Sentencia Administrativo Nº 316/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 129/2011 de 06 de Julio de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000129 /2011

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00403/2011

Apelante:MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

Apelado:UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO)

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Madrid, a seis de julio de dos mil dieciséis.

Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso de apelación Nº 129/2011, interpuesto por la Administración General del Estadorepresentada por el abogado del Estado contra la sentencia de 28 de enero de 2011 dictada en recurso contencioso- administrativo PO 107/2008 seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 8. Ha comparecido como apelada la Unión Sindical Obrera, representada por el procurador don Aníbal Bordallo Huidobro.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Central de lo Contencioso-Administrativo nº 8, dictó sentencia el 28 de enero de 2011 , por la que se acordaba estimar el recurso contencioso-administrativo que interpuso la Unión Sindical de Obrera (USO) frente a la Resolución de 6 de junio de 2008, dictada por el Servicio Público de Empleo Estatal por la que se aprobaba convocatoria de la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación correspondientes al expediente F2007/0115

En el fallo se acordaba:" [Que debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo Nº 107/2008 promovido, frente a las Resoluciones reseñadas en el Fundamento de Derecho Primero de esta Resolución, que anulo por no ser conformes a Derecho y declaro en su l(u)gar el derecho que asiste a la parte recurrente a la concesión de los planes de formación correspondientes al expediente F2007/0115, y en consecuencia a poder ser beneficiario de las ayudas o subvenciones oportunas"

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la Administración General del Estado. Tras ser admitido por el Juzgado se dio traslado a las demás partes personadas, para que en el plazo de 15 días formularan su oposición, presentándose por la parte apelada escrito de impugnación.

SEGUNDO.- Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó el oportuno rollo, se registró. Por Auto de fecha 04/11/2011 se suspendió el procedimiento hasta que el Tribunal Constitucional resolviera conflictos constitucionales de competencia

Por providencia de 18 de enero de 2016 se designó Ponente al Ilmo. Sr. Don SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA, y al no haberse solicitado prueba, ni vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso, el día 29 de junio de 2016, señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia de instancia, que ahora es objeto de impugnación en esta alzada, estima el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto la UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) contra la Resolución del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de fecha 6 de junio de 2008, por la que se desestimaba el recurso de alzada ejercitado frente a la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal de 4 de marzo de 2008, ésta por la que se denegaba su solicitud de ayuda para financiar un Plan de Formación Continua del expediente F2007/0115.

Para llegar al fallo estimatorio de la pretensión deducida se toma como base principalmente otra anterior sentencia, asimismo estimatoria, que había sido pronunciada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3 en el Procedimiento Ordinario 17/2008 promovido por el mismo sindicato ahora apelado y en que se impugnaba concretamente la Resolución de 16 de Agosto de 2007 del Servicio Público de Empleo estatal, por la que se aprobaba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito territorial exclusivo de Ceuta y Melilla, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados en aplicación de la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto, por la que se regula la formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación. Precisamente en aplicación de esa convocatoria se dictaron resoluciones que constituyen el objeto del proceso del que trae causa esta apelación.

SEGUNDO.-El fallo de la citada sentencia de fecha 15 de diciembre de 2010 , en que como se ha dicho se acordó estimar el recurso contencioso-administrativo contra la mencionada Resolución de 16 de agosto de 2007 del Servicio Público de Empleo Estatal, es del siguiente tenor: «[a]nulo el apartado a) 6 con el siguiente alcance: Dicho apartado dice a) dice: 'para la ejecución de planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los respectivos ámbitos territoriales a los que se dirige la presente convocatoria'. Debe suprimirse del mismo la mención 'más representativas' por no ser ajustada a Derecho, quedando subsiguiente en lo restante el referido artículo y apartado a).

En consecuencia anulo asimismo la Resolución impugnada de 7 de marzo de 2008 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que desestima el recurso de alzada por no ser ajustada a Derecho.

