y García Lastra

D. Francisco Javier González Gragera

En la Villa de Madrid el día nueve de junio del año dos mil dieciséis

V I S T O Spor la Sala constituida por los Señores referenciados al margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 1154 / 2014formulado ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid por el Sr. Procurador de los Tribunales D. Carlos de Grado Viejo en nombre de la FUNDACIÓN ALTEDIA CREADEcontra la resolución de fecha 13 de agosto de 2014 de la Sra. Directora General de Empleo de la Comunidad de Madrid por virtud de la cual se acordó el reintegro parcial de una subvención concedida por importe de 4995,90 euros de principal más sus intereses.

Ha sido parte en estas actuaciones la COMUNIDAD DE MADRIDrepresentada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, en base a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-El pasado 28 de octubre de 2014 el Sr. Procurador de los Tribunales D. Carlos de Grado Viejo en nombre de la entidad Fundación Altedia Creade compareció ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal interponiendo recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 13 de agosto de 2014 de la Sra. Directora General de Empleo de la Comunidad de Madrid por virtud de la cual se acordó el reintegro parcial de una subvención concedida por importe de 4995,90 euros de principal más sus intereses.

SEGUNDO.-Las actuaciones tuvieron entrada en esta Sección el día 30 de octubre de 2014 fecha en que se dictó Diligencia por el Secretario requiriendo a la parte para que subsanase defectos procesales, lo que verificó en el plazo concedido por lo que el siguiente 18 de noviembre de 2014 se dictó decreto admitiendo el recurso a trámite y disponiéndose recabar el expediente con la finalidad de que por la actora se pudiera deducir la demanda.

TERCERO.-Recibido en esta Sección el expediente en fecha 18 de diciembre de 2014 se dispuso hacer entrega del mismo a la recurrente con la finalidad que formulase demanda, extremo que verificó el siguiente 26 de enero de 2015 en escrito en el que tras alegar lo que a su derecho convenía terminaba con la súplica que previos los trámites de rigor se dictase sentencia declarando la nulidad, o, en su caso la anulabilidad del acto recurrido.

CUARTO.-Por diligencia de fecha 27 de enero de 2015 se tuvo por formulada la demanda y se dispuso dar traslado de la misma al Letrado de la Comunidad de Madrid con la finalidad de que la contestase lo que verificó en el plazo concedido haciéndolo el siguiente 3 de marzo de 2015 en escrito en el que tras alegar lo consideraba pertinente terminaba con la súplica que previos los trámites de rigor se dictase sentencia desestimando el recurso con expresa imposición de las costas al recurrente.

QUINTO.-Mediante decreto de fecha 5 de marzo de 2015 se fijó la cuantía del recurso en la suma de 5265,95 € y por auto de la misma fecha se dispuso lo oportuno sobre la práctica de la prueba en este procedimiento.

SEXTO.-Firme el auto anterior por resolución de fecha 25 de marzo de 2015 se dispuso dejar las presentes actuaciones pendientes de señalamiento.

SEPTIMO.-Mediante providencia de fecha 27 de abril último se acordó proceder al señalamiento del asunto quedando fijada la fecha de deliberación para el siguiente 8 de junio de 2016, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Rafael Botella y García Lastra, quien expresa el parecer de la Sección.

A los anteriores resultan de aplicación los siguientes

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de este recurso formulado por el Sr. Procurador de los Tribunales D. Carlos de Grado Viejo en nombre de la entidad Fundación Altedia Creade la resolución de fecha 13 de agosto de 2014 de la Sra. Directora General de Empleo de la Comunidad de Madrid por virtud de la cual se acordó el reintegro parcial de una subvención concedida por importe de 4995,90 euros de principal más sus intereses.

La pretensión del recurrente es que se declare la nulidad, o, subsidiariamente, la anulabilidad del referido acto recurrido.

SEGUNDO.-Antes de abordar las cuestiones suscitadas en este procedimiento conviene, que de modo necesariamente breve nos refiramos a la dinámica de la actuación administrativa tal y como se plasma en el expediente.

Por orden de la Consejería de Educación y Empleo de la Comunidad de Madrid de fecha 28 de septiembre de 2011 se concedió a la entidad ahora recurrente, Fundación Altedia Creade una subvención en cuantía de 240.000 € para programas experimentales en materia de empleo con los objetivos siguientes, atención de sesenta usuarios y atención e inserción de cuarenta usuarios al amparo de la orden de convocatoria cuyas bases reguladoras se encuentran en la Orden TAS 2643/2003 de 18 de septiembre (BOE 27 de septiembre de 2003).

La cantidad comprometida de 240.000 € fue entregada a la recurrente en fecha 8 de junio de 2012.

En el período o fase de verificación la Dirección General de Empleo concluye que la liquidación de la cuenta justificativa presentada por la fundación recurrente, la cuantía máxima a subvencionar en función de los objetivos conseguidos es de 240.000,00 €. La liquidación de la cuenta justificativa es por valor de 235.004,10 €, cuantía inferior en 4.995,90 € al anticipo recibido de 240.000,00 €, debido a las siguientes razones:

1. Gastos Salariales y de Seguridad Social: Se han justificado gastos por un importe de 150.659,27€, habiéndose descontado un importe de 8.210,97€. El desglose de los importes minorados se detallan a continuación:

2.506,32 € por indemnización de Dª María Virtudes , Dª Delia , Dª Magdalena y Dª Valentina .

