Sentencia Administrativo Nº 316/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 249/2015 de 01 de Junio de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN QUINTA

Núm. de Recurso:0000249 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04226/2015

Demandante:D. Luis Manuel

Procurador:SRA. DE LA CORTE MACÍAS, ANA

Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. JOSE MARIA GIL SAEZ

D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES

D. FERNANDO F. BENITO MORENO

Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO

Madrid, a uno de junio de dos mil dieciséis.

VISTOpor la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 249/2015, promovido por la Procuradora, Dª. Ana de la Corte Macías, en nombre y representación de DON Luis Manuel , contra la resolución del Ministerio del Interior de fecha 12 de mayo de 2015, que desestima la solicitud presentada por el recurrente, al amparo de la Ley 29/2011 y de su Reglamento de desarrollo; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado. Cuantía: indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.-La parte indicada interpuso, con fecha de 10 de julio de 2015 el presente recurso contencioso-administrativo que, admitido a trámite y reclamando el expediente administrativo, fue entregado a dicha parte actora para que formalizara la demanda.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó la demanda, a través del escrito presentado en fecha de 29 de septiembre de 2015, en el que, después de alegar los hechos y fundamentos jurídicos que consideró aplicables, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos administrativos impugnados.

TERCERO.-De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien, en nombre y representación de la Administración demandada, contestó a la demanda mediante escrito presentado el 9 de febrero de 2016 en el que, tras los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso y la confirmación de la resolución impugnada.

CUARTO.-Habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del recurso, por Auto de 24 de julio de 2015 se acordó el mismo, y las partes, por su orden, han concretado sus posiciones en sendos escritos de conclusiones; quedando los autos pendientes para votación y fallo.

QUINTO.- Mediante providencia de esta Sala de fecha 9 de diciembre de 2015, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 12 de enero de 2016, en el que se llevó a cabo, guardando las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la resolución del Ministerio del Interior de fecha 12 de mayo de 2015, que desestima la solicitud presentada por el recurrente, al amparo de la Ley 29/2011 y de su Reglamento de desarrollo.

El recurrente fundamenta su impugnación en los siguientes motivos: 1)Que con fecha 14 de julio de 1986 sufrió un atentado terrorista en la Plaza de República Dominicana (Madrid), incluso le fue concedida al recurrente la Cruz al Mérito de la Guardia Civil con distintivo Blanco, lo cual se acredita con el documento 2. Que si bien es cierto que aparentemente el recurrente no resultó con heridas físicas, no es menos cierto que sí resultó con lesiones psíquicas, lo cual se acredita con los informes Médicos que sea acompañan como documentos 3 y 4, en los cuales se señala como origen de la patología psíquica el atentado terrorista sufrido por el recurrente. Señalándose en el Documento 3 que '... todo esto hace pensar en síntomas de estrés postraumático, no tratado y que se recomienda al paciente que siga una terapia ...'. Diagnosticándose en el Documento 4 un estrés postraumático como consecuencia del atentado terrorista sufrido. 2)Como CUESTIÓN PREVIA del presente escrito esta parte considera que se ha producido un acto presunto positivo y ya por ello la resolución impugnada no es ajustada a Derecho, y ello por lo siguiente: 1.- Según consta al folio 1 del expediente administrativo con fecha 13 de mayo de 2014 el recurrente solicitó el inició del expediente administrativo del cual trae causa este recurso contencioso administrativo, ello para ser indemnizado por las lesiones y patologías que presenta como consecuencia del atentado terrorista sufrido el 14 de julio de 1986. 2.- Que desde dicha fecha, 13 de mayo de 2014, la Administración tenía el plazo de doce meses para la tramitación y notificación del referido expediente administrativo, ello de conformidad con el art. 28.6 de la Ley 29/11 de 22 de septiembre , siendo el acto presunto que se produce positivo según dicho precepto. 3.- Sentado lo anterior y teniendo en cuenta que el expediente administrativo se inició el día 13 de mayo de 2014 y la Administración disponía del plazo de doce meses para su tramitación, por lo que de haber actuado la Administración diligentemente tendría que haber dictado resolución en el plazo máximo que disponía para la tramitación y notificación del referido expediente, es decir, doce meses. Por ello debió de haber dictado resolución finalizadora del mismo y haber sido notificada la misma con fecha 13 de mayo de 2015. Si bien la misma fue notificada con fecha 3 de junio de 2015, lo cual consta al folio 61 del expediente administrativo. 4.- Por lo tanto con fecha 13 de mayo de 2015 se produjo un acto presunto por silencio positivo, ello al señalar el Apartado 3 del art. 43.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre que 'la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado el procedimiento'. A lo cual se debe de añadir lo dispuesto en el Apartado 4.a), disponiendo que 'en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo'. Por lo tanto, tal y como se ha fundamentado en la presente alegación la Administración está incumpliendo el mandato del art. 43 citado y por tanto la resolución recaída debió de haber confirmado el silencio positivo producido. Pues en todo caso se debe de entender finalizado el procedimiento a la fecha que se notifica la resolución que recae en el mismo, y en el presente caso es el día 3 de junio de 2015 y por tanto ya habían transcurrido los doce meses que disponía la Administración para la tramitación y notificación del procedimiento. Y 3)Existencia de relación causal entre acto terrorista y lesiones.

