Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 314/2022, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1500/2020 de 09 de Marzo de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID-Sección Tercera-

SENTENCIA: 00314/2022

Equipo/usuario: JVA

Modelo: N11600

N.I.G:47186 33 3 2020 0001479

PROCEDIMIENTO ORDINARIO N.º 1500/2020

Sobre:ADMINISTRACION LOCAL

DeCOMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA Y LEON

LETRADO DE LA COMUNIDAD

ContraAYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE BOEDO

ABOGADO D.JOSÉ MANUEL MARRACO ESPINÓS

PROCURADORD. LUIS GONZALO ALVAREZ ALBARRAN

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO

Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ

Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ

En Valladolid, a nueve de marzo de dos mil veintidós.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA Núm. 314/22

En el recurso contencioso-administrativo núm. 1500/2020interpuesto por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, representada y defendida por Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo, de 16 de junio, de 2020, por el que se aprueba con carácter provisional la Ordenanza Reguladora de la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución en las fincas rústicas de labor, de los estiércoles, purines, lodos y demás residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero del municipio, ulteriormente elevado a definitivo y publicado en el BOP de Palencia nº 103, de 26 de agosto de 2020; es parte demandada el Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo (Palencia), representado por el procurador Sr. Álvarez Albarrán y defendido por el letrado Sr. Marraco Espinós, sobre régimen local.

Ha sido ponenteel Magistrado don Francisco Javier Pardo Muñoz, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Mediante escrito de 22 de diciembre de 2020 la Administración de la Comunidad de Castilla y León interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo, de 16 de junio de 2020, por el que se aprueba con carácter provisional la Ordenanza Reguladora de la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución en las fincas rústicas de labor, de los estiércoles, purines, lodos y demás residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero del municipio, ulteriormente elevado a definitivo y publicado en el BOP de Palencia nº 103, de 26 de agosto de 2020.

SEGUNDO.-Por interpuesto y admitido el presente recurso y recibido el expediente administrativo, la parte actora dedujo en fecha 10 de junio de 2021 la correspondiente demanda en la que solicitaba se dicte sentencia que declare la nulidad del Acuerdo impugnado, y, subsidiariamente, la nulidad de los arts. 5.12º, 6 y 7 de la Ordenanza, todo ello con imposición de las costas a la parte demandada.

TERCERO.-Por deducida la demanda se confirió traslado a la parte demandada para que contestara en el término de veinte días; mediante escrito de 7 de septiembre de 2021 el Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo se opuso a las pretensiones actoras solicitando la desestimación del recurso y la confirmación del acto administrativo impugnado por resultar conforme a Derecho, todo ello con expresa imposición de costas a la actora.

CUARTO.-Contestada la demanda se fijó la cuantía del recurso en indeterminada; el proceso se recibió a prueba, practicándose la que fue admitida con el resultado que obra en autos; las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, y las actuaciones quedaron el 17 de enero de 2022 pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó el día 3 de marzo de 2022.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado los trámites marcados por la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).

Fundamentos

PRIMERO.-Acuerdo municipal impugnado y pretensiones de las partes.

Es objeto del presente recurso el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo, de 16 de junio, de 2020, por el que se aprueba con carácter provisional la Ordenanza Reguladora de la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución en las fincas rústicas de labor, de los estiércoles, purines, lodos y demás residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero del municipio, ulteriormente elevado a definitivo y publicado en el BOP de Palencia nº 103, de 26 de agosto de 2020.

La Administración de la Comunidad de Castilla y León alega en la demanda que el 17 de julio de 2020 el presidente de ASAJA de Castilla y León dirige escrito al Presidente de la Junta de Castilla y León poniendo en su conocimiento la publicación el 1 de julio del acuerdo de aprobación provisional, manifestando la apreciación de diversas ilegalidades en su contenido y urgiendo su impugnación; que tras los informes de diversos departamentos se dicta la Orden de 23 de septiembre de 2020, de la Consejería de la Presidencia, por la que se requiere al Alcalde del Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo la anulación del Acuerdo en el plazo de un mes; que pese al título de la ordenanza impugnada el análisis detenido de su contenido lleva a la conclusión de que se limita esencialmente a recoger diversas prohibiciones que afectan a los purines, estiércoles y otros residuos en lo que se refiere a su gestión, aplicación, almacenamiento y transporte, sin regular de modo completo tales actividades; que se advierte una constante -y relevante- imprecisión terminológica al usar indistintamente el término 'vertido' para referirse tanto a la aplicación de purines como una enmienda orgánica, como al vertido principalmente dicho; que los purines o estiércoles o cualquier otro residuo de origen ganadero pueden tener un impacto ambiental negativo si se usan inadecuadamente, pero la Ordenanza no toma en consideración el valor agronómico de la aplicación de las deyecciones ganaderas al suelo y el efecto beneficioso como fertilizante en las parcelas agrícolas, y ,de hecho, los purines son tratados por la legislación actual en una doble vertiente: como residuos y como Subproductos Animales no Destinados a Consumo Humano (en adelante SANDACH), citando al efecto el Reglamento (CE) n° 1069/2019 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, y el Real Decreto 1528/2012, de 8 de noviembre; que este municipio está muy lejos de lo que se podría definir como alta presión ganadera, y muy lejos de la media de Castilla y León que es de 37 kg de N Orgánico/ha SAU, no observándose en los seguimientos de la red piezométrica ningún signo de afección en la contaminación por nitratos de origen agrario en las aguas subterráneas, no conociéndose hoy ningún estudio que determine la vulnerabilidad de la contaminación con nitratos de fuentes agrarias ni en Santa Cruz de Boedo ni en su comarca.

Alega igualmente la ausencia de motivación y justificación suficiente que avale el contenido de la ordenanza ya que, aparte del informe jurídico de la Secretaria-Interventora, no se basa en ningún estudio científico o documento técnico que acredite que en el municipio de Santa Cruz de Boedo existe un riesgo de propagación de enfermedades transmisibles en los purines que se transportan o aplican en las tierras de ese municipio, única circunstancia que podría justificar la elaboración de tal norma, destilando una escasa -por no decir inexistente- calidad técnica que contrasta con toda la normativa medioambiental existente en la materia; que la actividad económica que se genera en torno a la recogida, transporte, almacenamiento y aplicación de purines y estiércoles se ve claramente cercenada en la Ordenanza que se recurre, que rebasa los límites establecidos tanto en la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, como en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, con cita de los preceptos infringidos; y que, además, se aprecia también extralimitación competencial en los artículos 5.12º (prohibiciones), 6 (zonas de exclusión) y 7 (franja de seguridad), incumpliendo lo establecido en el artículo 128.2 y 3 de la Ley 39/2015 y desatendiendo los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la misma Ley, invadiendo -reitera- competencias estatales y autonómicas, configurándose la infracción del ordenamiento jurídico y la invasión competencial como base legitimadora para que la Comunidad Autónoma ejerza las acciones previstas en los artículos 65 y 66 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.

El Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo se opone a la demanda alegando que en los últimos meses de 2019 y primeros de 2020 comenzaron a presentarse en el Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo y en los Ayuntamientos de los términos municipales colindantes, Proyectos que pretendían instalar explotaciones porcinas de carácter industrial de gran capacidad (7.200 cabezas de ganado cada uno; 'macrogranjas'), lo que provocó una honda preocupación social y generalizado rechazo por la repercusión negativa en promoción turística y cultural y proximidad a espacios de interés turístico, así como por los olores molestos y las emisiones de metano y otros componentes nocivos para la salud que iban a afectar negativamente a la calidad medioambiental del aire, suelo y aguas y a la calidad de vida de la población residente y a sus expectativas de desarrollo, ocasionando una merma de calidad de vida de la población de la localidad de este municipio y descenso en la demanda de vivienda vacacional y segunda residencia; que dicha preocupación provocó -como en otros Ayuntamientos colindantes- el encargo de un informe técnico que aporta como doc. 2, en el que se asevera que la mayor de las afecciones medioambientales derivada de esas explotaciones porcinas industriales va a ser provocada por la gestión de los purines (que implicará un aporte excesivo de nitrógeno al terreno, que contaminará las aguas, generará gases de efecto invernadero, una acidificación de los suelos, contaminación de los suelos por metales pesados), y cuyo transporte y depósito ocasionará unos graves perjuicios, habida cuenta de que se generará un gran volumen de purín que exigirá una gran cantidad de viajes (en el informe se hablaba de 704 viajes anuales), con la afección a las vías de comunicación y a los caminos vecinales y el incremento de tráfico pesado que ello supone, de ahí la necesidad de regular su gestión, como han hecho antes otros Ayuntamientos con ordenanzas similares no impugnadas por la Administración autonómica; que no concurre el defecto de motivación que se alega de contrario ya que el informe jurídico emitido por la Secretaria del Ayuntamiento se basa en las consideraciones técnicas del Ingeniero Agrónomo D. Jesús Carlos (que posteriormente dicho técnico plasmó en su informe), habiéndole facilitado el Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación de Palencia modelos de ordenanzas idénticas, insiste, no cuestionadas por la Junta de Castilla y León; que en el plazo de treinta días de información desde que el 1 de julio de 2020 se publicó en el BOP de Palencia la aprobación de la ordenanza con carácter provisional, no se presentaron alegaciones por parte de ningún ciudadano o Administración -ni ASAJA-, lo que supuso la elevación automática a definitivo de dicho Acuerdo; y que la primera comunicación que envía la Junta de Castilla y León al Ayuntamiento es de 18 de agosto, recibida el 1 de septiembre, ya aprobada la ordenanza con carácter definitivo desde el 14 de agosto, siendo con ocasión del recurso cuando ha tenido acceso a los informes de los distintos Servicios de la Administración autonómica.

El Ayuntamiento también alega la excepción de desviación procesal, así como la extemporaneidad en la interposición del recurso y, en cuanto al fondo del asunto, sostiene respecto a la escasa presión ganadera que alega la Administración que, sin embargo, en un área geográfica de un radio de apenas 18 kilómetros se pretenden instalar nada menos que diez proyectos explotaciones porcinas de 7.200 animales cada una -dos en el término municipal- lo que supondrá una evidente presión ganadera; que en cuanto a la falta de motivación y estudio técnico, a raíz de la presentación en noviembre de 2019 de un proyecto de explotación, el Ayuntamiento encargó un informe técnico al ingeniero agrónomo don Jesús Carlos que transmitió sus conclusiones iniciales a la Secretaria Municipal (que posteriormente plasmó en su informe) bastante preocupantes respecto del tema de los purines -que reproduce en parte-; que si bien las consideraciones expuestas en el informe se referían al Proyecto de noviembre de 2019, es evidente que si a las consecuencias y efectos derivados de esa explotación industrial porcina que se pretendía instalar se le añaden las afecciones que ocasionan los purines de las explotaciones porcinas ya existentes, la conclusión a la que llegó el Ayuntamiento (en términos de afección ocasionada por los purines en todo el término de Santa Cruz de Boedo) es que resultaba inaplazable la necesidad de regular la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución de purines y estiércoles, insistiendo que dichas conclusiones vinieron a confirmar la necesidad (que el propio Ayuntamiento llevaba ya tiempo considerando) de regular la cuestión del 'transporte-vertido-almacenamiento de purines y estiércoles' en el territorio de su término municipal, y, 'a partir de esas consideraciones técnicas, se emitió Informe Jurídico por parte de la Secretaria Municipal, en el que se incidía en la necesidad de aprobar dicha Ordenanza, a la vista de 'La intensificación de la actividad agrícola ha significado junto a unos indudables y deseables logro socioeconómicos la producción de unos mayores volúmenes de residuos por unidad de superficie. Por todo ello resulta necesario afrontar el grave problema medioambiental y sanitaria y originan y municipio y en la pedanía de Hijosa de Boedo el vertido de purines y estiércoles y los otros residuos industriales, agrícolas y ganaderos en terrenos rústicos y próximos al casco urbano y en el propio casco urbano', recibiendo de la Diputación varios borradores de Ordenanzas de la misma materia que habían sido aprobadas en otros municipios que tenían la misma problemática que Santa Cruz de Boedo, con lo que ha quedado evidenciado que existe una sobrada motivación, que justificaba la elaboración y aprobación, por parte del Ayuntamiento de santa Cruz de Boedo, de la Ordenanza municipal impugnada; que en relación con la impugnación de concretos preceptos (5.12, 6 y 7), y con cita del artículo 45 CE, de la Carta Europea de Autonomía Local y diversas sentencias del Tribunal Supremo, el Ayuntamiento es plenamente competente para aprobar la Ordenanza municipal que es objeto del presente procedimiento en orden a la protección del medio ambiente y la regulación de las actividades ganaderas intensivas porcinas en su término municipal; que las prohibiciones del artículo 5 obedecen principalmente a razones de protección de la salubridad pública y contra la contaminación atmosférica, fácilmente entendibles que no requieren de especial justificación, y en cuanto a las distancias establecidas en los artículos 6 y 7 de la Ordenanza impugnada, debemos advertir que la legislación sectorial y ambiental en Castilla y León y nacional establece unas distancias mínimas a vías públicas, cauces y puntos de agua, y captaciones y tuberías de conducción de agua para abastecimiento público, limitando no obstante la distancia a núcleos de población a tan solo 1.000 metros, en el mejor de los casos, facultando a los Ayuntamientos el artículo 5.4 del Decreto 4/2018, de 22 de febrero, por el que se determinan las condiciones ambientales mínimas para las actividades o instalaciones ganaderas de Castilla y León, para ampliar las distancias mínimas respecto a la ubicación de las instalaciones y el esparcimiento de deyecciones ganaderas, mediante ordenanza municipal, tratándose de restricciones proporcionadas que responden a una razón justificada y que buscan satisfacer el interés público, conjugando los intereses de la población y lo ganaderos; e insiste en que la Secretaria del Ayuntamiento contó con el asesoramiento de los técnicos jurídicos del Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Palencia, a quienes les fue expuesta la concreta necesidad de regular el vertido transporte-gestión de los purines y estiércoles en dicho término municipal, y quienes facilitaron varios modelos de Ordenanzas con idéntico contenido que otros municipios habían aprobado (o estaban elaborando) que no habían sido objeto de impugnación (ni por particulares, ni por la propia Administración Autonómica), lo que creó una confianza legítima (no sólo al Alcalde y concejales del Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo, sino también a la Secretaria-Interventora de dicho Ayuntamiento) de que el texto de las Ordenanzas que les estaba siendo facilitado era conformes a Derecho, vulnerando la Administración autonómica el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios y el principio de igualdad ante la ley.

