Sentencia Administrativo Nº 314/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 601/2012 de 20 de Abril de 2015

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 601/12

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 314 / 2015

En la ciudad de Valencia, a veinte de abril de dos mil quince.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don José Bellmont Mora, Presidente, doña Rosario Vidal Más, don Fernando Nieto Martín, doña Begoña García Meléndez y D. Antonio López Tomás, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 601/2012, interpuesto por la Letrada Dª Concepción Domínguez García en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE CHIVA contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de 22 de mayo de 2012 dictada en procedimiento sancionador, habiendo sido parte la administración demandada, representado por el Abogado del Estado, siendo Ponente el Magistrado D. Antonio López Tomás y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia estimando el recurso y anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 24 de marzo de 2015

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 22 de mayo de 2012 en virtud de la cual se desestima el recurso de reposición contra la Resolución de 15 de febrero de 2012 por la que se impuso al Ayuntamiento de Chiva una sanción por cuantía de 16.606'52€ por la comisión como autor de una infracción administrativa menos grave tipificada en el artículo 116.3.e) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas y la obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior, por obras de explanación y asfaltado de camino sin autorización administrativa del organismo de cuenca, ocupando el cauce barranco Vallejo de Covatillas.

SEGUNDO.-Alega la parte actora, como motivos de impugnación, que los criterios de valoración de la derogada Orden MAM 85/2008 persisten a lo largo del expediente, sin que se haga referencia a los criterios aprobados por la Junta de Gobierno del órgano en cuestión. Además, se alega que la valoración de los daños al dominio público hidráulico está sobredimensionada. Por otra parte, se invoca falta de motivación, que la actuación del Ayuntamiento está presidida por la buena fe, que no hay daños en el dominio público hidráulico, por lo que considera que la actuación del la CHJ es recaudatoria. También se invocan los principios de tipicidad y proporcionalidad, al no haberse enumerado los criterios de valoración de los daños. Por último, se alega la caducidad del expediente y la prescripción, porque la obra finaliza el 30 de octubre de 2009.

TERCERO.-La administración demandada se opone al recurso alegando, en síntesis, que el procedimiento no ha caducado, pues el plazo es de un año, de conformidad con la Disposición Adicional 6ª del Texto Refundido de la Ley de Aguas . Por otra parte, alega que nos encontramos ante una infracción continuada y el tipo de obra que se realiza no se agota en el momento de producirse, sino que se mantiene sus efectos hasta que se desocupe el cauce. Por otra parte, y en cuanto a los hechos, considera acreditado que la actora ha asfaltado sin autorización un cauce, y que los criterios de valoración de los daños son los que establece el Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Por último, considera que no existe infracción del principio de proporcionalidad, pues la resolución especifica los criterios de graduación que conducen a imponer la multa que se determina.

CUARTO.-Pues bien, así planteados los términos de la litis, por razones sistemáticas procede conocer en primer lugar, la alegación relativa a la caducidad. En efecto, en la demanda se señala, de manera un tanto confusa, que el 13 de enero de 2010 es cuanto tiene entrada el informe remitido por el Servicio de Policía, sin embargo, el expediente no se inicia hasta el 12 de abril de 2011. Si acudimos a los datos obrantes en el expediente administrativo, el expediente sancionador se inicia mediante Acuerdo del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de fecha 12 de abril de 2011 y la Resolución sancionadora se notifica al Ayuntamiento demandante en fecha 27 de febrero de 2012, por lo tanto, dentro del plazo de un año previsto en la Disposición Adicional 6ª TRLA. El motivo, en consecuencia, se desestima.

La segunda cuestión que hay que analizar es la relativa a la prescripción. En efecto, sostiene la parte demandante que las obras finalizaron el 30 de octubre de 2009, y que el expediente se inicia en fecha 12 de abril de 2011, esto es, transcurridos más de seis meses, plazo señalado por el art. 132.1 de la Ley 30/1992 para las infracciones leves; El Artículo 327 del Reglamento de Dominio Hidráulico dispone que '1. La acción para sancionar las infracciones previstas en este Reglamento prescribirá en los plazos establecidos en el art. 132 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . La obligación de reponer las cosas a su estado primitivo o de reparar los daños causados al dominio público prescribirá a los quince años'.

