Sentencia Administrativo Nº 313/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1926/2008 de 09 de Abril de 2010

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 00313/2010

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso número 1926/2008

Ponente: Don Rafael Estévez Pendás

Recurrentes: Sres. Casiano , Diana y Encarna

Procurador: Sra. Pérez González

Demandado: Instituto Nacional de Gestión Sanitaria

Procurador: Sr. Álvarez Wiese

SENTENCIA nº 313

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Gustavo Lescure Ceñal

Ilmos. Sres. Magistrados:

Doña Fátima Arana Azpitarte

Don Rafael Estévez Pendás

En la ciudad de Madrid, a 9 de abril del año 2010, visto por la Sala el Recurso arriba referido, interpuesto por Don Casiano , Doña Diana y Doña Encarna , representados por la Procuradora Doña María del Pilar Pérez González, contra el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, representado por el Procurador Don Luis Fernando Álvarez Wiese. La cuantía acumulada de este Recurso es de 1.503,99 ?. Es ponente de esta Sentencia el Ilmo. Sr. Don Rafael Estévez Pendás, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Se interpuso este Recurso el día 4 de abril del año 2008, formalizándose demanda por los recurrentes en la que terminaba suplicando una Sentencia que, estimando sus pretensiones, condene a la Administración demandada a hacer efectiva a cada uno de los demandantes la cantidad de 501,33 ?, imponiéndole las costas.

Segundo.- El Instituto Nacional de Gestión Sanitaria contestó a la demanda interesando una Sentencia que declarase prescritas las cantidades reclamadas anteriores al segundo trimestre del año 2001.

Tercero.- Al no interesar las partes el recibimiento a prueba del Recurso, ni la celebración de vista o el despacho del trámite de conclusiones, quedaron los autos para deliberación, votación y fallo, que tuvo lugar el día 17 de febrero del año 2010.

Fundamentos

Primero.- Los demandantes ejercitan en este Recurso una pretensión de ejecución de un acto firme producido por silencio administrativo positivo, al amparo de lo previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ( en adelante LRJCA ), frente al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria ( INGESA ), antiguo Instituto Nacional de la Salud ( INGESA ).

Segundo.- Los aquí recurrentes, Médicos que han prestado servicios en centros dependientes del antiguo INSALUD, por medio de escritos de fecha 27 de junio del año 2005, reclamaron de aquel que les reintegrase la cantidad de 501,33 ? a cada uno de ellos en concepto de cuotas colegiales abonadas al Colegio de Médicos de Zamora en el período abril del año 2000 a junio del año 2002, ambos inclusive.

Por escrito de fecha 1 de febrero del año 2008 solicitaron del INGESA tener por instada la ejecución de actos firmes producidos por efecto del silencio administrativo previsto en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y que procediera a hacer efectivo a cada uno de ellos la cuantía que reclamaron por medio de escritos de fecha 27 de junio del año 2005, en concepto de cuotas colegiales abonadas al Colegio de Médicos de Zamora.

El escrito mencionado de fecha 1 de febrero del año 2008, decía literalmente lo que sigue:

" Que con fecha 27 de junio del 2005 se formularon reclamaciones sobre el pago de cuotas colegiales del período comprendido entre abril de 2000 y junio de 2002, por importe de 501,33 ?, sin que haya existido resolución alguna por parte del INGESA al respecto. Se acompañan fotocopias de la hoja sellada de presentación de las citadas reclamaciones.

Que de conformidad con el artículo 42 de la Ley 30/1992, la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, en el plazo máximo que fije la norma reguladora del procedimiento y que no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Si dichas normas no fijaran el plazo máximo este será de tres meses computados, en el caso de los procedimientos iniciados a instancias del interesado ( como en los supuestos que nos ocupan ), desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación ( el 28 de junio del 2005 en nuestro caso ). Este precepto se ve complementado, en cuanto a sus efectos, por el art. siguiente, el 43 , del que se deduce que, transcurrido el plazo para resolver expresamente, si los efectos fueran estimatorios, la Administración sólo podrá dictar acto expreso posterior cuando el mismo sea confirmatorio de la resolución producida por silencio. Para terminar, los actos producidos por silencio tienen a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento y se podrán hacer valer ante la Administración, como ante cualquier persona física o jurídica pública o privada, pudiendo acreditarse su existencia por cualquier medio de prueba admitido en derecho, incluso mediante la expedición del correspondiente certificado acreditativo que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver, certificado que deberá expedirse en el plazo máximo de 15 días.