SEGUNDO.-Sobre la desviación procesal de la pretensión subsidiaria: no concurrencia. Desestimación del motivo.

En este primer motivo de oposición a la demanda el Ayuntamiento alega que la Administración Autonómica está planteando en vía judicial una pretensión que en ningún momento llegó a plantear en vía administrativa, ya que mientras la Orden de 23 de septiembre de 2020 de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León resolvió requerir al Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo para que anulase 'el punto 4º de la sesión celebrada el 16 de junio de 2020 por el que se aprueba la Ordenanza reguladora de la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución en las fincas rústicas de labor, de los estiércoles, purines, lodos y demás residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero del municipio de Santa Cruz de Boedo -Palencia-', es decir, le requirió para que anulase la totalidad de la Ordenanza, en ningún momento le transmitió al Ayuntamiento la oportunidad de proceder a una anulación parcial de los artículos 5.12º, 6 y 7, que es lo que ahora, en esta vía judicial, está solicitando la Administración Autonómica con carácter subsidiario, obviando así el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa.

Esta excepción, que de concurrir determinaría la inadmisión de la pretensión subsidiaria ex artículo 69 LJCA, en cuya virtud ' La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:... c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación', ha de correr suerte desestimatoria.

La consideración que acabamos de hacer -la eventual inadmisión de la pretensión subsidiaria de anulación parcial de la Ordenanza, más favorable para el propio Ayuntamiento que la pretensión principal de anulación total- revela la total inconsistencia del alegato ya que quien pide lo más, la anulación íntegra de la Ordenanza impugnada, por definición incluye la anulación de lo menos, sólo alguno de sus artículos, con lo que no puede concurrir la desviación denunciada. Dicho de otro modo, la inadmisión de la pretensión subsidiaria -única a la que en la tesis del Ayuntamiento le sería aplicable la excepción- no impediría la anulación parcial de la Ordenanza con ocasión de enjuiciar la impugnación de ésta en su totalidad.

Por otro lado, no podemos olvidar -como significa la Administración recurrente- que si la queja del Ayuntamiento consiste en que se le ha privado de la oportunidad de reconocer la bondad de dicha pretensión subsidiaria bien habría podido allanarse parcialmente a la demanda o incluso proceder a la derogación de los concretos preceptos impugnados ex artículos 75 y 76 LJCA, con el consiguiente potencial alcance en cuanto al pronunciamiento sobre costas, lo que el Ayuntamiento no ha hecho al oponerse a la demanda en su integridad.

En fin, la excepción de desviación procesal queda diluida, hasta casi desaparecer, en supuestos de recursos contra disposiciones generales habida cuenta lo dispuesto en el artículo 33 LJCA conforme al que ' 3. Esto mismo se observará-se refiere al planteamiento de la tesis por parte del Tribunal- si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos'.

TERCERO.-Sobre la extemporaneidad en la interposición del recurso: no concurrencia. Recurso temporáneo. Desestimación del motivo.

El Ayuntamiento alega que desde el 17 de julio de 2020 (fecha en la que la Administración recurrente ya dispuso de la Ordenanza) o, cuando menos, desde el 19 de agosto (fecha en la que existe ya un informe en el que se dice que la Ordenanza, a juicio del Servicio de Prevención Ambiental y Cambio Climático de la Dirección General de Calidad y Sostenibilidad Ambiental, Consejería de Fomento y Medio Ambiente, invade competencias), la Junta de Castilla y León podía haber requerido al Ayuntamiento para que en el plazo de un mes anulase la Ordenanza y, sin embargo, pidió artificiosamente copia del acuerdo el día 18 de agosto y esperó hasta el 23 de septiembre para dictar una Orden en la que, amparándose en lo previsto en el artículo 65 de la Ley de Bases de Régimen Local, requiere al Ayuntamiento para que en el plazo de un mes anule la Ordenanza, con lo que consigue 'ampliarse' los plazos de impugnación establecidos en el referido precepto.

Pues bien, el artículo 56 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), establece que ' 1. Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas. Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las Corporaciones serán responsables del cumplimiento de este deber.

2. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica, para recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de informes...'

El artículo 64 que ' La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas pueden solicitar ampliación de la información a que se refiere el número 1 del artículo 56, que deberá remitirse en el plazo máximo de veinte días hábiles, excepto en el caso previsto en el artículo 67 de esta Ley, en el que lo será de cinco días hábiles. En tales casos se suspende el cómputo de los plazos a que se refieren el número 2 del artículo 65 y el 1 del artículo 67, que se reanudarán a partir de la recepción de la documentación interesada.'

Y el artículo 65 que ' 1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.

2. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.

3. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.

4. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.'

No se discute que el acuerdo de 16 de junio de 2020 de aprobación provisional de la Ordenanza se publicó en el BOP de Palencia de 1 de julio, abriendo un periodo de información pública de 30 días; que el 17 de julio el presidente de ASAJA de Castilla y León dirige escrito al presidente de la Junta de Castilla y León poniendo en su conocimiento tal publicación, manifestando la apreciación de diversas ilegalidades en su contenido y urgiendo su impugnación, lo que dio lugar a que el 17 de agosto por la Secretaría General de la Consejería de Presidencia se solicitaran informes a la Consejería de Fomento y Medio Ambiente -emitido el 19 de agosto-, a la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural -emitido el 14 de septiembre- y a la Consejería de Sanidad -no consta que emitiese informe-, por referirse a competencias de las mismas; que por escrito de 17 de agosto de 2020 (de registro de salida 18 de agosto de 2020) la Dirección General de Administración Local de la Consejería de la Presidencia requiere al Ayuntamiento la remisión del acta correspondiente al Acuerdo de aprobación de la Ordenanza citada, en cumplimiento de la obligación recogida en el artículo 56.1 LRBRL y el envío de la documentación que se integra en el expediente de referencia conforme al punto 2 del mismo precepto legal.