En el presente caso, como señala la STS de 15/Diciembre/2009 , el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad, cuando existen daños continuados, producidos día a día en el tiempo sin solución de continuidad, no empieza a computarse hasta que no cesen los efectos lesivos; ahora bien, advierte igualmente la STS de 15/Diciembre/2009 , con cita de la de 11/mayo/2004 , que la jurisprudencia ha distinguido entre daños permanentes y daños continuados(entre otras, Ss. de 12/mayo/1997, 26/marzo/1999, 29/junio o 10/octubre/2002), y por daños permanentes debe entenderse aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, mientras que los daños continuados 'son aquellos que, porque se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad', es necesario dejar pasar un período de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto causante del mismo. Y por eso, para este tipo de daños, 'el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan los efectos', o como señala la sentencia de 20/febrero/2001 , en estos casos, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial el «dies a quo» será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto ( Ss., entre otras, de 8/julio/1993 , 28/abril/1997 , 14/febrero/1994 , 26/mayo/1994 y 5/octubre/2000 )'.

En el caso analizado procede, en cualquier caso, desestimar la existencia de prescripción, y ello por cuanto la prueba de su concurrencia recae en la parte que la alega, y, en este caso, solo se aporta por parte de la actora un proyecto de septiembre de 2009, documento que no acredita que las obras finalizaran en diciembre de 2009, como se sostiene en la demanda. Lo expuesto determina, como se indicaba, la desestimación del motivo.

QUINTO.-El segundo de los motivos de impugnación alegados por la actora se refiere al carácter desproporcionado de los criterios de valoración tenidos en cuenta por la CHJ. Si acudimos al expediente administrativo, consta que en la visita técnica de 28 de octubre de 2010, se comprobó la existencia de un camino asfaltado dentro del cauce del barranco Vallejo de Covatillas, a lo largo de unos 110 metros, ocupando una superficie aproximada de 635 m2, con una anchura media de 4'20 metros y un desnivel de 40 centímetros sobre el lecho, al que se añade una capa de zahorras de unos 12 centímetros de espesor y una capa asfáltica de 5 centímetros. En total, se estima un volumen de obra de 420 m3. La CHJ fija el valor de los daños en 8.289'28€, citando el artículo 3 de la Orden MAM/85/2008, atendiendo a las mediciones y valoración que consta en el expediente. El Ayuntamiento demandante sostiene, por el contrario, que la valoración asciende a la cantidad de 1.228'13€, aportando informe del arquitecto técnico, que fue ratificado en fase probatoria. En dicho informe se señala que solo se debe tener en cuenta a efecto de cálculo de valoración de reposición y daños, la reposición de las obras realmente ejecutadas, es decir, solamente el pavimento de asfaltado de 5 centímetros. Así las cosas, considerando que la superficie de actuación de la zona afectada pavimentada en cuestión es de 106'20 metros, por 4 metros de ancho, igual a 424 m2, por lo que la demolición, carga de pala mecánica de tierra y materiales sueltos con transporte, eliminación de residuos, más las partidas alzadas de transporte de maquinaria y seguridad y salud, asciende a la cantidad de 1228'13€, IVA incluido.

En la Resolución sancionadora, y a tenor de las alegaciones presentadas por el Ayuntamiento de Chiva y el informe del arquitecto, se incorpora nuevo informe del técnico competente donde se describen los daños al dominio público hidráulico: asfaltado dentro del barranco a lo largo de unos 114 metros, y 4'2 metros de ancho, ocupando una superficie aproximada de 478'8 m2; se indica que el camino actual tiene una anchura de 5'54 metros y se estima un desnivel de 40 cms. Además de ello, se señala que ha habido un error en la valoración previa, pues la superficie de ocupación del asfalto se había multiplicado por 0'05 dos veces, por lo que la nueva valoración asciende a 8.399'03€. Ello no obstante, se mantiene el importe inferior a los solos efectos del cálculo de la sanción.