El Abogado del Estado apoya los argumentos de la resolución impugnada, manifestando, que la petición formulada ante la Administración, con arreglo a la vigente Ley de 2011, se limita a que se conceda la indemnización que corresponda por haber sufrido determinados daños psicológicos a consecuencia de la explosión de un artefacto el día 14 de julio de 1986, en la Plaza de la República Dominicana de Madrid, a cargo de la banda terrorista ETA, sin que sufriera heridas físicas. Con arreglo a la Ley es exigible una relación directa y exclusiva entre el hecho terrorista y el efecto lesivo por el que se solicita ser indemnizado. En el caso presente, sin embargo, esta circunstancia no se produce. Este requisito es imprescindible para que surja la obligación de reconocer a determinada persona como víctima del terrorismo y también para reconocer, en su caso, el derecho a la compensación correspondiente. En el caso presente, esta relación directa y precisa, con respecto a los daños psicológicos alegados, no se produce en absoluto. Efectivamente, no existe una relación directa y precisa entre los dos conceptos analizados. Por una parte, el atentado sucedió hace casi 30 años y a pesar de la presencia del interesado en el lugar de los hechos, no sufrió ningún daño físico, ni se ha producido ninguna actuación médica ni de otra naturaleza en relación con el atentado. Debe hacerse notar que los informes médicos que aporta están fechados en 2014 y 2015. Por último tampoco cabe considerar la alegación formulada acerca del silencio positivo, toda vez que la Resolución impugnada es de fecha 12 de mayó de 2015.

SEGUNDO.- El recurrente considera que se ha producido un acto presunto positivo, pues con fecha 13 de mayo de 2014 (folio 1 del expediente) el recurrente solicitó el inició del expediente administrativo para ser indemnizado por las lesiones y patologías que presenta como consecuencia del atentado terrorista sufrido el 14 de julio de 1986, y transcurrió el plazo de doce meses ( art. 28.6, Ley 29/2011 ) sin resolver, por lo que se produce un acto presunto que se produce positivo, pues la resolución finalizadora del mismo debió de ser notificada con fecha 13 de mayo de 2015, siendo notificada con fecha 3 de junio de 2015, (folio 61 del expediente). Por lo tanto con fecha 13 de mayo de 2015 se produjo un acto presunto por silencio positivo, ello al señalar el Apartado 3 del art. 43.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre que 'la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado el procedimiento'. A lo cual se debe de añadir lo dispuesto en el Apartado 4.a), disponiendo que 'en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo'.

Como esta Sala y Sección tiene declarado:

' En orden al silencio administrativo positivo, cuyos efectos jurídicos requieren traer a colación la regulación que del mismo actualmente se contiene en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras la modificación llevada a cabo por la Ley 4/1999. En este sentido, el art. 42 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre , impone a la Administración la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, y el art. 43 de la reseñada Ley, que en concreto se ocupa del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, dispone en su apartado 1 que: 'En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo'. Por lo que queda claro que incumplida por la Administración su obligación de dictar resolución expresa, y vencido o transcurrido el plazo para dictarla, la ley legitima al interesado para entenderla estimada o desestimada por silencio, según proceda.