2.289,39 € por los Costes de Seg. Social de octubre 2012 de Dª María Virtudes , Dª Delia , Dª Magdalena , Dª Valentina y Dª Celestina .

3.415,26 € por exceso del límite establecido en el art. 7.2.a) de la convocatoria en Da Delia , Dª Marcelina y Dª Vicenta .

2. Gastos de Formación de los desempleados.Se han justificado gastos por importe de 49.628,32 € habiéndose trasladado el importe de un seguro de accidentes de 100 usuarios (600,00€) de la partida de Gastos Generales.

3. Gastos Generales:Se ha justificado gastos por un importe de 70.260,57€, habiéndose descontado:

706,08 € en el apartado de arrendamientos por desajustes no justificados

8,36 € en el apartado de comunicaciones por diferencias en los redondeos.

Se ha justificado por encima del límite del 25% del coste total del proyecto que establece el art. 7.2.e) de la convocatoria para esta partida. Teniendo en cuenta que el coste total del proyecto es de 267.050,12 €, el importe máximo a imputar en esta partida es de 66.762,53 €.

Por lo expuesto, la Directora General de Empleo en fecha 4 de septiembre de 2013 dispone se incoe un procedimiento de reintegro parcial de subvención al amparo del art. 37.1c de la ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Notificado dicho acuerdo de incoación a la Fundación Altadia Creade, ésta en fecha 30 de septiembre de 2013 presenta alegaciones al respecto, tras las cuales, el siguiente 13 de agosto de 2014 se dicta la resolución que mencionamos en el primero de los antecedentes de esta sentencia.

TERCERO.-La recurrente articula en defensa de su pretensión los siguientes motivos:

Ausencia de convenio de colaboración.

Falta de motivación e indefensión.

Inadecuación del procedimiento de reintegro.

Las cantidades que se descuentan han sido efectivamente satisfechas por Altedia Creade, y,

Infracción de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

Vaya por delante, antes de ahondar en varios de los motivos aducidos por la actora, que esta Sala y Sección se ha ocupado recientemente en el Procedimiento 1796/2013, en el que dictó sentencia el 16 de junio del pasado año, de alguna de las cuestiones ahora suscitadas, dicho procedimiento se sustanció entre Fundación Adecco para la integración laboral y la Comunidad de Madrid, y en el intervino el mismo Procurador recurrente y uno de los Letrados que figuran apoderados en la escritura de poder inicialmente acompañada (Sr. D. Juan Guillard Gómez) por lo que las referencias a dicha sentencia serán constantes en la presente.

CUARTO.-Sostiene la actora que la Orden TAS 2643/2003 de 18 de septiembre que regula las bases para la concesión de subvenciones para la puesta en práctica de programas experimentales de empleo exige en su art. 9.2 la existencia de un convenio. Sostiene así que dado que en nuestro supuesto no se suscribió el exigible convenio de colaboración no ha estado prefijado el contenido y el marco claro de derechos y deberes de las partes.

Como punto de partida hemos de señalar que de aceptar la tesis del recurrente y de concluir que esa ausencia de convenio implica un defecto relevante, la consecuencia de la misma no sería declarar la nulidad del acuerdo de reintegro, sino la de la concesión misma de la subvención, y el reintegro no parcial, como se acordó sino la total obligación de devolver. Es evidente que no es así, y ello por dos razones fundamentales. La primera por que la recurrente participó en el proceso de la subvención y no impugnó la concesión por orden de 1 de julio de 2010, con lo que, los eventuales vicios de forma quedarían sanados, y, en segundo lugar, porque la ausencia de un convenio de colaboración, más allá de cual sea la real naturaleza de estas subvenciones, y de aceptar las tesis del recurrente, quod non,no sería, en la mejor de las hipótesis, más que un defecto de forma, y, es pacífico que los defectos de forma sólo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensión de los interesados (art. 63.2). Fuera de estos casos, la forma tiene un valor estrictamente instrumental que sólo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisión de fondo y produce indefensión, la cual se considera como verdadera frontera de la invalidez. Ninguna de las dos situaciones se produce en nuestro supuesto, los recurrentes han podido desplegar todos los medios impugnatorios a su alcance sin que se les haya causado menoscabo alguno del contenido de sus derechos.

En cualquier caso, vemos que en la praxis diaria de las relaciones de la Comunidad de Madrid, la recurrente nunca suscribió en las diferentes subvenciones que por estos conceptos percibió el oportuno convenio de colaboración y nunca puso objeción alguna a tal práctica.

Por su parte, hemos de reiterar la doctrina que expresamos en el Fundamento séptimo de la sentencia de fecha 16 de junio de 2015 , que citábamos más arriba, en la que, ocupándose esta Sección del mismo alegato expresó lo que sigue:

En lo que respecta a las alegaciones que se vierten en el motivo segundo, Ausencia de Convenio de Colaboración que, según la parte recurrente, incurre en causa de nulidad de pleno derecho art. 62 de la Ley 30/1992 , no podemos compartirlas anticipando desde este momento la desestimación del motivo, teniendo en cuenta la normativa aplicable al caso de la que se desprende, que no resulta necesario en el ámbito territorial de la CAM la suscripción de un convenio de colaboración, en la forma en que alude en la demanda.