Es en fecha 3 de septiembre de 2020 cuando el Ayuntamiento remite a la Dirección General de Administración Local el acta del Pleno correspondiente a la sesión celebrada el 16 de junio de 2020 y el expediente de la Ordenanza, dictándose la Orden autonómica de requerimiento de anulación el 23 de septiembre de 2020.

Así las cosas, esta excepción también ha de correr suerte desestimatoria, y es que:

a)El conocimiento que la Administración autonómica pudiera tener del contenido de la Ordenanza con ocasión de su publicación provisional el 1 de julio de 2020 no colma, desde luego, ni se equipara a la información a que tiene derecho a solicitar ex artículo 56.2 LRBRL en orden a la recepción del propio expediente administrativo -e informes que lo integran- que es lo que solicitó el 17 de agosto de 2020, sin que la ausencia de alegaciones en el periodo de información pública impida a ningún legitimado, y en este caso a la Administración autonómica, el ejercicio de la acción impugnatoria ante la jurisdicción contencioso administrativa.

b)Cuando la Administración de la Comunidad de Castilla y León solicitó el 17 de agosto de 2020 al Ayuntamiento copia del acuerdo y del expediente ni siquiera se había publicado (26 de agosto) la elevación a definitivo del acuerdo de aprobación provisional de la Ordenanza, por lo que no se aprecia el ánimo dilatorio ni la ampliación artificiosa de plazos a que se refiere la entidad local demandada.

c)Recibido el acuerdo y el expediente en fecha 3 de septiembre de 2020 la Administración autonómica dictó la Orden de 23 de septiembre -notificada el 24- requiriendo su anulación, es decir, dentro del plazo de quince días hábiles contemplado en el apartado 2 del artículo 65 LRBRL aplicable al caso -único apartado precisamente omitido por el letrado del Ayuntamiento en su cita del precepto-, anulación que fue rechazada por Acuerdo del Pleno de 13 de octubre de 2020, el cual, sin embargo, no se notificó a la Administración autonómica requirente hasta el 26 de noviembre de 2020, fuera del plazo máximo de un mes.

d)Así pues, contestado/rechazado el requerimiento fuera del plazo legal, el de dos meses del que dispone la Administración autonómica para la interposición del recurso contencioso-administrativo ex artículo 46.6 LJCA se cuenta desde el día siguiente a aquel en que vence el requerimiento dirigido a la Entidad local, es decir, desde el 25 de octubre, habiéndose interpuesto el presente recurso en fecha 22 de diciembre de 2020, dentro pues del plazo legal.

CUARTO.-Sobre la motivación en general de la Ordenanza, y sobre su extralimitación competencial. Motivación suficiente. Competencia municipal. Desestimación del motivo.

Como hemos visto la Administración autonómica recurrente denuncia la extralimitación competencial del Ayuntamiento para el dictado de la Ordenanza misma, así como en relación con determinados preceptos, y la ausencia de motivación y justificación suficiente que avale su contenido ya que, aparte del informe jurídico de la Secretaria-Interventora, no se basa en ningún estudio científico o documento técnico que acredite que en Santa Cruz de Boedo existe un riesgo de propagación de enfermedades transmisibles en los purines que se transportan o aplican en las tierras de ese municipio, única circunstancia que podría justificar la elaboración de tal norma.

Del expediente administrativo se desprende que el punto 4º del orden del día del Pleno municipal celebrado el 16 de junio de 2020 se refería al estudio, información y aprobación de la ordenanza que aquí nos ocupa, dando cuenta el Alcalde de que 'tras la insistencia por la empresa Decamed Trading, S.L., para la instalación de una explotación porcina de cebo 2 de 7.200 plazas en la parcela 1 del polígono 504 en Hijosa de Boedo, y consultado a los vecinos y a la Corporación misma, cree que es conveniente que se proceda a la aprobación de una Ordenanza que regule la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución de purines, estiércoles, lodos y residuos de origen industrial, agrícola y ganadero en este municipio. Para ello, el pasado 8 de junio de 2020, decreté la iniciación del Proyecto de la correspondiente Ordenanza para su aprobación y que por la Sra. Secretaria se redactara un informe jurídico sobre su procedencia, que éste se sometiera al Pleno para su aprobación, y siguiera la tramitación correspondiente, hasta su entrada en vigor. El citado informe -de 8 de junio de 2020- dice así:

'La intensificación de la actividad agrícola ha significado junto a unos indudables y deseables logro socioeconómicos la producción de unos mayores volúmenes de residuos por unidad de superficie.

Por todo ello resulta necesario afrontar el grave problema medioambiental y sanitario que origina en el municipio de Santa Cruz de Boedo y en la pedanía de Hijosa de Boedo, el vertido de purines, estiércoles, lodos y los otros residuos industriales, agrícolas y ganaderos en terrenos rústicos próximos al casco urbano y en el propio casco urbano.

Consecuentemente con todo lo anterior y dentro del marco normativo configurado en el Derecho Comunitario Europeo, el artículo 45 de nuestra Constitución y la Normativa Sectorial tanto Autonómica como Estatal, en el ejercicio de las competencias conferidas por los artículos 25.2.f) y 28 de la ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se aprueba la presente Ordenanza Municipal reguladora del transporte, utilización y vertido de purines, estiércoles y otros residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero.

La nueva Ordenanza nace con vocación de cumplir un objetivo primordial: establecer las medidas necesarias para, en primera instancia, prevenir y en último caso corregir la contaminación medioambiental entendida en todas sus vertientes: la contaminación de la atmósfera -por emisión e inmisión de olores y gases contaminantes perjudiciales para la salud-; la contaminación del suelo y el subsuelo -por presencia de nitratos, metales pesados, etc-; y la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas -por presencia de nitratos procedentes de escorrentía o percolación- y que supone una amenaza cierta al suministro y potabilidad de aguas para el consumo humano, eliminando, en la medida de lo posible, la negativa repercusión que en la calidad de vida de los vecinos producen las molestias, incomodidades e insalubridades generadas por el transporte, uso y vertido de purines, estiércoles y otros residuos industriales, ganaderos y agrícolas.

La legislación aplicable al expediente que se tramita es...