Añade el citado art. 43.2 que los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. De donde se desprende que, con carácter general, el silencio es positivo en todos los casos, salvo que otra cosa resulte de una norma con rango de Ley o de Derecho Comunitario Europeo. Y si bien a continuación la Ley establece excepciones, ninguna de ellas es aplicable al presente supuesto.

En concreto se dice: 'Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

Los efectos de dicho silencio positivo se contienen en el art. 43.3 de la repetida Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que preceptúa con claridad que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

Existe asimismo una consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo (como la Sentencia de 25 de febrero de 2009 , entre otras), según la cual, la estimación por silencio produce un acto administrativo que pone fin al procedimiento que, además, tiene efectos desde el vencimiento del plazo máximo para resolver y notificar, siendo éste el único momento a tener en cuenta, por cuanto la nueva regulación prescinde de la necesidad de solicitud de certificación para que se produzca efectivamente el silencio positivo, de forma que, con posterioridad al vencimiento del plazo máximo para resolver y para notificar, ya sólo puede dictarse una resolución expresa que sea confirmatoria del acto producido por silencio ( art. 43.4 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ).

A tenor de lo expuesto, no ofrece dudas a la Sala la existencia del silencio durante plazo mayor que el reconocido para la tramitación y resolución del expediente.

Recordemos que en base al artículo 10, 3 de la Ley 32/1999 dispone: El plazo máximo para notificar la resolución de las solicitudes será de doce meses. En aquellos procedimientos en los que no recaiga resolución dentro del plazo señalado, se entenderán estimadas las solicitudes.

CUARTO.- Sin embargo, el que se haya acreditado el transcurso del plazo para notificar la resolución administrativa, produciéndose el silencio positivo, de modo que la Administración sólo podía expresamente confirmar el acto presunto, conduce únicamente a la conclusión que se ha indicado, a saber, que la resolución expresa posterior que se aparta de ese contenido es nula en la cuantía no reconocida, pero ello no puede suponer, sin más, que este Tribunal acoja la pretensión del demandante.

En efecto, la regulación del silencio administrativo en la Ley 30/1992 se dirige directamente a la Administración, siendo la función de este órgano judicial la de controlar la legalidad de la actuación administrativa ( artículo 106.1 de la Constitución ), con sometimiento únicamente al imperio de la ley ( artículo 117.1 de la misma Constitución ), sin que incumba a los tribunales de lo contencioso-administrativo sustituir a la Administración que controlan.

En este sentido, no cabe, sin más, reconocer en sede judicial el derecho pretendido con la solicitud presentada por el interesado a la Administración, pese a que ésta se haya apartado en su resolución expresa de lo prevenido en el mencionado artículo 43.2.a) de la Ley 30/1992 , pues ello conduciría a una distorsión inadmisible del sistema, sin perjuicio de que también lo es la falta de notificación en plazo de las resoluciones administrativas.

En efecto, en el plano de la Administración, si se pronuncia conforme a lo previsto en el repetido artículo 43.2.a) de la Ley 30/1992 y acoge la solicitud del interesado por la mera circunstancia de haber vencido el plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, nada impide que, según se ha expuesto, si entiende que dicho acto es nulo de pleno derecho, abra la vía de la revisión de oficio para expulsarlo del ordenamiento jurídico, debiendo recordarse que uno de los casos en los que se incurre en esa nulidad radical es el de que se trate de 'actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición' [ artículo 62.1f) de la Ley 30/1992 ].

Pero si, como se pretende, el Tribunal, tras verificar y declarar el incumplimiento de las reglas sobre el silencio administrativo positivo, con la consecuencia anulatoria subsiguiente, reconoce sin más en su plenitud el derecho contenido en la solicitud presentada ante la Administración, queda impedida aquella vía administrativa de revisión, pues no se estaría ante la revisión de un acto de la Administración, sino de una sentencia judicial.

En suma, un órgano judicial no puede, al amparo del silencio administrativo positivo y de la vulneración de sus reglas por la Administración, reconocer un derecho que carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, es decir, consagrar una palmaria vulneración del ordenamiento jurídico (en este sentido, Sentencia de esta misma Sala y Sección de 7 de julio de 2010 - invocada en la demanda- y las del Tribunal Supremo que en ella se citan).