En efecto, mediante el RD 30/2000, se traspasaron a la CAM, con fecha de efectos 1/1/2000, las competencias, funciones y servicios en materia de trabajo, empleo y formación que con anterioridad realizada el INEM. Como consecuencia de lo anterior, la Ley 5/2001 de la CAM, tuvo por objeto la creación del Servicio Regional de Empleo, que atribuye las competencias de gestión de las Políticas Activas de Empleo transferidas del Instituto Nacional de Empleo al citado Organismo Autónomo, adscrito por Decreto 227/2003, de 24 de noviembre, a la Consejería de Empleo y Mujer.

La Ley 13/2000, de 28 de diciembre, de PGE para 2001, habilitaba al INEM para gestionar de manera directa varias líneas de programas considerados por su naturaleza de interés estatal. Una de estas líneas reservadas era la de los Programas Experimentales destinados a explorar alternativas de inserción con la finalidad de extenderlas a todo el territorio estatal, una vez evaluada su eficacia.

La Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de PGE para 2003, ha excluido del ámbito reservado al INEM (ahora SEPE) la gestión de estos programas, con objeto de que la misma sea traspasada a las Comunidades Autónomas con competencias transferidas, circunscribiéndose la actuación de dicho organismo a su ámbito territorial de gestión, y teniendo en cuenta el nuevo marco legal establecido por la plena aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

La Orden 2643/2003, de 18 de septiembre, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se regulan las Bases para la concesión de subvenciones para la puesta en práctica de Programas Experimentales en Materia de Empleo, indica que se debe poner a disposición de los servicios públicos de empleo autonómicos con competencias transferidas esta nueva herramienta de políticas activas con estimable rendimiento.

La Orden TAS/816/2005, de 21 de marzo, por la que se adecuan al régimen jurídico establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece que el procedimiento de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva.

QUINTO.-En segundo lugar sostiene la actora que la resolución no está debidamente motivada y no expresa por qué no son subvencionables las indemnizaciones por finalización de contrato a determinadas trabajadoras, y, por qué los costes de Seguridad Social de las citadas trabajadoras, efectivamente satisfechos por la recurrente, no son subvencionables.

En lo atinente a la motivación de las resoluciones administrativas, debe tenerse en cuenta la doctrina jurisprudencial de la que se desprende la exigencia de motivación de dichos actos, consistente en la plasmación de los razonamientos insertos en la misma, de manera que el interesado pueda conocer los motivos de la resolución (ratio decidendi) y rebatirlos en la forma adecuada, con objeto de no causar indefensión. (TS 15/4/2000) por todas. Según dicha doctrina, emanada del TC y del TS, es aquélla que proporciona los elementos de juicio necesarios para que el - interesado o perjudicado- pueda fundamentar su oposición. Se admite, por ambos Tribunales, la motivación por remisión. Se citan por todas TC 10/09/86; 25/04/88 y 25/01/93, en la que se expresa: '-una motivación escueta y concisa no deja por ello de ser tal motivación, así como una fundamentación por remisión tampoco deja de ser ni de satisfacer la indicada exigencia Constitucional'-.

En el mismo sentido, se citan, por todas, las Sentencias de 31/01/00 y la fecha 25/05/00 , que expresa: 'que el requisito de la motivación ha de entenderse cumplido cuando el acto administrativo contiene una motivación sucinta que permite cumplir la doble finalidad de dar a conocer al destinatario las razones de la decisión que se adopta y permitir su eventual control jurisdiccional mediante el efectivo ejercicio de los derechos ( S.T.C. 79/90 y 199/91 de 28 de octubre , y S.T.S. 3ª 12/01/1998 (R.A. 594 ) y 11/12/98 (R.A. 10261); lo que debe entenderse cumplimentado por la Administración en el caso que nos ocupa, pues de su contenido es claro que la ha permitido conocer al interesado el origen de la deuda que se reclama'. En el mismo sentido el Tribunal Supremo 19/10/01 , 12/03/02 , 03/03/04 y posteriores.

Se reitera la misma doctrina del alto Tribunal, en la Sentencia de fecha 23/11/2011 en la que se dice , acogiendo doctrina de Sentencia de 21/1/2009 ' que en la motivación de los actos administrativos cabe distinguir 1.- La motivación como requisito formal de los mismos ( art. 54 Ley 30/1992 ) esto es, la necesidad de que el acto exprese las razones que lo fundamentan y 2.- La justificación de que concurren las razones que al acto expresa. Se trata de un requisito -sustantivo o material- y de su existencia depende, no la regularidad formal del acto, sino su legalidad de fondo.

En el presente supuesto, de los datos que obran en el expediente administrativo, se acredita que la resolución recurrida de fecha 25/9/2013, expresa, de forma motivada, la desestimación de las alegaciones presentadas por la parte recurrente en relación a los incumplimientos de las subvenciones recibidas. Señalar que la resolución analiza de forma individualizada y pormenorizada la motivación, siendo perfectamente comprensibles y entendibles las causas que en la misma se plasman, por lo que se cumple con el canon de motivación que exige la doctrina del TS ya citada.