Condeno a la Administración demandada a reconocer el carácter de posible beneficiaria de las ayudas y subvenciones correspondientes a la entidad sindical demandante, con el fin de ejecutar los referidos planes de formación en igualdad de condiciones con las restantes entidades sindicales en las circunstancias a las que se refieren las resoluciones impugnadas.»

Así las cosas, la sentencia que nos ocupa, objeto de la presente apelación, viene a aceptar la fundamentación de la ' extensa y motivada Sentencia citada', cuyos criterios comparte y hace suyos, advirtiéndose en la misma que la anulación del párrafo ' más representativas' del apartado a) del art. 6 no se basa sino en numerosa jurisprudencia constitucional sobre la libertad sindical, estableciendo que ' la libertad sindical requiere de una instrumentación concreta para su desarrollo, y como recuerda artículo 35 de la Constitución todos los españoles tienen el deber de trabajar pero también el derecho al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio, así como a la promoción a través del trabajo, aspectos que también puede verse aludidos en la finalidad que sirven las subvenciones en materia de formación para el empleo, en los términos a los que se refieren aquel artículo 1 de dicha orden ministerial. Se trata pues de que la exclusión de una entidad sindical del ámbito de la subvenciones dichas en esos territorios autonómicos podrá estar o no justificada pero, indudablemente, afecta a su capacidad de desenvolvimiento, en cuanto a entidad colectiva que ostenta la representación de los intereses sindicales asociados, así como a los de cada uno de los trabajadores afiliados, o que pudieran afiliarse en razón a la gestión esperable en materia de formación e inserción o capacitación profesional que podría ofrecerles la entidad sindical, entre otros fines'. Así como también de la jurisprudencia ordinaria, que como señala la citada sentencia recaída en el P.O. 17/2008 ' ha venido insistiendo en esta distinción entre la posibilidad de restringir determinadas actividades administrativas en razón de la representación de los sindicatos, como algo propio o adecuado al derecho a su participación en los órganos de representación sindical frente al derecho a obtener subvenciones en materia de formación o de otra naturaleza que puede afectar directamente a aquellos derechos constitucionales antes referidos'. Y con mención y transcripción de sendas sentencias que desarrollan esta idea.

TERCERO.-Expuesto lo anterior, cumple ya advertir que la referida sentencia de 15 de diciembre de 2010 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 3 (P.O. 17/2008) fue impugnada por la Administración General del Estado a través del recurso apelación promovido por el mismo sindicato, el cual fue registrado con el nº 96/2014 y en el que se planteaban para sustentarlo análogos motivos a los ahora aducidos en el recurso de apelación que nos ocupa. Y en dicha apelación recayó sentencia de fecha 27 de abril de 2016 , advirtiendo no obstante que en la misma se identifica que el objeto del recurso lo constituye la sentencia de 18 de febrero de 2014 del citado Juzgado Central nº 3 y recaída en el mismo recurso mencionado, sin que sin embargo se ostenten ahora datos para solventar dicha discrepancia.

En cualquier caso, como quiera que el objeto enjuiciado en dicha sentencia se refiere, como se ha visto, a la reiterada Resolución de 16 de Agosto de 2007 del Servicio Público de Empleo estatal, en la que se aprobaba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación en los términos ya indicados, en cuya aplicación se dictaron los actos impugnados en el proceso que nos ocupa, procederá ahora, en aras de preservar el principio de unidad de doctrina, como manifestación, a su vez, de los de igualdad y seguridad jurídica, reproducir los fundamentos jurídicos de la misma en todo aquello que resulte atinente para nuestro supuesto.

Así, con el fin de centrar la cuestión litigiosa, se decía en el fundamento jurídico primero de la expresada sentencia: 'La demanda se interpuso contra a la Resolución de 16 de agosto de 2007, dictada por el Servicio Público de Empleo Estatal por la que se aprobaba convocatoria de la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenio de ámbito territorial exclusivo de Ceuta y Melilla, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados en aplicación de la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto, y la desestimación presunta del recurso de alzada. Posteriormente fue ampliada a la Resolución de 7 de marzo de 2008 en donde se rechazó expresamente el recurso.