Pues bien, valorando las pruebas obrantes en autos, se considera que el informe aportado por el Ayuntamiento demandante no desvirtúa la valoración realizada por la administración. En efecto, en la resolución sancionadora consta la medición efectuada del asfaltado de 114 metros y 4'2 metros de ancho. Se ha aumentado el ancho, pues el camino actual tiene un ancho de 5'54 metros, y se estima el desnivel en 40 centímetros sobre el lecho, al que se le añade una capa de zahorras de unos 12 centímetros y una capa asfáltica de 5 centímetros. En consecuencia, no puede practicarse la valoración solo sobre los 5 centímetros de capa asfáltica, sino que hay que tener en cuenta la superficie de ocupación de la base y la sub-base, lo que hace un total de 632 m3. Por todo ello, se considera ajustada a derecho la valoración realizada por la administración sancionadora, sin que se considere desproporcionada o desmedida, lo que determina la desestimación del motivo, sin que exista infracción de los principios de tipicidad y proporcionalidad, pues los hechos quedan acreditados y los mismos son encuadrables en el tipo sancionador previsto en el artículo 116.3.e) TRLA, y los criterios de valoración vienen claramente determinados en la resolución sancionadora, como se acaba de exponer.

SEXTO.-En cuanto a la aplicación de la Orden MAM 85/2008, es cierto que las Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de Noviembre (R. 6062/11 ) y de 27 de diciembre de 2011 (R. 577/09 ) decretaron ' la nulidad de esta Orden Ministerial en cuanto establece criterios para la determinación de los daños al demanio hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas' (St. de 4 de Noviembre dispositivo Primero del Fallo).

En la aplicación de esta doctrina la citada Sala del Tribunal Supremo ha declarado, en su sentencia de 10 de Abril de 2013 , que ' la tipificación de las infracciones administrativas por el artículos 116 y 117 del TRLA en relación con los artículos 315 a 317 del RDPH, a tenor de la valoración de los daños ocasionados el dominio público hidráulico con arreglo a los criterios establecidos en la Orden MAM/85/2008 de 16 de enero de 2008, conforme a la remisión general que el art. 326 del RDPH hace a estos criterios, no cumple con las exigencias del principio de legalidad que consagra el artículo 25 de la CE .

Ahora bien, cuando la tipificación de las infracciones administrativas objeto de sanción tuviere lugar al margen de la producción de daños al dominio público hidráulico, es decir, desvinculando la conducta calificada como infracción de tal eventualidad, la doctrina jurisprudencial expresada no conllevará necesariamente su disconformidad a derecho, pudiendo ser entonces objeto de sanción, aunque para ello deba degradarse su calificación atendiendo a su gravedad, tal y como esta Sala ha reconocido en relación con las infracciones tipificadas por el artículo 116.3 c), d) y g) del TRLA, entre otras en sus sentencias de 25 de enero de 2012 (Rec 829/2010 ), 15 de marzo de 2012 (Recurso 678/2010 ), 11 de julio de 2012 (Recurso 844/2010 ), 20 de julio de 2012 (Recurso 804/2009 ), 4 de octubre de 2012 (Rec 159/2011 ), 15 de octubre de 2012 (Rec 550/2010 ), 29 de noviembre de 2012 (Recurso 331/2011 ) y 10 de diciembre de 2012 (Recurso 321/2011 ). Criterio este que se ve corroborado por la SSTS de 17 de mayo de 2012 (Rec 102/2010 y 1243/2010 ), que siguen a su vez la doctrina de las anteriores sentencias del mismo Alto Tribunal de 20 de febrero 2011 (Rec. 587/2009 ) y 20 de abril de 2012 (Rec. 503/2010 )'.