A la hora de determinar las situaciones causantes de indefensión, debemos tener en cuenta la doctrina jurisprudencial al respecto. Por todas se citan, Sentencias del TS 24/12/2001 ; 21/3/2006 y la Sentencia del mismo alto Tribunal de fecha 9/3/2010, que recopila la doctrina emanada del Tribunal Constitucional , ( STC 48/1989 ) en la que se viene a configurar la doctrina jurisprudencial en el sentido de que 'la indefensión contiene, enunciándola de manera negativa, la definición del derecho a la defensa jurídica de la que se ha dicho supone el empleo de los medios lícitos y necesarios para preservar o restablecer una situación jurídica perturbada o violada, consiguiendo una modificación jurídica que sea debida tras un debate (proceso) decidido por un órgano imparcial (jurisdicción )' .

Del mismo modo se ha puesto de manifiesto que las irregularidades procesales no suponen necesariamente indefensión, siempre que al afectado le queden posibilidades razonables de defenderse, ( Auto TC 484/1983 entre otros). Por tanto, añade, lo que garantiza el artículo 24.1 de la CE no es la corrección jurídica de todas las actuaciones de los órganos judiciales, sino, estrictamente, a posibilidad misma de acceder al proceso, de hacer valer ante el órgano judicial los propios derechos e intereses, mediante la necesaria defensa contradictoria, y de obtener, en fin una respuesta judicial fundada en derecho y de contenido no irrazonables sobre la propia pretensión ( STC 41/86 Auto 914/1987 ) .En el mismo sentido SSTC 89/1986 fundamento jurídico 2 º o 145/1990 , fundamento jurídico 3º), y que esta indefensión ha de tener un carácter material y no meramente formal, lo que implica que no es suficiente con la existencia de un defecto o infracción procesal, sino que debe haberse producido un efectivo y real menoscabo del derecho de defensa ( SSTC 90/1988, fundamento jurídico 2 º y 26/1999 )'

Aplicando los anteriores parámetros al supuesto enjuiciado, debemos señalar que si bien en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro es posible que la razón de las objeciones suscitadas fuese exiguo, lo cierto es que la resolución que concluye el procedimiento y que es objeto del presente recurso, se da cumplida respuesta a las razones de estas minoraciones, y tan es así, que la propia recurrente pudo realizar las alegaciones que a este respecto tuvo por convenientes, como bien lo evidencia el escrito de fecha 30 de septiembre de 2013 (folios 15f y ss ea)

El procedimiento se ha tramitado conforme se establece en el RD 887/2006 y, acreditado el incumplimiento por la parte recurrente, se ha iniciado el procedimiento de reintegro, hasta finalizar con la resolución recurrida de 13 de agosto de 2014, sin que la parte recurrente haya padecido indefensión alguna, por lo que no concurren las vulneraciones legales a las que se alude y los motivos aducidos no pueden tener favorable acogida.

SEXTO.-Sostiene la actora que el procedimiento de reintegro utilizado por la Administración no es el adecuado, puesto que los incumplimientos que se la imputan, esto es la falta de justificación de determinadas partidas, no tienen encaje en los supuestos de reintegro que contempla el art. 12 de la Orden TAS 2643/2003.

Antes de entrar a resolver la concreta controversia, no está de más tener presente determinadas pautas ya establecidas por el Tribunal Supremo en torno al reintegro de las subvenciones. En las sentencia de 24 de julio de 2007 (casación 3119/93 ) y de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 )se ha reiterado que « el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento [...] », estamos ante una figura análoga a la donación modal por lo « que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. [...] ».

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, es decir por incumplimiento de la finalidad para la que se concedieron u otorgaron, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

Dicho lo anterior nos parece que la doctrina jurisprudencial es muy clara al respecto y desde luego es perfectamente coherente y armónica con lo resuelto por la Administración demandada en efecto, como nos recuerda la Sentencia de la Sección IX de nuestro Tribunal Superior de fecha 22 de julio de 2004 al analizar el reintegro de subvenciones establece

'todo ello no supone interpretación formalista alguna de las normas que regulan la subvención concedida por cuanto la concesión de dinero público en que la subvención consiste obliga a la Administración a velar con un especial rigor por el preciso y estricto cumplimiento de las condiciones con las que dicho dinero público se otorga. Como señala la STS, 3ª, de 4 de noviembre de 1997 , 'la subvención... es el instrumento habilitante para que el dinero público sea desembolsado en favor de particulares (personas físicas o jurídicas), es un acto administrativo unilateral... Hay que distinguir entre subvenciones que son simplemente un auxilio o ayuda económica directa en favor de particulares, sin que éstos estén obligados a observar, posteriormente, una conducta determinada, y aquellas subvenciones públicas que requieren que el subvencionado realice un comportamiento determinado, activo o pasivo.'

