Sentencia Administrativo Nº 315/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 499/2013 de 15 de Abril de 2015

Encabezamiento

Procedimiento especial de protección jurisdiccional de derechos fundamentales nº 499/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 5ª

SENTENCIA Nº 315 / 2015

Iltmos. Sres:

Presidente

D. JOSÉ BELLMONT MORA

Magistrados

Dº ROSARIO VIDAL MAS

D FERNANDO NIETO MARTIN

Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS

En Valencia a quince de abril de dos mil quince.

Visto el procedimiento especial de protección jurisdiccional de derechos fundamentales nº 499/13 interpuesto por Dª Herminia , D. Bruno y D. Carmelo representados por el Procurador JESÚS QUEREDA PALOP, concejales del AYUNTAMIENTO DE ALZIRA y portavoces de sus respectivos grupos políticos municipales por vulneración del derecho fundamental del art. 23 de la CE habida cuenta de la redacción de los art. 95 y 101 del ROF del Ayuntamiento de ALZIRA aprobado en sesión del pleno de 30 de octubre de 2013, siendo Administración demandada el AYUNTAMIENTO DE ALZIRArepresentado por el Procurador D. PASCUAL PONS FONT yel MINISTERIO FISCAL-

Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO:Interpuesto el recurso por la parte actora por el procedimiento especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO.Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, declarando lesivo del derecho fundamental del art. 23 de la CE , los art. 95 y 101 del ROM del Ayuntamiento de ALZIRA decretando su nulidad.

TERCERO.Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara y al Ministerio Fiscal, así lo hicieron en tiempo y forma oponiéndose a la misma el Ayuntamiento de ALZIRA en relación con la impugnación del art. 95 y manifestando que, respecto de la impugnación del art. 101, actualmente modificado, se ha producido una satisfacción extraprocesal y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los actos recurridos.

Y manifestando por su parte el Ministerio Fiscal que habida cuenta de la modificación operada se ha adecuado el antiguo ROM a la legalidad vigente no conculcándose, por ello, el derecho fundamental protegido por el art. 23 de la CE .-

CUARTO. Que a continuación se recibió el proceso a prueba, con reproducción de los documentos obrantes en el expediente administrativo abriéndose el trámite de conclusiones en el que la parte actora aceptó la satisfacción extraprocesal de sus pretensiones en relación con el art. 101 manteniendo, el presente recurso exclusivamente respecto del art. 95 del ROM y a continuación se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia.

Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día catorce de abrilde 2015.

QUINTO.-Se han cumplido las prescripciones legales en ambas instancias.-

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente procedimiento especial lo constituye lavulneración del derecho fundamental del art. 23 de la CE habida cuenta de la redacción de los art. 95 y 101 del ROMdel Ayuntamiento de ALZIRA aprobado en sesión del pleno de 30 de octubrede 2013, si bien, la ulterior modificación del art. 101 y con ello, la satisfacción extraprocesal operada conduce a la parte recurrente a mantener el presente recurso, únicamente, frente al art. 95 precitado.

Que por ello la parte recurrente invoca la vulneración del derecho fundamental consagrado por el art. 23 de la CE como consecuencia de la redacción dada al art. 95 del ROM incorporado al Título V Capítulo I y en el que se establece: La Alcaldía decretará la inclusión de cada moción en el Grupo que corresponda y dispondrá, respecto de las resolutorias su pase al Servicio competente para su trámite en función de la propuesta formulada y, respecto de los otros grupos, su inclusión en una de las tres próximas sesiones que se celebren por el órgano al que se dirijan.

Todo ello partiendo de la clasificación de los distintos tipos de mociones que efectúa el art. 94,esto es: Mociones resolutorias, de trámite y formales.

