Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 316/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 44/2018 de 12 de Marzo de 2019

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 316/2019

Fecha de sentencia: 12/03/2019

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 44/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 22/01/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez

Procedencia:

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por:

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 44/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 316/2019

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Segundo Menendez Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

En Madrid, a 12 de marzo de 2019.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Olga , representada por la procuradora de los tribunales doña Rosa María García Bardón y asistida por la letrada doña Chon Vargas Mendieta, contra la inactividad del Gobierno/Consejo de Ministros, según el artículo 29.1 de la LJCA , por desestimación presunta de la reclamación expresamente interpuesta el día 6 de junio de 2017.

Se han personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado, con la representación que le es propia.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez.

Antecedentes

PRIMERO.Mediante escrito de fecha 6 de junio de 2017, Dª Olga , interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación de la reclamación por inactividad del Presidente del Gobierno formulada mediante escrito, formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que

'...se dicte Sentencia por la que, en concepto de reparación.

A-Se imponga al Gobierno/Consejo de Ministrosel cumplimiento de sus obligaciones, consistentes enque se ejecuten las medidas oportunas, para dotar las correspondientes partidas presupuestarias en forma deSUBVENCIONES, en losconcretos términos que están establecidas en la Ley52/2007 de 26 de Diciembre, Ley de Memoria Histórica.

B-Se imponga al Gobierno/Consejo de Ministros, elcumplimiento de sus obligaciones, reintegrando a la demandante los gastos que se han irrogado para la exhumación de los restos óseos de su padre, D. Abilio , consistentes en:

-Materiales: se han tenido en cuenta, exclusivamente, los gastos realizados a partir de 2013, fecha en que la familia Olga Abilio se incorpora como querellante, a la denominada 'Querella Argentina'.

-Localización y copia de los expedientes judiciales y administrativos de represaliados por el franquismo en Sacedón y Guadalajara; recopilación de testimonios de la represión política en Sacedón y Guadalajara; recopilación de informes y documentación vía telemática y presencial, relativa a la detención y posterior fusilamiento de D. Abilio en las ciudades de Zaragoza, Madrid y Guadalajara ...3.000 €(soporte el informe referido como doc. 10)

-Interposición de la querella en la Ciudad de Buenos Aires...SIN CUANTIFICAR.

-Gastosderivados del viaje y estancia realizado por la demandante y su hija a la Ciudad de Buenos Aires; a estos hay que añadir los gastos derivados de hospital y medicación de la demandante por afección bronquial. Se acompañan copia de los billetes y datos de estancia de la demandante y su hija; los importes fueron abonados a la organización que organizó los desplazamientos....5.000 €; se acompañan como doc_nº 11, documentación acreditativa

Hay que reseñar que los gastos derivados de hospital y medicación de la demandante por afección bronquial. Parte de los gastos fueron asumidos por la entidad Antares.

No se han incluido gastos de manutención, estancias y eventos, transportes, etc, por carecer de facturas con las que acreditar, más de cuatro años después, los gastos realizados.

- Gastospor la gestión de tres exhortos con los diferentes juzgados, administración autonómica y local de Guadalajara y Juzgados y Ministerio de Justicia y otras entidades de la administración en Madrid. ...SIN CUANTIFICAR

- Gastosderivados de la exhumación de dos fosas en en enero de 2016 y mayo de 2017, de las que se inhuman los restos óseos de 49 hombres y una mujer. Para valorar esta partida, se ha tenido en cuenta el informe /relación que se anexa comodoc_nº 10, de entidades beneficiarias de las subvenciones destinadas a actividades relacionadas con las víctimas de la guerra civil y del franquismo concedidas por el Ministerio de la Presidencia 2006-2010, Desglosada por áreas de actuación. Esta partida será reintegrada por la familia Olga Abilio a la Asociación que ha efectuado los trabajos de exhumación para la localización de los restos de Abilio .

VALORACION ECONÓMICA DE LA EXHUMACION DE DOS FOSAS CON 50 CUERPOS...63.000€(incluye gastos por tasas impuestas por el ayuntamiento de Guadalajara en la primera exhumación).