En estos últimos casos, como es el que nos ocupa, se trata, en consecuencia, de un negocio jurídico de carácter modal o sometido a condición, de forma que la entrega de la ayuda pública no es definitiva, pues no se perfecciona hasta que la Administración comprueba que se han cumplido las obligaciones impuestas en la concesión de la subvención, comprobación que ha de ser minuciosa por la naturaleza pública del dinero entregado al particular.

Consideramos que el procedimiento que se ha seguido para la solicitud de reintegro ha sido el correcto, el legalmente establecido. La propia Ley de subvenciones de la Comunidad de Madrid 2/1995 de 08 de Marzo en su artículo 11.3 dispone:

Artículo 11.- De los reintegros.

Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 32 de la Ley 9/1990, de 1 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid , en los siguientes casos:

Incumplimiento de la obligación de justificación.

Obtener la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello.

Incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida.

Incumplimiento de las condiciones impuestas a las entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.

En el supuesto contemplado en el artículo 7.3 de esta Ley, por el exceso obtenido sobre el coste de la actividad desarrollada.

f) La negativa u obstrucción a las actuaciones de control que se establecen en el artículo 12.4.

3. Cuando proceda el reintegro por alguna de las causas establecidas en el apartado 1, corresponderá al órgano de la entidad concedente que otorgó la subvención adoptar la decisión de exigir su devolución al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora por el importe que resulte de aplicar lo previsto en dicho apartado.

Hemos de señalar que, en nuestro caso, al haber intentado la recurrente justificar determinadas gastos que no correspondía incluirlos, en su fiscalización y haciendo las minoraciones oportunas la Administración resolvió que la beneficiaria debía reintegrar determinadas cantidades.

La regulación del reintegro y sus causas no surgen exclusivamente de la Orden TAS 2643 / 2003 como intenta poner de relieve la actora sino que esta actuación administrativa surge, no de la Orden, que regula un pequeño apartado sino del compendio legal del otorgamiento de subvenciones.

Por otra parte, nos remitimos al conjunto normativo regulador del reintegro de subvenciones que consta claramente señalado, no sólo en el 'acuerdo de inicio de reintegro' (folio 10 F del Expediente) sino también en el folio 25F en los Fundamentos de Derecho Primero a Séptimo de la Orden 14146 / 2014.

Por su parte el artículo 84.1 del RD 887/2006, de 21 de julio determina que 'el órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin, revisará la documentación que obligatoriamente ha de presentar el beneficiario o la entidad colaboradora'.

Por ello, al quedar claramente determinado el marco normativo que origina este reintegro entendemos que no ha lugar a la solicitud de la actora de solicitar la nulidad en base al 62.1 e de la 30/1992.

En todo caso, también hemos ahora de remitirnos al pronunciamiento contenido a este respecto en nuestra sentencia de fecha 16 de junio pasado, en cuyo fundamento 6º expresábamos lo que sigue

Al respecto, debe tenerse en cuenta la normativa aplicable, Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y reglamento ejecutivo, RD 887/2006. La Ley de Subvenciones define en su artículo segundo el objeto de subvención, consistente en una disposición dineraria a realizar en favor de personas físicas o jurídicas, siempre que cumplan los requisitos que establece. Se trata por tanto de dinero público, que debe administrarse conforme prescripciones legales cumpliendo todos y cada uno de los requisitos que se establezcan, según dicha Ley y disposiciones de desarrollo (art. 5). Entre las obligaciones de los beneficiarios de las subvenciones, en el artículo 14 1b) se encuentra el deber de justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de los requisitos y condiciones y la realización de la actividad así como el cumplimiento de la finalidad que determina la concesión o el disfrute de la subvención . Habrá de tenerse en cuenta las Bases Reguladoras de la subvención, art. 17, y cumplidos los requisitos, se dictará resolución motivada en la que se acuerde en su caso, la concesión de la subvención art. 25. En el artículo 30 se establece la justificación de las subvenciones públicas, mediante la justificación y cumplimiento de las condiciones establecidas, ' rendición de cuentas justificativa que constituye un acto obligatorio del beneficiario en la que se deben incluir los justificantes de gasto mediante facturas, y todos aquellos que resulten necesarios, según las Bases Reguladoras de las subvenciones públicas (...) el incumplimiento de la justificación de la subvención o la justificación insuficiente, llevará aparejado el reintegro de la misma, según el art. 37'.

Una vez que por esta Sala y Sección se ha examinado el voluminoso expediente que se ha remitido, se llega a la convicción de que no concurre inadecuación de reintegro, ni puede tramitarse un procedimiento de reducción. El expediente de reintegro se ha tramitado conforme el RD 887/2006, y así se explicita de forma clara y pormenorizada en la resolución de la que dimana este recurso, poniéndose de manifiesto los incumplimientos, sin vulnerar la Ley 30/92 en la forma y modo en que se dice por la parte recurrente y, por ende, sin que pueda acogerse el motivo esgrimido por la parte recurrente. A mayor abundamiento, no puede desconocerse que en la Orden 4014/2009 en la que se indica igualmente el procedimiento de reintegro, en los casos y con el alcance establecido en el RD ya indicado y en la Orden anteriormente referenciada. Por todo ello el motivo no puede acogerse.