Que dicho precepto, considera la parte actora, contraviene lo dispuesto por el art. 116 de la Ley 8/2010 de 23 de junio de la generalidadpara las propuestas de resolución,concepto que a juicio de la parte actora, parece refundir las proposiciones y las mocionesal disponer el precitado artículo:

1. Los grupos municipales o una cuarta parte de los miembros de la corporación podrán presentar al Pleno propuestas para su debate y votación.

2. Se incluirán en el orden del día las propuestas presentadas con diez días naturales de antelación a la fecha del Pleno ordinario. Si la propuesta se presentara pasado dicho plazo sólo podrá procederse a su debate y votación plenaria mediante acuerdo previo que aprecie su urgencia adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación.

Y ello por considerar que la redacción dada al art. 95 del ROMsignifica una demora en la inclusión en el orden del día de las propuestas de resolución, sean de trámite o formales, de hasta tres meses dado que la periodicidad de las sesiones ordinarias del Pleno es mensual y el referido precepto prevé su inclusión hasta en las tres siguientes sesiones, siendo además la Alcaldía el órgano decisor del momento de inclusión de cada una de las propuestas vulnerándose así el derecho fundamental del art. 23 de la CE .-

SEGUNDO: La Administración demandada se oponecitando para ello el Dictamen 623/2013 emitido por el Consejo jurídico consultivo en cuyo folio 8 se rechaza que se haya producido la pretendida vulneración por considerar que el art. 95 es la consecuencia necesaria de la clasificación que realiza el art. 94 del Reglamento respondiendo, así, a las capacidades y facultades organizativas de la corporación.

El Ministerio Fiscalsolicita la desestimación de la demanda por satisfacción extraprocesal habida cuenta que ha sido modificado el art. 101 del ROM.-

TERCERO:El presente procedimiento se promueve por el cauce extraordinario y excepcional de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales al invocar, la parte actora, que le ha sido vulnerado el derecho fundamental d el art. 23 de la CE : 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes...' y ellopartiendo de la distinción que el art. 94 del ROMrealiza de las mociones que se presentan ante la Secretaria general en:

a) Mociones resolutorias,considerando como tales aquellas que proponen la adopción de acuerdos que precisan la realización de estudios o aportación de antecedentes exigiendo, por tanto, una previa tramitación.

b) Mociones de trámiteque se limitan a iniciar o a imprimir urgencia a unas actuaciones y que en definitiva impulsan la actuación municipal y

c) Mociones formalesque son aquellas que para su adopción no precisan de tramitación previa alguna.

En relación conla redacción dada por el Pleno del Ayuntamiento de ALZIRA al art. 95 del ROMy disponer: La Alcaldía decretará la inclusión de cada moción en el Grupo que corresponda y dispondrá, respecto de las resolutorias su pase al Servicio competente para su trámite en función de la propuesta formulada y, respecto de los otros grupos, su inclusión en una de las tres próximas sesiones que se celebren por el órgano al que se dirijan.

Vulnerándose con ello, prosiguen los recurrentes, lo dispuesto por el art. 116 de la Ley 8/2010 de 23 de junio de la generalidadpara las propuestas de resolución,concepto que a juicio de la parte actora, parece refundir las proposiciones y las mocionesal disponer el precitado artículo:

1. Los grupos municipales o una cuarta parte de los miembros de la corporación podrán presentar al Pleno propuestas para su debate y votación.

2. Se incluirán en el orden del día las propuestas presentadas con diez días naturales de antelación a la fecha del Pleno ordinario.

Si la propuesta se presentara pasado dicho plazo sólo podrá procederse a su debate y votación plenaria mediante acuerdo previo que aprecie su urgencia adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación.

Y todo ello por considerar que de mantener el art. 95, en su actual redacción, queda en manos de la Alcaldía la inclusión de las propuestas planteada

CUARTO:Cabe hacer, con carácter previo, unareflexión general sobre el ámbito constitucional de los derechos de los ediles, en cuanto representantes elegidos directamente por sus vecinos, según el artículo 140 de la CE , y la regulación del derecho comprendido en el artículo 23.2 del mismo Texto Legal .