Por todo lo anterior los efectos del silencio, como ocurre con los actos expresos y su eficacia inmediata, se producen con independencia del peor o mejor derecho que asiste a la solicitud de que se trate, siendo pacífica la jurisprudencia al respecto. "

Ante la falta de respuesta del INGESA al escrito anterior, los recurrentes promovieron el presente Recurso contencioso-administrativo, en el que ejercitan la acción recogida en el artículo 29.2 de la LJRCA , al considerar que existe un acto firme a su favor producido por silencio administrativo positivo, conforme al régimen de este instituto previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Procedimiento Administrativo Común ( LPAC ), tras su reforma por la Ley 4/1999, de 19 de enero .

Tercero.- El régimen jurídico del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, tras la reforma de la LPAC por la Ley 4/1999, de 10 de enero, se contiene en los artículos 42 y 43 de la LPAC , que dicen lo siguiente:

" Artículo 42 . Obligación de resolver

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la presente Ley .

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el art. 88 de esta Ley , desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.

6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

7. El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente. "

" Artículo 43 . Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado

1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo.

2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio.

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

3. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento.

La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente.

4. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del art. 42 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

5. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.

Rúbrica y contenido del precepto redactados por art. primero 11 Ley 4/1999 de 13 enero "

En el presente caso, los recurrentes solicitaron del INGESA el reintegro de determinadas cantidades abonadas al Colegio de Médicos de Zamora en concepto de cuotas colegiales, sin que aquel organismo resolviera sobre lo solicitado.

Entendiendo que las solicitudes anteriores habían sido estimadas por silencio administrativo positivo, los recurrentes solicitaron del INGESA que ejecutaran el acto firme producido por silencio administrativo positivo, con fundamento en lo previsto en los artículos 42 y 43 de la LPAC tras su redacción por la Ley 4/1999, de 13 de enero .

Las solicitudes de reintegro de las cuotas colegiales en el período comprendido entre abril del año 2000 y junio del año 2002, no se trata de materias excluidas del efecto positivo del silencio por disponerlo una norma con rango de Ley o de Derecho Comunitario Europeo, ni entra tampoco en ninguna de las restantes excepciones que establece el artículo 43.2 de la LPAC , y ello es así al punto de que el INGESA, en su contestación a la demanda, nada opone a la realidad y eficacia del silencio administrativo positivo producido, a salvo de la cuestión relativa a la prescripción de determinados períodos, oposición esta última que en todo caso no cuestiona el silencio positivo mencionado.

Cuarto.- El cauce procesal elegido por la demandante para hacer valer el silencio positivo producido, es el previsto en el artículo 29.2 de la LRJCA , que dispone lo siguiente:

" Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78 ."

El precepto anterior se completa con lo dispuesto en el artículo 32.1 , que dice así:

" Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29 , el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas. "

En el caso debatido el silencio positivo es indiscutible que se produjo como ya hemos visto, y además los interesados solicitaron a la Administración la ejecución del acto firme producido, y al no recibir respuesta esta última petición, interpuso este Recurso contencioso-administrativo ejercitando la acción del artículo 29.2 mencionado, por lo que cumplió con las prevenciones previstas al efecto para esta acción de nueva planta que regula la LRJCA de 1998, acción que se caracteriza porque crea una suerte de juicio ejecutivo que se ciñe a la comprobación de la existencia de un acto firme no ejecutado por la Administración, de forma que el enjuiciamiento se limita a condenar a la Administración a la ejecución de ese acto firme y a nada más, criterio que resulta también de lo dispuesto en el artículo 32.1 de la LRJCA , que reduce la pretensión de condena que el particular ejercita al amparo de las dos pretensiones reguladas en el artículo 29 , al cumplimiento por la Administración de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas, en el caso pues de ejecución de actos firmes, a su ejecución de acuerdo con su estricto contenido, que en el presente caso se limitaba al reconocimiento del derecho de los recurrentes a que se les devuelvan las cuotas colegiales que ingresaron en el Colegio de Médicos de Zamora en el período comprendido entre abril del año 2000 y junio del año 2002, a razón de 501,33 ? por cada recurrente, y ello porque si la pretensión que se articula es la del artículo 29.2 , el contenido de esta pretensión se reduce o limita al estricto cumplimiento de lo que la Administración reconoció al interesado en virtud del acto firme expreso o por silencio, nada más, o si se quiere que la actividad jurisdiccional cuando enjuicia una pretensión de esta clase, no puede condenar a ejecutar algo que no forme parte o exceda del contenido del acto firme.