En cuanto al contenido de la Ordenanza, es regular la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución en las fincas rústicas de labor, de los estiércoles, purines, lodos y demás residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero, con el fin de minimizar los perjuicios que estas actividades causan en la salud de las personas, en su calidad de vida, al medio ambiente, a la economía y al empleo.'

Hasta aquí los antecedentes inmediatos a la aprobación de la ordenanza y su motivación.

Así las cosas, respecto de la competencia municipal para regular actividades de esta naturaleza hemos de reproducir -como así lo hace el Ayuntamiento demandado- la STS de 30 de noviembre de 2010, recurso de casación 5179/2008, que señala lo siguiente: «Esta Sala, en los diversos recursos de casación que se han planteado en torno a Ordenanzas municipales reguladoras de la aplicación de nitratos procedentes de origen animal, ha mantenido una postura flexible, tendente a un reconocimiento amplio y evolución progresiva de nuestra jurisprudencia en lo que se refiere a las competencias reglamentarias de las entidades locales.

En dicho sentido, a partir de una primera sentencia de 7 de octubre de 2009, recaída en el recurso de casación 204/2008 , hemos tenido ocasión de oponernos a que prevaleciera una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo pudiera actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Por el contrario, hemos afirmado que hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988. Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir.

En esta línea, llamábamos la atención en aquella y otras sentencias que después han seguido su original orientación, sobre dos sentencias de este Tribunal de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008 , dictadas respectivamente en los recursos de apelación 5996/1992 y de casación 1346/2004 . En la primera de ellas, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios ( artículo 140 de la Constitución ), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4.2 'las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad'. Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, 'para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local '.

Partiendo de la anterior premisa, nos ha parecido proporcionado el ejercicio que de la competencia municipal sobre la gestión de estiércol, purines y lodos de depuración, se ha hecho en diversas Ordenanzas Municipales, limitando desde el punto de vista temporal o espacial, e incluso desde ambas perspectivas, su utilización. Así, en la sentencia de 15 de octubre de 2009, rec. 283/2008 , hemos dado por buena la prohibición de su aplicación a una distancia de entre 200 y 500 metros del casco urbano, núcleo habitado, vivienda o edificio de uso o servicio público (limitación temporal) y, paralelamente, la interdicción de la aplicación de lodos de depuración en determinados días de la semana, sábados y domingos y días festivos (restricción temporal). También nos manifestamos a favor de la doble posibilidad de limitación, temporal y espacial, en la sentencia de 14 de octubre de 2009, rec. 5229/2007 , relativa a una Ordenanza en que se prohibía aplicar purines, de una parte, en terrenos situados a menos de 500 metros del límite del suelo urbano, y, de otra, en domingos y días festivos. En otras ocasiones, hemos necesitado abordar únicamente restricciones zonales, caso de la sentencia de 9 de diciembre de 2009, rec. 6448/2008 , en relación con la prohibición de aplicación de los fertilizantes orgánicos a una distancia mínima de 100 metros a viviendas aisladas, o se han puesto de manifiesto limitaciones temporales, como en la sentencia de 15 de diciembre de 2009, rec. 496/2009 , con referencia a las limitaciones referidas al período veraniego.

Lo relevante es que, en aquellas resoluciones, se sometían a nuestro conocimiento prohibiciones relativas, restringidas a determinados lugares o momentos, que no prohibían de un modo absoluto la utilización de las sustancias en cuestión a efectos del desarrollo de la agricultura. Por el contrario, en nuestro caso, se plantea, a tenor de los arts. 1.2 y 6 de la Ordenanza de referencia anulados por la sentencia de instancia, una prohibición absoluta.

Por ello, no podemos aplicar el mismo criterio que en aquellas ocasiones, en que advertíamos que las limitaciones instituidas por las correspondientes Ordenanzas aparecían como razonables y proporcionadas, valorando asimismo la falta de presentación por parte de quienes pretendían su anulación, de la acreditación de su carácter desproporcionado.

Por el contrario, en el caso sometido a nuestra actual deliberación, advertimos lo contrario, y es que ante el carácter altamente restrictivo de la limitación impuesta, habría de existir una justificación de su racionalidad, y de ello se hayan huérfanos tanto el expediente administrativo como los alegatos de la Administración recurrente. Pesa en nuestro criterio, asimismo, la limitación que se produce de una actividad profesional y comercial, que si bien puede ser limitada por razones relacionadas con la protección del medio ambiente, como en las ya citadas sentencias hemos afirmado, ello será posible siempre que la restricción concretamente impuesta obedezca a una razón justificada, en cuanto que derechamente orientada a la consecución de una finalidad de interés público o general».

Por otro lado, en nuestra sentencia de 8 de octubre de 2007 -citada por la propia Administración recurrente- dijimos que «... poseyendo los entes locales potestad reglamentaria ex art. 22.2.d) de la Ley 7/85, de 2 de abril , y entrando dentro de sus competencias la protección del medio ambiente y la recogida y tratamiento de residuos (v. art. 25.2 de la citada norma , entre otras muchas) no cabe entender que la citada ordenanza ha sido dictada sin competencia. Ahora bien, aunque la actora ni tan siquiera lo mencione, el Real Decreto 1310/1990, de 29 de octubre, precisamente regula la utilización de los lodos de depuración en el sector agrario, sin que reconozca o excluya competencia municipal en esta materia volviendo por tanto el planteamiento de la cuestión a la regulación general que como se ha visto, permite la normación local.

Por lo tanto, cabe concluir que los entes locales poseen competencias genéricas para la regulación tanto de los residuos consistentes en purines, como respecto de las explotaciones de porcino o los residuos sólidos urbanos; pero siempre de conformidad con la normativa estatal o autonómica existente, ya sea concretándola o desarrollándola en relación con las peculiaridades de su entorno municipal».

Y en cuanto a la motivación se refiere la STS de 6 de julio de 2020, recurso 49/2019, señala que «Tampoco debe olvidarse, tal y como afirmábamos en la STS de 16 de junio de 2013 ( STS 4171/2013 ) '(...) La otra reflexión general es la que se refiere a la necesidad de que los reglamentos expresen una motivación concreta o describan las razones justificadoras de la regulación que incorporan. Ello, sin embargo, no es obstáculo para que la jurisprudencia de este Alto Tribunal haya exigido la motivación de las disposiciones generales, aunque tal motivación no sea equiparable a la que se exige para los actos administrativos. Pues, claro está, dichas disposiciones generales cuentan con un procedimiento de elaboración del que puede resultar su motivación, como también puede aparecer incorporada a un preámbulo o exposición de motivos, sin que sea precisa una individualización o pormenorización de sus fines y medios, hasta el punto de anudarse a una falta de concreción de aquellos la ineficacia de las normas.