SEPTIMO.-Cuestiona igualmente la recurrente los criterios de minoración que utiliza la Administración en el acto recurrido, sostiene que no existe razón alguna para detraer del importe subvencionable las partidas deducidas por la Administración, toda vez que son cantidades subvencionables y que han sido satisfechas efectivamente por Altedia-Creade.

Abordemos el primer bloque de motivos. En ellos cuestiona la recurrente que no existe razón para no subvencionar las indemnizaciones por cese al estar algunas de las trabajadoras contratadas ' por contrato de obra o servicio' y la indemnización por cese (8 días por año trabajado) tiene carácter de gasto salarial subvencionable por importe de 2056,32 €, señalando además la recurrente la aplicatoriedad del concepto de coste salarial del Reglamento (CE) n° 1737/2005 de la Comisión de 21/10/2005.

De acuerdo con el artículo 7.2 a) de la orden de convocatoria son subvencionables 'los costes salariales y de Seguridad Social del personal necesario para apoyo y/o formación de los demandantes de empleo, incluyendo el que presta servicios en la entidad beneficiaria, y aquellos otros que pudieron contratarse para tal fin, hasta un límite de 42.000 euros anuales por trabajador'.

Por su parte, el artículo 26.1 del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores establece que considerará salario 'la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, en dinero o en especie, por la prestación profesional de los servicios laborales por cuenta ajena, ya retribuyan el trabajo efectivo, cualquiera que sea la forma de remuneración, o los períodos de descanso computables como de trabajo', añadiendo en su apartado 2 que no tendrán la consideración de salario las cantidades percibidas por el trabajador en concepto de indemnizaciones o suplidos por los gastos realizados como consecuencia de su actividad laboral, las prestaciones e indemnizaciones de la Seguridad Social y las indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos.

A lado de esto, el artículo 109.2 de la Ley General de la Seguridad Social establece qué conceptos no se computan en la base de cotización, refiriéndose en el apartado c) a las 'indemnizaciones por fallecimiento y las correspondientes a traslados, suspensiones y despidos', para añadir a continuación 'Las indemnizaciones por despido o cese del trabajador estarán exentas, en la cuantía establecida con carácter obligatorio en la Ley del Estatuto de los Trabajadores, en su normativa de desarrollo o, en su caso, en la normativa reguladora de la ejecución de sentencias, sin que pueda considerarse como tal la establecida en virtud de convenio, pacto o contrato'. Por lo tanto, la Ley General de la Seguridad Social trata indistintamente de indemnizaciones por despido y de indemnizaciones por cese y, en ambos casos, las excluye de la base de cotización, es decir, las conceptúa como conceptos extra salariales.

Consideramos que el Reglamento (CE) nº 1737/2005 de la Comisión de 21/10/2005, incluye dentro del concepto coste salarial los 'Pagos a asalariados que abandonan la empresa', no obstante, el referido Reglamento (CE) nº 1737/2005 se dicta a efectos exclusivamente de estadísticas estructurales sobre ingresos y costes salariales por lo que no resulta aplicable a este supuesto.

Despejada esta cuestión, toca analizar el segundo bloque de alegaciones referida a la minoración de la suma de 2.289,39€, por costes de Seguridad Social de las trabajadoras: Dª María Virtudes , Dª Delia , Dª Magdalena y Dª Valentina y Dª Celestina , por cuanto los TC1 se pagaron fuera de plazo y en otras convocatorias no se minoró a la entidad ninguna cuantía por tal concepto.

El artículo 31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , establece que:' Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención'.

Por su parte el artículo 7.2 de la Orden de Convocatoria dispone que' En ningún caso será susceptible de financiarse con cargo a la subvención otorgada los gastos que no hayan sido efectivamente realizados, mediante pago con anterioridad a la finalización del plazo de justificación'.

En todas las convocatorias de Programas Experimentales se ha aplicado la mencionada normativa excluyendo cualquier pago realizado fuera del plazo de justificación, no obstante y debido a que la entidad en anteriores convocatorias justificó gastos por encima del importe de subvención que le correspondía por objetivos alcanzados esta minoración no supuso minoración de la subvención a percibir. Así mismo, la entidad afirma que la Dirección General de Empleo informó a la entidad de la no subvencionabilidad de los TCs pagados fuera del plazo de justificación, una vez que la entidad ya había presentado la justificación.

A este respecto cabe señalar que la norma aplicable en esta materia (31.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y artículo 7.2 de la Orden de Convocatoria) es clara en su contenido.

Si bien la información general facilitada a todas las entidades tenía por finalidad que éstas tuviesen en cuenta este precepto en la preparación de la documentación justificativa y aun pudiendo ser remitida a esta entidad con posterioridad a la finalización del plazo de justificación aplicable a este proyecto, este hecho no invalida ni exime a la misma del cumplimiento del precepto indicado.

Por otra parte, en relación con esta concreta materia, hemos de señalar que esta Sala y Sección se ha ocupado de la misma (no subvencionabilidad de los pagos tardíos de cotización) en la muy reciente sentencia de 9 de febrero de 2016 (RCA 1078/2014 ).

En este orden de cuestiones, hemos de abordar el tercero de los submotivos que integran la impugnación, que es referido al descuento por importe de de 3.415,26€ por exceso del límite establecido en el artículo 7.2 a) Da Delia , Dª Marcelina y Dª Vicenta .