Esta apelación se plantea en términos idénticos a la 423/10 entablada entre las mismas partes, pero contra Resolución del año siguiente, en aplicación de la misma Orden Ministerial, por lo que tanto la decisión como su argumentación no pueden variar.

De conformidad con el artículo 6 de la disposición y para poder acceder a la financiación, lo circunscribía a las siguientes entidades: « a) Para la ejecución de planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los respectivos ámbitos territoriales a los que se dirige la presente convocatoria. [...]»

La sentencia impugnada considera que en materia de formación, la condición de más representatividad no estaba justificada y puede suponer una exclusión de aquellas organizaciones que no tengan esta condición de mayor representatividad. La formación no se encuentra dentro del ámbito de la representación institucional y, por lo tanto, no está reservada a los sindicatos más representativos. Cita y transcribe en parte diferentes sentencias del Tribunal Supremo que recogen esta interpretación, por lo que finalmente estima el recurso y anula el incido a) del artículo 6.'

En el fundamento segundo, y ya haciéndose mención al recurso de apelación que había ejercitado la Administración General del Estado, se argumentaba: '... discrepa de cómo el juzgador de la instancia interpreta la jurisprudencia emanada al amparo del artículo 28 de la Constitución . En el caso enjuiciado, el requisito de la mayor representatividad no es ni caprichoso ni injustificado, y atiende a la mayor o menor inserción que el sindicato tiene respecto al concreto plan de formación intersectorial en relación a un determinado territorio. Solo de esta manera se asegura que no accedan organizaciones con menor grado de presencia y proyección, que no aseguren y garanticen que se lleven a cabo los objetivos de los planes, y puedan impedir el adecuado desarrollo de la formación en sectores en los que no estén presenten. En estos casos, la exigencia de la mayor representatividad está justificada y resulta plenamente compatible con la interpretación que se ha hecho del artículo 28 de la Constitución ; cita algunas sentencias de los Juzgados Centrales y de esta misma Sala que así lo han interpretado. Cuestiona que la Resolución se limita a la aplicación directa de la disposición reglamentaria, lo que hubiera exigido el planteamiento de una cuestión de ilegalidad.'

En el tercero se hacía referencia a determinadas cuestiones fundamentalmente de carácter procedimental en los siguientes términos: 'Debemos comenzar diciendo que esta Sala, como ya ha ocurrido en muchas otras apelaciones, en la medida que la Resolución impugnada no fuera más que consecuencia directa de la aplicación de la Orden TAS/2388/2007 y del Real Decreto 395/2007, acordó, tras oír a las partes, suspender la resolución del presente recurso de apelación por auto de 1 de marzo de 2010.

La razón era que ante esta misma Sección se seguía el recurso 362/07 contra la Orden TAS/2388/2007 en el que se había suscitado un conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional (6870/07 , 6876/07 y 6767/07 ). Una vez resuelto el conflicto por la STC de 3 de noviembre de 2014 y comunicado a esta Sala, se acordó alzar la suspensión por providencia de 16 de enero de 2015. Sin embargo, los términos en que fue planteado y resuelto el conflicto, en nada afectan a la resolución del presente litigio, puesto que ninguno de los extremos planteados tienen que ver con el problema de la mayor representatividad de las organizaciones sindicales y empresariales en los planes de formación.

No obstante, también debemos tener en cuenta que esta misma Sala y Sección, con ocasión de la estimación del recurso contencioso-administrativo 693/04, en la sentencia de 16 de mayo de 2013 , analizando unos preceptos legales análogos a los aquí relevantes, pero de la Orden TAS/2783/2004, planteó cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo. El Alto Tribunal, en sentencia de 21 de julio de 2015 , anuló la sentencia de esta Sala al haberse preterido, tras alzar la suspensión del recurso, a dos organizaciones sindicales en el trámite de contestación a la demanda. Esta circunstancia podría poner de manifiesto la necesidad de esperar a la resolución de ese recurso, y en su caso, de la cuestión de ilegalidad que se pudiera formular. Sin embargo, no resulta estrictamente necesario porque no se trate de la misma Orden Ministerial, a pesar de su evidente similitud y razón de ser.