Argumenta al respecto que uno de los límites de la potestad reglamentaria es el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogido en el artículo 9.3 de la Constitución . Este principio, según el Tribunal Supremo 'supone la necesidad de que el contenido de la norma no aparezca carente de fundamentación objetiva, no resulte incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la 'naturaleza de las cosas' o la esencia de las instituciones' ( STS de 16 de junio de 2003 ). La STS de 16 de junio de 2003 vincula en las normas reglamentarias el concepto de arbitrariedad con la exigencia de motivación, con la necesidad de una fundamentación objetiva y con la razonabilidad de las soluciones adoptadas: 'El concepto de arbitrariedad se vincula así en su esencia última al concepto de motivación y a la necesidad de justificación. Y así resulta que el ejercicio de la potestad reglamentaria, manifestación, como se ha dicho, de uno de los supuestos característicos de actuación discrecional, puede incorporar contenidos diversos al producto normativo en que se concreta, dentro de los márgenes que permite los principios de reserva de ley, legalidad y relación de jerarquía normativa, pero es preciso que dicho contenido tenga una fundamentación objetiva por exigencia derivada del artículo 9.3 CE . Y es que la motivación, por la que se hacen explícitas las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria'.

La STS de 7 de octubre de 2019, recurso 1731/2016, también recoge esta doctrina al señalar que «La valoración de las infracciones que se denuncian en este segundo motivo de casación han de efectuarse teniendo en cuenta que, tratándose de la impugnación de una disposición normativa, el control jurisdiccional alcanza a la observancia del procedimiento de elaboración legalmente establecido, con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92 , y el art. 131 de la actual Ley 39/2025 , y que son las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria las que determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución , en relación con el art. 1 de la Ley 29/98, a la Jurisdicción Contencioso Administrativa , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha de respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Como señala la sentencia de 16 de diciembre de 2008 (rec. 61/2007 ) 'las apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la valoración que merezca, no constituye una razón o motivo de nulidad de la disposición, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna, como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007 , consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007 , no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho'.

El control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, en lo que atañe a la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE , responde a la necesidad de evitar que el contenido de la norma sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, con la 'naturaleza de las cosas' o la esencia de las instituciones, o que el sentido de la decisión, como señala la sentencia de 12 de junio de 2006 , 'no tiene motivación respetable, sino-pura y simplemente- la conocida sit pro ratione voluntas o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad ( STS 13-7-1984 , 21-11-1985 , 1-12-1986 , 19-5-1987 ...).'

Sobre este último aspecto de la motivación, señala la STS de 13 de noviembre de 2000 , que 'una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria'. Lo que no impide tomar en consideración las particularidades que la motivación presenta en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria, a las que alude la STS de 22 de junio de 2004 , cuando señala que 'el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales'».

Así las cosas, con base en el descrito principio de vinculación negativa -que permite a las entidades locales actuar, sin previa habilitación legal, dictando ordenanzas en toda materia que sea de su competencia si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir-, y sin perjuicio de la aplicación que de la misma haya de hacerse al examinar los concretos preceptos impugnados, no puede acogerse el reproche genérico de extralimitación del Ayuntamiento demandado para dictar la Ordenanza impugnada dada la competencia que tiene atribuida en materia de medio ambiente urbano y protección de la salubridad pública ex artículo 25.2 b) y j) de la Ley de Bases del Régimen Local - no obstante la supresión del artículo 28, sobre actividad complementaria, desde el 31 de diciembre de 2013-, y artículo 20.1 h) y l) -medio ambiente y salud pública- de la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, siempre que no contradiga ni vulnere la normativa existente.

Y siguiendo también la anterior doctrina -sin perjuicio de lo que luego se dirá respecto de cada precepto impugnado- tampoco cabe acoger el defecto genérico de ausencia de motivación y ello al ser evidente que el vertido de purines, lodos o estiércoles y, en general, de residuos de origen industrial, agrícola y ganadero es susceptible de generar contaminación medioambiental en la atmósfera, suelo, subsuelo y aguas, tanto superficiales como subterráneas, tratando la ordenanza de minimizar en la medida de lo posible, tal y como refleja el informe de la Secretaria-Interventora, la negativa repercusión y perjuicios, molestias, incomodidades, contaminación e insalubridades que tales actividades causan en la salud de las personas, en su calidad de vida, y al medio ambiente, sin que, ello no obstante, contenga una suerte de prohibición absoluta de la actividad objeto de regulación.

QUINTO.-Sobre la impugnación de determinados preceptos de la ordenanza: limitaciones no motivadas. Estimación de la demanda.

La Administración autonómica impugna además los siguientes preceptos de la ordenanza:

- Artículo 5, sobre prohibiciones: ' 12º- Queda prohibido terminantemente el vertido de purines, estiércoles, lodos y residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero, generados en otros términos municipales'.

- Artículo 6, sobre zonas de exclusión: '1º- Se crea una zona de exclusión en una franja de 1000 metros de anchura alrededor de los límites del caso urbano delimitados conforme a las normas urbanísticas que se encuentren vigentes en cada momento. 2º- Dentro de la zona de exclusión queda absolutamente prohibido el vertido de purines, estiércoles, lodos y residuos de origen industrial, agrícola y ganadero. 3º- A los efectos de la presente Ordenanza, todas las actividades declaradas de interés público tendrán la consideración de zona de exclusión en tanto en cuanto se mantenga dicha calificación. 4º- Quedan excluidos los pequeños huertos y jardines de carácter doméstico'.

- Y artículo 7, sobre franjas de seguridad: ' Se crean las siguientes franjas de seguridad:

1º- Paralelamente a las vías de comunicación de la red viaria nacional, autonómica y provincial una franja con una anchura de 50 metros desde el borde exterior de aquellas.

2º- Alrededor de los manantiales y cauces públicos de 50 metros. Alrededor de las captaciones y depósitos de agua potable para el abastecimiento de la población, una franja de 500 metros de anchura desde el límite exterior de los mismos.

3º- Alrededor de los montes catalogados de utilidad pública, una franja de seguridad de 50 metros de anchura desde el límite exterior de los mismos.

4º- Alrededor de la zona de exclusión en un radio de 300 metros desde el límite exterior de la misma, en caso de núcleos de población y 100 metros en caso de pozos, manantiales o depósito de agua potable'.