En este punto sostiene la recurrente que diferencia entre el coste total del programa y la subvención es la cofinanciación cuyo objeto es aportar mayor valor a los programas para garantizar su rentabilidad, con la cofinanciación se cubre la parte de los gastos del Programa que siendo de naturaleza subvencionable, no están cubiertos por el montante económico de la subvención concedida. Por tanto estamos ante un gasto subvencionable y por tanto cofinanciable no procediendo tal minoración puesto que la recurrente justificó ese gasto con cargo a la cofinanciación.

A tenor de lo dispuesto en el art. 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones declarado básico por la Disposición Final 1ª de dicha Ley :

'Se consideran gastos subvencionables aquéllos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada...'

Por tanto, cuando la Ley establece que los gastos responderán de manera indubitada a la naturaleza de la actividad subvencionada, se recuerda que el gasto deberá generarse como consecuencia de, o en aras de alcanzar el objetivo perseguido con el otorgamiento de la subvención. En el caso de la ejecución de un Programa Experimental este objetivo es el desarrollo de planes integrales de empleo con la finalidad de conseguir la inserción de personas desempleadas (artículo 3 de la Orden 4599/2010).

En este sentido, la mencionada Orden de convocatoria determina en el artículo 7.2 cuáles son estos gastos subvencionables, que responden de manera, indubitada a la naturaleza de la actividad, en el desarrollo de un Programa Experimental entre los que se encuentra los costes salariales y de seguridad social del personal necesario para apoyo y/o formación de los demandantes de empleo, estableciendo para estos gastos un límite amplio de 42.000€, con el fin de que no se desvirtúe el indicado precepto de la Ley General de Subvenciones, de forma que unos costes salariales elevados lleven aparejado un decremento de la financiación de otros aspectos del programa redundando en un empeoramiento eh la calidad del programa.

Por tanto, si bien tal y como sostiene el ahora recurrente la cofinanciación supone un mayor valor al programa, ésta sometida igualmente a los preceptos por la que se regula la subvencionabilidad del gasto, en el marco de las bases reguladoras y de la orden de convocatoria, respetando los límites establecidos por las misma para que la cofinanciación siga cumpliendo dicha función, todo ello, teniendo en cuenta que el artículo 9 de la Orden 4599/2010 relativo a la valoración de los proyectos establece como criterio objetivo para la concesión de la subvención en su apartado f) 'el mayor esfuerzo inversor en la financiación total del proyecto' apartado por el que la entidad obtuvo puntuación en la concesión de la subvención y conforme al cual se determina en la Orden 3849/2011 de concesión la aportación de la entidad en concepto de cofinanciación.

Finalmente, y ya se concluye este capítulo, toca abordar la impugnación referida al límite establecido para gastos generales del 25% del coste total del proyecto, puesto que este es dé 272.727,35€ (240.000€ de subvención más 32.727,35€ de cofinanciación como se establece en la Orden 3849/2011 de concesión) y no de 267.050,12€, el cálculo del 25% de límite de gastos generales debe realizarse sobre el Coste Total del Programa y no sobre el Coste Total de Programa menos las minoraciones que nadie puede prever y que además están en proceso de alegaciones.

El importe de la subvención concedida y liquidada por anticipado fue la establecida en la Orden 3849/2011, de 28 de septiembre, de la Consejera de Educación y Empleo, en total 240.000€ (88% del coste total del proyecto). Así mismo en esa orden de concesión se estableció una cofinanciación por parte de la entidad de 32.727,35€ (12% del coste total del proyecto), siendo por tanto el coste total del proyecto de 272.727, 35€.

Como se ha indicado anteriormente, una vez revisada la documentación justificativa del importe de la subvención, la Administración, a través de la Dirección General de Empleo determinó que este importe resultaba menor al recogido en la mencionada orden de concesión, por no reunir dicha documentación justificativa de los gastos y pagos, presentada por la entidad, alguno de los requisitos establecidos en la normativa aplicable para que tengan la naturaleza de subvencionable. Esta reducción conlleva una reducción en la misma proporción de la cofinanciación pues de otra manera se obligaría a la entidad a una cofinanciación mayor del coste total del proyecto.

De esta forma se determinó por la Comunidad de Madrid que el importe total justificado por la entidad es de 267.050,12€ del que un 88% (235.005,02€) corresponde conforme a la Orden 3849/2011 de concesión al importe de la subvención, tal como se establece en el Acta de liquidación adjunto al Acuerdo de Inicio notificado y un 12%, esto es, 32.046.02€ corresponde a la aportación de la entidad, con lo que si el coste total del proyecto es de 267.050,12€, los gastos generales que excedan del 25% de esta cantidad no son subvencionables conforme al artículo 7.2 e) de la Orden 4599/2010, de 28 de diciembre, razón esta que impone la desestimación del motivo.

OCTAVO.-Afirma el recurrente que en otros proyectos subvencionados la Administración nada ha objetado a cargos similares a los que comentamos, y que ello implica una vulneración del principio de confianza legítima así como del principio de seguridad jurídica.