A tal efecto, y sobre la base de lo prevenido en artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , debe retenerse, por vía de ejemplo, lo que se recoge en la esclarecedora STS 10/2013, de 28 de enero , resolución constitucional cuya larga cita literal se justifica -o, al menos, se explica- por su clara aplicación al caso; dice así el Tribunal de Amparo en el FJ 3 de la misma:

'Consideran los demandantes de amparo, en segundo lugar, que se han lesionado sus derechos a acceder en condiciones de igualdad a cargos públicos, a permanecer en los mismos y a participar en asuntos públicos a través de sus representantes ( art. 23 CE ) ya que la constitución de los grupos municipales pertenece al núcleo de la función representativa..-

Para determinar si efectivamente se ha privado a los recurrentes de las funciones que determinan su mandato de concejales electos, será necesario analizar el contenido concreto del ius in officium, dilucidando si en el mismo podría encontrase la subsistencia institucional del grupo político municipal derivado de un partido político que ha sido ilegalizado..-

A este respecto, debemos comenzar por acotar los términos del debate recordando como en nuestra STC 81/1991, de 22 abril , F. 2, ya señalamos que «cuando está en juego el ejercicio de las facultades legalmente reconocidas a los cargos públicos, es el art. 23.2 CE el directamente afectado, puesto que el mismo comprende no sólo el acceso a los cargos y empleos públicos en condiciones de igualdad y en los términos que señalen las Leyes, sino también la permanencia en dichos cargos en iguales términos, sin la cual el acceso podría devenir un derecho meramente formal.

Ello sin perjuicio de la estrecha relación de ambos apartados del art. 23 CE y de que la vulneración del derecho reconocido a permanecer en el cargo y a ejercerlo sin perturbaciones ilegítimas afecte también como consecuencia al derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes»..-

De todo ello es posible deducir, como punto de partida para nuestro análisis, que, dentro del núcleo del art. 23 CE , se encuentra el derecho a constituir grupos políticos, a permanecer en los cargos públicos representativos y a ejercerlos sin perturbaciones ilegítimas, todo ello, claro está, dentro de los términos que establezcan las Leyes o, en su caso, losreglamentos parlamentarios.

Es decir, no se trata de unas facultades absolutas, sino de unos derechos de configuración normativa que, por ello mismo, encuentran su límite en las prescripciones legales yreglamentarias que regulan su ejercicio..-

Esta cita permite plantear la base jurídica del derecho reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española , según el máximo intérprete de la misma - artículos 123 de la Ley Fundamental y 1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional .

Y de esta resolución pueden inferirse como criterios relevantes de ese derecho fundamental, aunque no de manera exhaustiva y en cuanto interesa a este litigio, los siguientes:

1.- Cuando está en juego el ejercicio de las facultades legalmente reconocidas a los cargos públicos, es el artículo 23.2 Constitución Española el directamente afectado.

2.- Ostentan la titularidad del derecho fundamental comprendido en el artículo 23.2 de la Constitución los propios ciudadanos, primero como candidatos a un cargo representativo y luego como parlamentarios.

Ello sin perjuicio de la estrecha relación de ambos apartados del artículo 23 de la Constitución Española y de que la vulneración del derecho reconocido a permanecer en el cargo y a ejercerlo sin perturbaciones ilegítimas afecte también como consecuencia al derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes.

3.- Son principalmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos.

4.- La garantía que dispensa el apartado 2 del artículo 23 al acceso en condiciones de igualdad al cargo público se extiende a la permanencia en el mismo y al desempeño de las funciones que le son inherentes, en los términos que establecen las Leyes o, en su caso, losReglamentos parlamentarios, pues no en vano se trata de derechos fundamentales de configuración legal.