Con carácter previo, y no obstante lo hasta ahora expuesto sobre la motivación de las disposiciones generales, debemos significar la ausencia de motivación específica respecto de cada uno de los apartados concretamente impugnados en cuanto incorporan una serie de prohibiciones relativas. En este sentido destaca el esfuerzo argumentativo desplegado por el letrado del Ayuntamiento demandado para intentar trasladar a la Sala la tesis de que el informe de la Secretaria- Interventora estaba de algún modo inspirado o fundado en las consideraciones técnicas que le habría traslado el ingeniero agrónomo Sr. Jesús Carlos contenidas en un 'primer borrador' del informe emitido por éste con ocasión del análisis a lo largo del mes de mayo de 2020 del Proyecto de instalación porcina en la parcela 1 del polígono 504 en Hijosa de Boedo -proyecto al que se refirió el Acalde en el punto 4º del orden del día del Pleno de 16 de junio de 2020-, y que luego habrían quedado plasmadas en el 'informe definitivo' -que adjunta como doc. 2- sobre el que el Ayuntamiento articula en gran parte su oposición a la demanda.

Sin embargo, cabe señalar lo siguiente:

a)El aportado como doc. 2 de la contestación se titula 'Informe preliminarde las afecciones medioambientales del proyecto de una explotación porcina de cebo para 7200 plazas'. No parece, pues, que se trate del informe 'definitivo' a que se refiere el letrado del Ayuntamiento, sino, en todo caso y siguiendo su argumento, se trataría del 'borrador'.

b)Ahora bien, el informe (preliminar) en cuestión lleva fecha de 13 de julio de 2020 y deja constancia de que la visita a la zona se hizo el 17 de junio de 2020. No hay ninguna referencia en el mismo a que el informante hubiera estado examinando el proyecto a lo largo del mes de mayo, ni parece posible que elaborase consideraciones técnicas sin haber siquiera visitado la zona.

c)Por otro lado, el informe de la Secretaria-Interventora es de 8 de junio de 2020, anterior por tanto al informe técnico y aun a la fecha misma en la que el informante manifiesta visitó la zona. En congruencia con las fechas que venimos citando, no existe en el informe jurídico de la Secretaria la más mínima referencia directa o indirecta al borrador o informe técnico preliminar en el que supuestamente se inspiró, ni, desde luego, consta unido al expediente administrativo. El Pleno municipal en el que se aprobó provisionalmente la ordenanza es de 16 de junio de 2020, anterior también a la fecha de la visita y por supuesto al propio informe técnico.

Y d)En definitiva, apreciamos en la estrategia de defensa del Ayuntamiento un cierto intento de confundir a la Sala acerca de las consideraciones técnicas -reproducidas ampliamente en su contestación a la demanda- que supuestamente se tuvieron en cuenta para justificar la ordenanza impugnada, todo ello con la finalidad de aportar a posteriori un informe que, como decimos, no pudo formar ni de hecho formó parte de su proceso de elaboración y que, por ello, no puede ser tenido en cuenta en este proceso.

En fin, respecto de cada uno de los preceptos impugnados debemos efectuar las siguientes consideraciones:

I)La previsión contenida en el artículo 5.12º de la ordenanza -prohibición terminante de vertido de residuos generados en otros términos municipales- ha de ser necesariamente anulada. Sin perjuicio de que, como ya hemos dicho, no existe en el expediente la más mínima justificación de esta concreta restricción absoluta, en todo caso se trata de una prohibición carente de fundamento e incurre en arbitrariedad por cuanto, como dice la STSJ de Aragón de 21 de marzo de 2018, que compartimos, «no es la procedencia de los purines y estiércol lo que determina su mayor o menor peligrosidad ni la necesidad de una gestión adecuada».

Pero es que, además, dicha prohibición absoluta respecto de residuos ajenos al término municipal no está contemplada en el Decreto 4/2018, de 22 de febrero, de la Consejería de Economía y Hacienda, por el que se determinan las condiciones ambientales mínimas para las actividades o instalaciones ganaderas de Castilla y León, se modifica el Anexo III del Texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, y se regula el régimen de comunicación ambiental para el inicio del funcionamiento de estas actividades.

Tras señalar el artículo 4 que ' Las condiciones ambientales mínimas que han de cumplir las instalaciones o actividades ganaderas incluidas en el ámbito de aplicación de esta norma serán las establecidas en el Anexo. Dichas condiciones serán obligatorias para todas las instalaciones o actividades en lo que se refiere a su ubicación y vertido de purines al dominio público hidráulico, zonas de protección de puntos de captación de aguas de abastecimiento, núcleos de población, viviendas aisladas y a los valores límite de vertido a colector municipal excepto en los casos en los que exista una ordenanza municipal que los determine. El resto de condiciones serán aplicables según el tipo de instalación o actividad', el artículo 5, sobre ubicación de las actividades o instalaciones ganaderas y distancias a elementos sensibles,dispone lo siguiente:

'1.- Los proyectos de instalaciones ganaderas que pretendan ubicarse en términos municipales en los que su factor agroambiental ganadero supere 250 KgN/ha, únicamente podrán establecerse cuando la propuesta de eliminación de residuos sea distinta de la eliminación como aplicación al terreno o se aporte una base de tierras disponibles en otros municipios cuyo factor agroambiental ganadero sea inferior al indicado.

2.- Con carácter general todas las explotaciones ganaderas nuevas en régimen extensivo estarán limitadas a un número máximo de cabezas equivalente a 4 UGM/ha contabilizada toda la base territorial de la explotación, excepto las de porcino y otras para las cuales haya una norma básica del Estado que regule este aspecto y en cuyo caso la limitación será la que determine esa norma.

3.- Las distancias indicadas en el anexo sobre la ubicación de instalaciones o actividades ganaderas, aplicable a instalaciones nuevas y las distancias para almacenamiento de deyecciones ganaderas y las referidas al esparcimiento de purines, aplicables estas últimas a instalaciones nuevas y a las ya existentes, se consideran mínimos a cumplir.

4.- Las distancias mínimas indicadas en el apartado anterior respecto a la ubicación de las instalaciones y el esparcimiento de deyecciones ganaderas podrán ser modificadas mediante ordenanza municipal en el marco de las limitaciones indicadas en este decreto y las normas básicas del Estado aplicables.

5.- Las distancias mínimas indicadas en el apartado tercero de este artículo, referidas a la ubicación de las instalaciones, podrán ser modificadas mediante los instrumentos de ordenación urbanística previstos en la normativa sobre esa materia en el marco de las limitaciones indicadas en este decreto y las normas básicas del Estado aplicables.

6.- Los planeamientos urbanísticos o territoriales que se aprueben tendrán en cuenta las distancias mínimas establecidas en este decreto o, en su caso, en las ordenanzas municipales.

7.- En el supuesto que mediante los instrumentos indicados en los apartados 4 o 5 de este artículo se reduzcan las distancias mínimas, estas se adoptarán de manera tal que se eviten molestias en áreas residenciales, zonas verdes de uso público, zonas deportivas, centros de interés turístico y otras áreas de uso ciudadano.