Hay que dejar sentado que la condena a ejecutar actos firmes al amparo del artículo 29.2 , supone una labor de enjuiciamiento del Juez o Tribunal que es independiente del contenido del acto firme el cual, por la naturaleza y configuración de la pretensión regulada en el artículo 29.2 de la LRJCA , no se enjuicia ni analiza por este Tribunal, que lo único que hace es verificar la existencia del título - acto firme - y que el administrado haya pedido en vía administrativa su ejecución sin obtenerla, tras cuya comprobación la actividad jurisdiccional se reduce, por la propia configuración del precepto aplicable, a condenar a la Administración a ejecutar aquel acto firme; en otras palabras, cuando un Juez o Tribunal resuelve una pretensión que se ejercita al amparo del artículo 29.2 de la LRJCA , no juzga el contenido del acto ni, por tanto, si este acto administrativo producido por silencio administrativo positivo es contrario a Derecho al comprender períodos ya prescritos, o si se quiere que al condenar al INGESA a ejecutar ese acto firme producido por silencio positivo, la labor de enjuiciamiento de esta Sala concluye con la verificación de la existencia real del acto firme cuya ejecución se pretende, con independencia de que el contenido real y concreto del acto firme cuestión pudiera ser contrario a Derecho - en este caso anulable, que no nulo de pleno derecho - por concurrir la prescripción de determinados períodos reclamados, por lo que tenemos que rechazar la causa opuesta por el INGESA en su escrito de contestación a la demanda.

La estimación de las pretensiones de los demandantes al amparo del artículo 29.2 en relación al 32.1 de la LRJCA, supone la condena al INGESA a que abone a cada uno de los recurrentes la cantidad que reclamaron por medio de sus escritos de fecha 27 de junio del año 2005, es decir 501,33 ?.

Quinto.- Conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no se aprecian razones para una especial declaración sobre las costas procesales, sin que a lo anterior sea obstáculo la alegación contenida en la demanda de que, atendiendo al importe de lo reclamado por cada recurrente, y considerando que es evidente que las costas del Abogado y Procurador de aquellos son superiores a los mencionados importes, la falta de condena en costas al INGESA haría perder su finalidad legítima al Recurso, porque los honorarios del Abogado y los derechos del Procurador no tienen por qué ser superiores a los importes reclamados, en la medida en que en el caso del Abogado se pueden pactar con el cliente los honorarios teniendo en cuenta el importe de lo reclamado por cada recurrente, y en relación al Procurador sus derechos en los Recursos de cuantía determinada como el presente, se determinan en atención a una escala recogida el artículo 1 del Real Decreto que regula su arancel, de cuya aplicación resulta que tales derechos en modo alguno alcanzan al importe de lo reconocido a los recurrentes, a lo que se añade que esta misma Sala y Sección, en todos los Recursos idénticos a éste, no ha impuesto las costas procesales a la Administración demandada.

Vistos los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,

Fallo

Que en el Recurso contencioso-administrativo promovido por Don Casiano , Doña Diana y Doña Encarna contra el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, ejercitando una acción al amparo de lo previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, lo estimamos en parte, y condenamos a aquel organismo a abonar a cada uno de los recurrentes la cantidad de 501,33 ?, con desestimación del resto de las pretensiones de los demandantes, .todo ello sin costas.

Llévese esta Sentencia al libro de su clase y expídase testimonio de ella que se enviará, junto con el expediente administrativo, al órgano de origen de éste.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en legal forma a las partes, haciéndoles saber que es firme y que contra ella no cabe Recurso alguno, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Gustavo Lescure Ceñal. Fátima Arana Azpitarte. Rafael Estévez Pendás.

Publicación.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente en el día de la fecha, mientras se celebraba audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.