-Gastosderivados del entierro y correspondiente inhumación de D. Abilio , en el cementerio civil de la Almudena en Madrid...9.500 €; se acompaña factura de la inhumación de los restos de D. Abilio , comodoc. nº 12.

-Otrosgastosde difícil justificación tales como más de cien viajes de la familia Olga Abilio desde Madrid a Guadalajara, estancias, aportaciones económicas, etc, ...SIN CUANTIFICAR

-Daños morales. El daño moral, en cuanto que no ha sido objeto de un sistema de tasación legal y dado que no puede calcularse directa ni indirectamente mediante referencias pecuniarias, únicamente puede ser evaluado con criterios amplios de discrecionalidad judicial, tal y como pone de manifiesto una reiterada jurisprudencia (así, por todas, en la sentencia de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo de fecha 27 de julio de 2006, dictada en el recurso de casación número 4466 de 1999 ).

C-Se imponga al Gobierno/Consejo de Ministros elcumplimiento de sus obligaciones, consistentesen que se ejecuten las medidas oportunas, para dotar las correspondientes partidas presupuestarias en forma deSUBVENCIONES, en losconcretos términos que están establecidas en la Ley52/2007 de 26 de Diciembre, Ley de Memoria Histórica, con el objeto de que los familiares de las víctimas inhumadas en fosas comunes sitas en el cementerio de Guadalajara en número de 800, puedan recuperar y dignificar los restos de sus seres queridos.

SUBVENCIONESA LAS QUE DESDE EL AÑO 2013 LAS VICTIMAS DEL FRANQUISMO NO HAN PODIDO ACCEDER, PESE AL MANDATO LEGAL...SIN CUANTIFICAR'.

SEGUNDO.El Abogado del Estado, en la representación que ostenta formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que '...dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos leales'.

TERCERO.Por Auto de 30 de mayo de 2018 esta Sala acordó recibir el proceso a prueba y, practicada ésta con el resultado que consta en autos y evacuadas por las partes sus respectivos escritos de conclusiones, por diligencia de ordenación de 10 de julio de 2017 se declararon conclusas las actuaciones y se dispuso que quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.

CUARTO.Mediante providencia de fecha 12 de diciembre de 2018 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 22 de enero de 2019, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

QUINTO.No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Fundamentos

PRIMERO.La inactividad de la Administración que se impugna.

La representación procesal de Dña. Olga interpuso este recurso contencioso-administrativo contra la inactividad del Gobierno/Consejo de Ministros por desestimación presunta de la reclamación formulada el día 6 de junio de 2017, que deja de dar cumplimiento a las obligaciones preceptuadas por la Ley 52/2007, de 26 de Diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, conocida como Ley de Memoria Histórica, y más concretamente las referidas, entre otras, en el art. 12 de dicha Ley, titulado 'Medidas para la identificación y localización de víctimas'.

SEGUNDO.Los argumentos y pretensiones del escrito de demanda.

I. En cuanto a los hechos expone, dicho aquí en síntesis, lo siguiente:

1. En el curso de la guerra civil que padeció este país, el padre de la recurrente fue uno de los 150.000 condenados a la pena de muerte por 'ayuda/contribución a la rebelión' según consta en el 'Procedimiento Sumarísimo de Urgencia nº 1076'. Sus restos fueron inhumados junto a los de otros muchos fusilados en las fosas comunes que a tal fin se habían cavado en el cementerio de Guadalajara.

2. Fue ejecutado el día 15 de noviembre de 1939, contaba 41 años de edad; dejó viuda y siete hijos con edades comprendidas entre los catorce años y varios meses.

3. Tras dos intentos frustrados de localizar sus restos en aquel cementerio (años 1979 y 2016), el 31 de mayo de 2017 se exhumaron los de 28 cadáveres, entre ellos los del padre de la recurrente, que fueron enterrados el día 2 de Julio de 2017 en el cementerio civil de la Almudena en Madrid.