En este caso, no se aplicó la Orden ministerial anulada para valorar el daño, pues, como la propia resolución sancionadora establece, la valoración de los daños se realiza utilizando los criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico aprobadas por la Junta de Gobierno del organismo de cuenca de fecha 14 de junio de 2005, por lo que se han valorado los daños en función del coste de los trabajos precisos para reponer el dominio público hidráulico a su estado inicial. En consecuencia, el motivo no puede ser estimado.

SÉPTIMO.-Igual suerte desestimatoria debe correr el último motivo que resta por analizar, referente a la falta de motivación, y que la actuación del Ayuntamiento está presidida por la buena fe, considerando que no hay daños en el dominio público hidráulico, por lo que considera que la actuación de la CHJ es recaudatoria, y ello por los motivos que a continuación se exponen. En efecto, ya en la propuesta de resolución se establecen las razones por las que la administración actuante considera que los hechos descritos constituyen una infracción tipificada en el artículo 116.3.e) TRLA, pues al disponer de una capa asfáltica en el camino ya existente, se produce una disminución de la capacidad hidráulica al reducir la sección del mismos, así como una clara interferencia en los caudales e hidrodinámica del flujo de las aguas. Por ello, se acredita la producción de daños en el dominio público hidráulico. En cuanto a la actuación del Ayuntamiento y la buena fe que preside la misma, hay que señalar quela STS Sala 3ª, sec. 5ª, S 23-2-2011, rec. 562/2008 Pte: Fernández Valverde, Rafael establece que 'Entre Debe entenderse por culpabilidad el juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor (por acción u omisión) de un hecho típico y antijurídico; ello implica y requiere que el autor sea causa de la acción u omisión que supone la conducta ilícita ---a título de autor, cómplice o encubridor---; que sea imputable, sin que concurran circunstancias que alteren su capacidad de obrar; y que sea culpable, esto es, que haya actuado con conciencia y voluntariedad, bien a título intencional, bien a título culposo.

La LRJPA no contempla expresamente este requisito para la comisión de las infracciones administrativas, aunque en dos puntos concretos parece tomar en consideración los aspectos subjetivos de la conducta realizada como constitutiva de infracción. De una parte, cuando en el artículo 130.1 'in fine' se refiere a que las personas responsables de las infracciones lo han podido ser 'a título de mera inobservancia', parece deducirse la posibilidad de la inexigencia del requisito subjetivo de la culpabilidad, o lo que es lo mismo, la posibilidad de responsabilidad sin culpa. Por otra parte, en el artículo 131.3.a), cuando se ocupa de los criterios de graduación de las sanciones, hace referencia, como uno de ellos, a la 'intencionalidad', desdeñando, quizá, a la culpabilidad como elemento determinante de la infracción.

Su exigencia, sin embargo, hoy, no ofrece ninguna duda en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador. Se trata, pues, de un requisito esencial para la existencia de una infracción administrativa, habiéndolo reconocido así una reiterada jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional, que ha consolidado, sin discusión, su exigencia.

En consecuencia, la apreciación de la culpabilidad en la conducta del sujeto infractor es una exigencia que surge directamente de los principios constitucionales de la seguridad jurídica y de legalidad en cuanto al ejercicio de potestades sancionadoras de cualquier naturaleza. El principio de culpabilidad constituye un elemento básico a la hora de calificar la conducta de una persona como sancionables, es decir, es un elemento esencial en todo ilícito administrativo, y es un principio que opera no sólo a la hora de analizar la conducta determinante de la infracción, sino también sobre las circunstancias agravantes.

En concreto, en el ámbito del Derecho sancionador, fundamentalmente tributario, el Tribunal Supremo ha venido construyendo en los últimos años una sólida doctrina en el sentido de vincular la culpabilidad del sujeto infractor a la circunstancia de que su conducta no se halle amparada por una interpretación jurídica razonable'.