Decimos esto porque la Resolución aquí impugnada se dictó bajo el paraguas del Real Decreto 395/2007 y La Orden TAS/2388/2007, y el Real Decreto fue objeto del recurso directo ante el Tribunal Supremo 136/2007, resuelto por sentencia de 4 de octubre de 2015 , que los desestimaba por pérdida de objeto. El Supremo concluyó que el Real Decreto 395/2007 ha sido sustituido por la vigente Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral (BOE de 10 de septiembre), precedida por el Real Decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral (BOE de 23 de marzo), que cambia radicalmente los criterios para adjudicar e impartir los cursos de formación.

Sabiendo la respuesta dada a una eventual cuestión de ilegalidad del Reglamento, resultaría irrelevante plantearla de nuevo. Esto nos conduce a que, sin mayores problemas procesales, deba ser interpretado por esta Sala el criterio de sindicato «más representativo» como parámetro para la concesión de subvenciones o ayudas para la formación y comprobar si coincide con el criterio de la sentencia impugnada.'

Por último en el fundamento jurídico cuarto se trata lo que constituye propiamente el problema de fondo debatido, expresándose unos razonamientos que como antes se adelantaba han de servir, mutatis mutandi, para el recurso que ahora nos ocupa; razonándose concretamente lo que sigue: 'La cuestión de fondo se ciñe a valorar si en la adjudicación de los planes de formación sectoriales, la referencia a los sindicatos más representativos puede considerarse como criterio válido para la exclusión de determinadas formaciones sindicales que no reúnan esta condición.

La reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional han venido distinguiendo la posición que a los sindicatos más representativos corresponde en todo aquello que afecta o está en conexión con su faceta institucional y la que ostentan en otros planos. Como recuerda la STS de 27 de noviembre de 2015 (casación 355/14 ), en materia de subvenciones para actividades de formación y en otras análogas, no cabe excluir como posibles beneficiarios de las mismas a los sindicatos que no tienen la condición de más representativos. En esa misma línea ya se pronunció la STC 147/2001, de 27 de junio , cuando dijo, con cita de anteriores pronunciamientos que « conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas subvenciones públicascuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción', añadiendo que ello es así 'porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio, produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos'.

Y en diferentes resoluciones de esta misma Sala (como en la sentencia de 13 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación núm. 1997/2009 , también con abundante cita de decisiones anteriores) se ha señalado que, si bien en relación con la representación institucional de los intereses de los trabajadores ha de reputarse constitucional el otorgamiento de capacidad solo a los sindicatos más representativos, cuando nos enfrentamos a supuestos consistentes en el derecho a percibir subvenciones para la organización de actividades enmarcadas dentro de los fines propios de los sindicatos 'limitar las subvenciones a dichos sindicatos más representativos vulnera el derecho a la libertad sindical ( artículo 28.1, en conexión con el 7 de la Constitución ) porque la promoción de los trabajadores se atribuye por la Constitución a todos los sindicatos, sin distinción, y en los fines de promoción han de incluirse las actividades socioculturales y de formación».

En relación con este tipo de planes hemos dicho, entre otras en nuestra sentencia de 17 de julio de 2013 , que carece de justificación razonable la exclusión de los sindicatos que no ostenten esa condición para el acceso a la subvención.'

CUARTO.-Todo cuanto se ha expuesto en el precedente fundamento jurídico, a través de la transcripción de la sentencia anterior de la Sala mencionada, ha de conducir, también ahora, a desestimar el presente recurso de apelación.

QUINTO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA y al desestimarse la presente apelación, procederá imponerlas a la parte apelante.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación;

Fallo

Que desestimando el recurso de apelación Nº 129/2011interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de fecha 28 de enero de 2011 , dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 8 en el P.O. 107/2008, debemos confirmar y confirmamos la citada resolución; condenando a dicha apelante a las costas causadas en esta segunda instancia.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, que contra ella no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sra. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.