4. Todavía existen más de 800 cuerpos inhumados en las fosas comunes del cementerio de Guadalajara.

5. La localización de los Cincuenta de Guadalajara ha sido sufragada con las aportaciones de los socios y simpatizantes de la Asociación de Memoria y la contribución de un sindicato de electricistas noruego.

6. Mientras las víctimas perseveraban para localizar los restos de sus seres queridos, en el año 2012 el gobierno del Partido Popular decide dejar sin dotación presupuestaria la partida destinada por ley a subvencionar, entre otros derechos, la exhumación de las miles de fosas de fusilados por la dictadura que, todavía hoy, existen en nuestro país.

7. No ocurre así, añade, con las partidas destinadas a víctimas del terrorismo, a entidades comprometidas con el ideario fascista y nazi y fundaciones vinculadas con el franquismo, que vienen recibiendo anualmente los fondos destinados a cubrir sus objetivos.

8. De la información recibida a través de diversos medios, es muy probable que los importes destinados a la exhumación del cuerpo del padre de la recurrente se acercaran a los 90.000 €, teniendo en cuenta que para la exhumación se tuvieron que realizar dos exhumaciones, con más de un año de separación entre una y otra, y la localización y exhumación de cincuenta cuerpos.

9. La actitud y conducta del poder ejecutivo viene impidiendo que las víctimas del franquismo obtengan la justicia que les corresponde, causando con dicha actitud y conducta un daño moral y económico difícil de cuantificar.

II. En cuanto a los fundamentos de derecho, son, en suma, los siguientes:

1.Inactividad de la Administración. La Ley 52/2007, de 26 de diciembre, tiene por objeto el reconocimiento y ampliación de derechos y el establecimiento de medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. Dispone la realización de prestaciones concretas, entre otras, la subvención a favor de una o varias personas determinas, victimas/entidades sociales que participen en los trabajos de exhumación de los fusilados tras la guerra civil.

La LJCA establece una reclamación previa en sede administrativa en el caso del recurso contra la inactividad de la Administración previsto en el art. 29.1 . Requisito del que da prueba el escrito de la demandante de fecha 6 de Junio de 2017 dirigido al Presidente del Gobierno requiriendo el cumplimiento de la Ley 52/2007.

2.La Ley 52/2007 . Su art. 12 , bajo el título 'Medidas para la identificación y localización de víctimas', dispone:

'1. El Gobierno, en colaboración con todas las Administraciones públicas, elaborará un protocolo de actuación científica y multidisciplinar que asegure la colaboración institucional y una adecuada intervención en las exhumaciones. Asimismo, celebrará los oportunos convenios de colaboración para subvencionar a las entidades sociales que participen en los trabajos.

2. Las Administraciones públicas elaborarán y pondrán a disposición de todos los interesados, dentro de su respectivo ámbito territorial, mapas en los que consten los terrenos en que se localicen los restos de las personas a que se refiere el artículo anterior, incluyendo toda la información complementaria disponible sobre los mismos.

El Gobierno determinará el procedimiento y confeccionará un mapa integrado que comprenda todo el territorio español, que será accesible para todos los ciudadanos interesados y al que se incorporarán los datos que deberán ser remitidos por las distintas Administraciones públicas competentes.

Las áreas incluidas en los mapas serán objeto de especial preservación por sus titulares, en los términos que reglamentariamente se establezcan. Asimismo, los poderes públicos competentes adoptarán medidas orientadas a su adecuada preservación'.

En nuestro caso, ni la recurrente, ni el resto de ciudadanos/as cuyos familiares han sido localizados en las dos fosas exhumadas para la localización del padre de aquélla, han contado con la colaboración institucional de la Administración. Tampoco han podido acceder a las mal denominadas 'subvenciones' para la realización de los trabajos a las que tienen derecho por ley. Desde 2012 y hasta la fecha, las dotaciones presupuestarias preceptuadas por la norma, han sido cero.