Por su parte, la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo (del artículo 61 de la Ley Orgánica 6/1985 EDL1985/8754 , de 1º de julio, del Poder Judicial) en la STS de 17 de octubre de 1989 , unificando contradictorias posiciones mantenidas por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional emanada de su STC 18/1981, de 8 de junio EDJ1981/18 , en el sentido de que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, señaló que 'uno de los principales componentes de la infracción administrativa es el elemento de culpabilidad junto a los de tipicidad y antijuridicidad, que presupone que la acción u omisión enjuiciadas han de ser en todo caso imputables a su autor, por dolo,imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable'. Con posterioridad, se ha señalado 'que con respecto a la culpabilidad, no hay duda que en el ámbito de lo punible, ya administrativo, ya jurídico-penal, el principio de la culpabilidad opera como un elemento esencial del reproche sancionatorio ( SSTS 20 de febrero de 1967 , 11 de junio de 1976 ) concretándose en el aforismo latino 'nulla poena sine culpa' ( STS 14.septiembre.1990 )'.

Especialmente paradigmática resultó ---en la configuración jurisprudencia de esta exigencia subjetiva--- la STS de 9 de enero de 1991 que tras partir de 'la negación de cualquier diferencia ontológica entre sanción y pena' expuso que 'esta equiparación de la potestad sancionadora de la Administración y el 'ius puniendi' del Estado tiene su antecedente inmediato, su origen y partida de nacimiento en la 'doctrina legal' de la vieja Sala Tercera del Tribunal Supremo cuya STS de 9 de enero de 1972 inició una andadura muy progresiva y anticipó lúcidamente con los materiales legislativos de la época, planteamientos y soluciones ahora consolidadas'. En la misma resolución se expresa que' en efecto, en esta decisión histórica, como así ha sido calificada, en este auténtico 'leading case' se decía, con clara conciencia de su alcance que 'las contravenciones administrativas no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal, ya que se integran en el supra-concepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas, entre las cuales se encuentran tanto el ilícito administrativo como el penal'...Y el Tribunal Supremo añadía, ya entonces: 'ambos ilícitos exigen un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañoso y la relación causal entre este y la acción'. La misma sentencia expone que 'esta progresiva andadura jurisdiccional encontró eco en otros ámbitos supranacionales y así el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, se pronunció en el mismo sentido cuatro años después', citándose al efecto las ---hoy clásicas--- SSTEDH de 8 de junio de 1976 ( Engel) EDJ1976/3 , 21 de febrero de 1984 ( Otzürk) EDJ1984/6847 , 2 de junio de 1984 (Campbell y Fell) y 22 de mayo de 1990 (Weber) EDJ1990/12363 .

Por ello no podemos acoger el argumento con que la recurrente considera disculpable el incumplimiento de la obligación de pedir autorización a la Confederación Hidrográfica del Júcar porque no ha probado que hubiera actuado bajo la creencia errónea, pero invencible, de que procedía lícitamente, sin perjuicio de lo cual se ha de señalar que no sólo tenía plenas posibilidades de informarse sobre el cumplimiento de sus obligaciones legales, sino que también tenía el deber de hacerlo.

Añadiremos que el elemento de la culpabilidad no queda excluido por falta del designio o de la intencionalidad directa de realizar las obras sin haber obtenido antes la correspondiente autorización administrativa, pues en el artículo 130.1 de la Ley 30/1992 se dispone que se sancionará por la comisión de infracciones a los ' responsables de los mismos aún a título de simple inobservancia', por lo que, aunque sea por negligencia de la sancionada, aún por omisión, habría de apreciarse su responsabilidad a título deculpa, título de imputación que precisamente se caracteriza por la ausencia de malicia o de intención, y también por la falta del cuidado y atención debidos en cada caso.

Todo ello determina la íntegra desestimación del recurso, por considerar que la resolución administrativa recurrida es ajustada a derecho.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, se imponen las costas a la parte actora.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1.- SE DESESTIMAel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Chiva contrala resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 22 de mayo de 2012 en virtud de la cual se desestima el recurso de reposición contra la Resolución de 15 de febrero de 2012 por la que se impuso al Ayuntamiento de Chiva una sanción por cuantía de 16.606'52€ por la comisión como autor de una infracción administrativa menos grave tipificada en el artículo 116.3.e) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio

2.- Se imponen las costas a la parte actora.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso alguno.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.