A los efectos de establecer las distancias indicadas en el apartado anterior, por la administración local, se tendrán en consideración factores tales como la peculiar topografía del terreno, orientación de los vientos dominantes, diferencia de cotas, condiciones específicas de ubicación de las instalaciones o circunstancias similares, uso temporal de la zona o área, entre otras que puedan condicionar la dispersión de olores y la recepción de estos por los ciudadanos'.

Sin perjuicio de que, según informe no contradicho del Servicio de Prevención Ambiental y Cambio climático, de la Dirección General de Calidad y Sostenibilidad Ambiental de la Consejería de fomento y Medio Ambiente, este municipio al tiempo de dictarse la ordenanza tiene un factor agroambiental de 1,6 kg de N Orgánico/ha SAU., muy lejos de lo que se podría definir como alta presión ganadera, y muy lejos de la media de Castilla y León que es de 37 kg de N Orgánico/ha SAU., es claro que entre las condiciones de esparcimiento de purines y deyecciones ganaderas -señaladamente, distancias mínimas- no se encuentra la de distinguir entre el origen municipalde los residuos, por lo que una cosa es la habilitación para que los Ayuntamientos puedan modificar motivadamente mediante ordenanza dichas distancias mínimas, y otra establecer ex novo una prohibición no contemplada en la norma.

Por último, tal y como sostiene la Administración autonómica recurrente, la previsión del artículo 5.12º vulnera el articulado y la propia filosofía de la ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en cuya elaboración se ha tenido en cuenta la experiencia recabada durante el proceso de transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, también conocida como «Directiva de Servicios». Así, y como refiere su exposición de motivos, «partiendo del artículo 38 de la Constitución Española , que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado debiendo los poderes públicos garantizar y proteger su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general, la reforma constituye un elemento central del objetivo del establecimiento de un entorno económico y regulatorio que favorezca el emprendimiento, la expansión empresarial, la actividad económica y la inversión, en beneficio de los destinatarios de bienes y servicios, operadores económicos y de los consumidores y usuarios»; en definitiva, la norma «pretende garantizar la unidad del mercado nacional español cuya existencia es ya una premisa básica de partida de la Constitución Española, evitando o minimizando las distorsiones que puedan derivarse de nuestra organización administrativa territorial».

De ahí que ya el artículo 5 incorpore los principios de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, señalando que ' 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica'.

Y más adelante el artículo 18, sobre actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación, señala que: ' 1. Cada autoridad competente se asegurará de que cualquier medida, límite o requisito que adopte o mantenga en vigor no tenga como efecto la creación o el mantenimiento de un obstáculo o barrera a la unidad de mercado.

2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen: a) Requisitos discriminatorios para el acceso a una actividad económica o su ejercicio, para la obtención de ventajas económicas o para la adjudicación de contratos públicos, basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador. Entre estos requisitos se incluyen, en particular: 1.º que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente, o que disponga de un establecimiento físico dentro de su territorio...'

Es claro, a juicio de la Sala, que la prohibición absoluta de vertidos de residuos procedentes de otros términos municipales, sobre no estar en modo alguno justificada, introduce una discriminación por razón del establecimiento de la instalación que se erige en obstáculo no permitido de la unidad de mercado y que, por tanto, debe ser anulada.

II)Respecto de las zonas de exclusión del artículo 6 de la ordenanza, tampoco en este caso está justificada en la ordenanza la ampliación de las distancias mínimas para la utilización a otros elementos de purines -y demás residuos- desde los 200 y 400 metros respectivamente contemplados en el Decreto autonómico según se trate de poblaciones de menos o más de 300 habitantes, hasta los 1000 metros previstos en la ordenanza, por lo que procede igualmente su anulación.

III)E idénticas consideraciones cabe efectuar respecto de las franjas de seguridad establecidas en el artículo 7 de la ordenanza en cuanto incrementa sin justificación ni motivación alguna las distancias mínimas en metros establecidas en el Anexo del Decreto respecto de los caminos (10), carreteras (20), pozos, manantiales y embalses de agua para abastecimiento público (250), y montes catalogados de utilidad pública (10).

Por lo demás, el pronunciamiento anulatorio que aquí se declara de los preceptos impugnados no se estima desvirtuado por la circunstancia de que otros Ayuntamientos hayan publicado ordenanzas similares sin objeción alguna por parte de la Administración autonómica demandante, y es que, como es sabido, los principios de buena fe, confianza legítima e igualdad han de proyectarse en todo caso sobre la legalidad de la actuación, desconociendo la Sala el proceso de elaboración y motivación de esas otras ordenanzas a que se refiere la entidad local demandada. En este sentido cabe citar la STS de 15 de marzo de 2021 cuando recuerda que «Debemos estar a la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que no ampara el derecho a la igualdad en la ilegalidad. Así el FJ Cuarto de la STC 21/1992, de 14 de febrero , denegatorio de un recurso de amparo, es contundente cuando afirma: 'Hemos dicho reiteradamente que el principio de igualdad ante la ley no significa un imposible derecho a la igualdad en la ilegalidad, de manera que en ningún caso aquel a quien se aplica la ley puede considerar violado el citado principio constitucional por el hecho de que la ley no se aplique a otros que asimismo la han incumplido (últimamente, por ejemplo ATC 21/1991 )'».

SEXTO.-Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, vigente desde el 31 de octubre de 2011, procede la imposición de costas al Ayuntamiento demandado habida cuenta la estimación de la pretensión subsidiaria de la Administración recurrente, la inconsistencia de las excepciones procesales alegadas y la temeridad en cuanto a la alegada motivación de la ordenanza en base un informe técnico posterior en el tiempo.

VISTOSlos artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ESTIMAR PARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración de la Comunidad de Castilla y León, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo, de 16 de junio, de 2020, por el que se aprueba con carácter provisional la Ordenanza Reguladora de la gestión, almacenamiento, transporte, vertido y distribución en las fincas rústicas de labor, de los estiércoles, purines, lodos y demás residuos procedentes de fuentes de origen industrial, agrícola y ganadero del municipio, ulteriormente elevado a definitivo y publicado en el BOP de Palencia nº 103, de 26 de agosto de 2020, anulando los artículos 5.12º, 6 y 7 de la ordenanza por su disconformidad con el ordenamiento jurídico y condenando al Ayuntamiento de Santa Cruz de Boedo al abono de las costas procesales.

Llévese testimonio de esta resolución a los autos principales, dejando el original en el libro correspondiente.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la LJCA cuando el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; mencionado recurso se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de la sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.

Una vez firme, publíquese en el boletín oficial correspondiente.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.