5.- Incumbe a la Ley, y en determinadas materias a losReglamentos parlamentarios, fijar yordenar esos derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones públicos, los cuales, una vez creados, quedan integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del artículo 23.2 de la Constitución Española , defender ante los órganos judiciales y en último extremo ante el Tribunal Constitucional el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por los actos del poder público.

6.- Sólo poseen relevancia constitucional a estos efectos los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno.

7.- Dentro del núcleo del artículo 23 de la Constitución Española se encuentra el derecho a constituir grupos políticos, a permanecer en los cargos públicos representativos y a ejercerlos sin perturbaciones ilegítimas, todo ello, claro está, dentro de los términos que establezcan las Leyes o, en su caso, losreglamentos parlamentarios. Es decir, no se trata de unas facultades absolutas, sino de unos derechos de configuración normativa que, por ello mismo, encuentran su límite en las prescripciones legales yreglamentarias que regulan su ejercicio. Y,

8.- Entre -luego, sin agotar la relación, pues es meramente indicativo lo que se dice- las funciones que pertenecen al núcleo inherente a la función representativa que constitucionalmente corresponde a los miembros de una corporación municipal se encuentran la de participar en la actividad de control del gobierno municipal, la de participar en las deliberaciones del Pleno de la corporación y la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano, así como el derecho a obtener la información necesaria para poder ejercer las anteriores funciones.

Sobre esta doctrina deberá tratarse para aplicar el derecho al caso concreto ahora examinado y establecer si se ha infringido o no el derecho constitucional que los actores aducen que sí lo fue por el actuar de la administración demandada.

QUINTO:Sentado lo anterior y una vez examinado el contenido y alcance del derecho fundamental que se invoca como vulnerado por los actores por la redacción dada al art. 95 del ROM en relación con la demora que el mismo implica para el debate de las proposiciones presentadas, y puesto en relación con la regulación que en esta materia contiene la ley autonómica en el art. 116 citado por los actores esta Sala aprecia que, efectivamente se produce en la actual redacción del ROM una vulneración del derecho fundamental invocado al entrar en contradicción con lo dispuesto por el art. 116 de la LRLCV, sin que la distinción que realiza el art. 94 del ROM justifique la demora en la inclusión de las mociones en el orden del día máxime cuando el art. 116 precitado establece un plazo máximo de diez días de antelación para incluir en el orden del día las propuestas presentadas, sin que dicho precepto realice distinción alguna entre el tipo de propuesta a presentar, y a dicho plazo autonómico resulta imprescindible que se ajuste el Reglamento municipal considerando, por ello que procede la estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto, en los términos expuestos por considerar que la actual redacción dada por el art. 95 del ROM contraviniendo el precitado art. 116 supone una vulneración del derecho fundamental del art. 23 de la CE ., declarando la nulidad del precepto impugnado.

SEXTO:De conformidad con lo expresado en el art. 139 de la LJCA en la redacción dada tras la reforma operada por la Ley 37/2011, procede efectuar expresa imposición de costas a la Administración demandada al haber visto íntegramente desestimadas sus pretensiones.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Herminia , D. Bruno y D. Carmelo representados por el Procurador JESÚS QUEREDA PALOP, concejales del AYUNTAMIENTO DE ALZIRA y portavoces de sus respectivos grupos políticos municipales por vulneración del derecho fundamental del art. 23 de la CE habida cuenta de la redacción de los art. 95 y 101 del ROF del Ayuntamiento de ALZIRA aprobado en sesión del pleno de 30 de octubre de 2013, siendo Administración demandada el AYUNTAMIENTO DE ALZIRArepresentado por el Procurador D. PASCUAL PONS FONT yel MINISTERIO FISCAL se declara vulnerado el derecho fundamental invocado amparado por el art. 23 de la CEpor la no conformidad a derecho de la redacción del art. 95 del ROM procediendo a su anulación.

Todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada quien ha visto íntegramente desestimadas sus pretensiones.

Contra la presente resolución cabe interponer recurso de casación ordinario.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.