El principio de la confianza legítima ( Vertrauensschutz), trasplantado al Derecho comunitario, tiene sus orígenes en el Derecho administrativo alemán y de allí pasa al acervo de doctrina del Tribunal de las Comunidades siendo citado explícitamente por primera vez en la Sentencia de 13 de julio de 1965 , y desde ese momento constituye uno de los pilares sobre los que se ha ido construyendo el Derecho Comunitario, habiendo trascendido la aplicación de dicho principio general a nuestro ordenamiento, a través de la elaboración de nuestros Juzgados y Tribunales, de modo tal, que puede sostenerse que el mismo integra un principio general de nuestro derecho, vinculante al amparo del art.1.4 del vigente Código Civil , y desde luego, no solo ya de su carácter informador del Derecho, sino sobre todo como pauta de actuación de los poderes públicos, y, por supuesto como criterio exegético y hermenéutico, estando vinculado el mismo, de modo directo, en nuestro Derecho positivo al principio de seguridad jurídica, consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución , encontrándose el mismo ya formalmente recibido, con carácter positivo en el art. 3.1 de la Ley 30/1992 en la redacción que del mismo operó la Ley 4/1999.

Así, la Jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (Sentencias de 22 de marzo y 7 de octubre de 1991 , 17 de febrero de 1999 , entre otras) ha venido manteniendo la necesidad de amparar la confianza legítima, o fundada esperanza, creada en el ciudadano por la Administración a través de actos externos y concretos de los que pueda colegirse una inequívoca manifestación de voluntad de la misma, consecuencia de la cual es la inducción a realizar determinada conducta, o a esperar que la Administración se pronuncie en determinado sentido. Se quebranta la seguridad jurídica cuando esa confianza inducida es desatendida o cuando la Administración se conduce de manera arbitraria o irrazonable, aportándose de la línea de actuación precedente sin motivo que lo justifique.

Y así, no se produce violación del principio de confianza legítima porque difícilmente pueden apreciarse los necesarios presupuestos para su aplicación en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias.

Igualmente la sentencia de la Audiencia Nacional que acabamos de citar se refiere a este tema y nos dice:

La Sala no puede compartir dichos argumentos. Como razonan las STS de 16 de junio de 2003 (Rec. 8832/1998 ) y 15 de abril de 2009 (Rec. 5369/2006 ) 'la ausencia de reparos por parte de la Administración gestora de la subvención no excluye en sí misma o por sí sola el posterior control financiero de la Intervención General de la Administración del Estado, ni el reintegro de lo percibido o de parte de ello si así procediera'. Es decir, que en contra de lo que se razona por la recurrente, el hecho de que la Administración gestora de la subvención no entendiese injustificados los gastos, no supone que los órganos de control financiero no pueden realizar un posterior control. Ello es debido a la que la subvención pública, en la medida en que constituye una modalidad de gasto público, está sujeta a los controles específicos que ejercen sobre la actividad financiera, si bien con matices y peculiaridades. Por lo tanto, con independencia de lo que en principio haya acordado la Administración gestora de la subvención, caben controles financieros posteriores, tanto internos (Intervención del Estado), como externos (Tribunal de Cuentas), sin que ello suponga que la Administración actúa contra sus propios actos o que lesione de los principios de buena fe y confianza legítima, ya que dichos controles, cuya legitimidad arranca del art. 31 de la Constitución , se encuentran establecidos en la normativa vigente. Sin que pueda alegarse que existe lesión de la buena fe o del principio de confianza cuando la Administración, simplemente, ejecuta los controles establecidos en la ley.

Todo lo anterior hace que debamos desestimar el presente recurso formulado por el Sr. Procurador de los Tribunales D. Carlos de Grado Viejo en nombre de la entidad Fundación Altedia Creade contra la resolución de fecha 13 de agosto de 2014 de la Sra. Directora General de Empleo de la Comunidad de Madrid por virtud de la cual se acordó el reintegro parcial de una subvención concedida por importe de 4995,90 euros de principal más sus intereses; resolución que por no ser contraria a derecho expresamente se confirma.

NOVENO.-La desestimación del recurso, tras la reforma operada por el artículo 3.11 de la Ley 37 /2011 de 10 de octubre, traerá como obligada consecuencia la imposición de las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones.

V I S T O Slos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre del Rey, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente Recurso Contencioso Administrativo, Procedimiento Ordinario número 1154 - 2014, interpuesto por el Sr. Procurador de los Tribunales D. Carlos de Grado Viejo en nombre de la entidad Fundación Altedia Creade contra la resolución de fecha 13 de agosto de 2014 de la Sra. Directora General de Empleo de la Comunidad de Madrid por virtud de la cual se acordó el reintegro parcial de una subvención concedida por importe de 4995,90 euros de principal más sus intereses. Declaramos la conformidad a derecho de la resolución impugnada, debiendo estar y pasar por la presente resolución. Por imperativo legal se imponen las costas de esta instancia a la recurrente.

Frente a esta Sentencia no podrá formularse recurso alguno, de conformidad con lo que establece la Ley 37/2011 de 10 de Octubre.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION:En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Sr. Magistrado Ponente, hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Letrado de la Administración de Justicia doy fe.