Se debe, por tanto, examinar si, en el supuesto de autos, además de la nulidad de las resoluciones administrativas recurridas, cabe el reconocimiento de la parte de la indemnización que se pretende, a la luz de la normativa que establece los requisitos esenciales para su adquisición.'( Sentencia de fecha 25 de marzo de 2015, dictada en el rec. nº 259/2012 ).

TERCERO.- Como se desprende de lo actuado en el expediente administrativo, efectivamente, la solicitud de indemnización formulada por el recurrente, lo fue con fecha 13 de mayo de 2014. Consta que, con fecha 1 de octubre de 2014, la Unidad Instructora del expediente, notificado al interesado en 6 de octubre de 2014, acuerda:

'Por la Unidad Administrativa se ha decidido que las actuaciones sean puestas a disposición de la Dirección Provincial del INSS de Madrid, a fin de que pueda emitirse el correspondiente Dictamen de Evaluación, determinante del contenido de la resolución que en el futuro de adopte, lo que se le comunica a los efectos previstos en el articulo 42,5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común , que establece la suspensión del procedimientocuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes para la resolución del expediente.'

Con fecha 25 de marzo de 2015, se concede al interesado el trámite de audiencia, por diez días hábiles, una vez recibido el preceptivo Dictamen-Evaluador emitido por el I.N.S.S., en su reunión de 25 de febrero de 2015, en el que se hace constar que 'no ha quedado acreditado el nexo causal entre las lesiones (trastorno de la personalidad) y los hechos de naturaleza terrorista'.

Por último, se dicta la resolución denegatoria de la indemnización solicitada con fecha 12 de mayo de 2015, notificada en 3 de junio de 2015, tras un intento de entrega en fecha 22 de mayo de 2015 (doc. 6 expediente).

Pues bien, de estos datos, la Sala considera que no se ha producido el incumplimiento del plazo para resolver el expediente, de doce meses, teniendo en cuenta la suspensión acordada para solicitar el preceptivo Informe del I.N.S.S., notificada al recurrente y contra la que no opuso disconformidad alguna; suspensión que comprende desde el 01.10.2014 al 25.02.2016, como máximo.

En consecuencia, se desestima este motivo sobre el silencio positivo.

CUARTO.- La resolución impugnada fundamenta la desestimación de la solicitud de indemnización con el siguiente argumento:

'Tercero: Tal y como se refleja en el Antecedente Segundo de la presente resolución, no queda acreditada fehacientemente la relación causal entre !as lesiones y los hechos de naturaleza terrorista.'

Esta denegación se funda en el Dictamen-Evaluador emitido en la reunión de fecha 25 de febrero de 2015, reunido el Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI) de esta Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Es cierto que el recurrente aporta otros Informes para contrarrestar lo declarado en dicho Informe, pues bien, en estos supuestos, este Tribunal de manera reiterada ha resaltado, que el Tribunal Constitucional en, entre otras, Sentencia 34/1995, de 6 de febrero , ha reiterado la legitimidad de la llamada 'discrecionalidad técnica' de los órganos de la Administración, en cuanto promueven y aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados, requeridos por la naturaleza de la actividad desplegada por el órgano administrativo, de forma que las modulaciones que encuentra la plenitud del conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. Presunción 'iuris tantum' que puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del poder razonable que se presume en el órgano calificador. En el supuesto de autos, este Tribunal a la luz de esta doctrina general y de conformidad con los principios arriba expuestos, otorga preeminencia valorativa a la conclusión de los órganos técnicos de la Administración, frente a la conclusión adoptada por los dictámenes médicos aportados por el recurrente.

Así las cosas, procede la desestimación del recurso.

QUINTO.- Por aplicación del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, han de imponerse a la recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la Autoridad conferida por el Pueblo Español.

Fallo

Que DESESTIMANDOel recurso contencioso-administrativo formulado por la Procuradora, Dª. Ana de la Corte Macías, en nombre y representación de DON Luis Manuel , contra la resolución del Ministerio del Interior de fecha 12 de mayo de 2015, que desestima la solicitud presentada por el recurrente, al amparo de la Ley 29/2011 y de su Reglamento de desarrollo, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que dicha resolución es conforme a Derecho; con imposición de las costas a la parte demandante.

Así por esta nuestra sentencia, que es firme, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Ilmo. Sr. Don JESÚS N. GARCÍA PAREDES, estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; certifico