3.Vulneración de derechos fundamentales. El de igualdad establecido en el art. 14 CE , pues a juicio de la parte es notorio y conocido en nuestra legislación que el contenido y cantidad de las Leyes que protegen a las 'víctimas de terrorismo' difieren cualitativa y cuantitativamente de las que regulan los escasos derechos que se reconocen a las 'víctimas de la dictadura franquista'. Y en relación con la actuación del poder ejecutivo, entiende también que respecto a las víctimas de la guerra civil se estaría produciendo una desigualdad de trato. Desigualdad que a su juicio es irrazonable y por tanto discriminatoria.

III. Las pretensiones deducidas en el escrito de demanda:

A. Se imponga al Gobierno el cumplimiento de su obligación de ejecutar las medidas oportunas para dotar las correspondientes partidas presupuestarias en forma de subvenciones en los concretos términos establecidos en la Ley 52/2007, de 26 de Diciembre.

B. Se le imponga también la obligación de reintegrar a la demandante los gastos causados para la exhumación de los restos óseos de su padre, por los conceptos que detalla.

C. Se le imponga asimismo aquella primera obligación con objeto de que los familiares de las víctimas inhumadas en fosas comunes sitas en el cementerio de Guadalajara, en número de 800, puedan recuperar y dignificar los restos de sus seres queridos.

TERCERO.Los argumentos de la Administración demandada.

Son en suma los siguientes:

I. La demanda incurre en desviación procesal respecto a la reclamación por inactividad formulada previamente ante la Administración.

Así, en la reclamación ante la Administración se pedía en su suplico:

1° Que se incluyese en los presupuestos para 2017 una partida para reintegrar a la Asociación para la Recuperación de la Memoria Histórica la cantidad indeterminada, superior a 100.000 euros, para compensar los importes desembolsados por ella con motivo de las dos exhumaciones realizadas en el cementerio de Guadalajara a que se alude.

2° Incluyendo en los presupuestos para 2017 una partida para garantizar la exhumación de las aproximadamente 800 víctimas inhumadas en el cementerio de Guadalajara.

3° Incluyendo en los presupuestos del Estado de 2017 las correspondientes partidas para dignificar los daños sufridos por las víctimas del franquismo, en paridad e igualdad con los padecidos por otras víctimas por hechos o situaciones iguales o análogas.

4° Materializando acciones relevantes que lleven a las víctimas del franquismo a pensar que son ellos y no otros los que sienten que la justicia, por fin, les está alcanzando.

Por el contrario, la demanda pide en su suplico:

A. Que se imponga al Gobierno que dote las partidas presupuestarias para satisfacer las subvenciones en los concretos términos establecidos en la Ley 52/2007.

Se trata, dice el escrito de contestación acto seguido, de una pretensión no formulada en la reclamación administrativa previa.

B. Que se reintegren a la demandante [no a la Asociación para la Recuperación de la Memoria Histórica como se había señalado en la reclamación previa] los gastos que se han irrogado para la exhumación de los restos óseos de su padre.

C. Que se imponga al Gobierno la inclusión en los presupuestos de las subvenciones en los términos de la Ley 52/2007 para hacer efectiva la exhumación de las fosas comunes sitas en el cementerio de Guadalajara.

Por el contrario, añade, en la reclamación administrativa previa no se solicitó ninguna subvención en los términos de la Ley 52/2007, sino que lo que se pidió fue la inclusión en los presupuestos para 2017 directamente de una partida que garantizase esa exhumación.

Esa desviación procesal ha de conducir a la inadmisibilidad del recurso de acuerdo con una jurisprudencia que por reiterada exime de cita.

II. Existe falta de legitimación activa ya que la Ley 52/2007 en que la demanda se apoya no permite conceder directamente a las personas físicas las pretensiones formuladas en el suplico de la demanda.

En particular, su art. 12.1 señala que el Gobierno celebrará los oportunos convenios de colaboración para subvencionar a las entidades sociales que participen en los trabajos. Es decir, los beneficiarios de esas subvenciones son esas entidades sociales y no las personas individuales -incluso aunque sean socios de aquéllas- por lo cual éstas no se encuentran legitimadas para reclamar ninguna prestación en relación con las mencionadas subvenciones.

Por otra parte, solo con la petición B del suplico de la demanda podría considerarse que la demandante está postulando en nombre propio mas no así con las peticiones A y C en las que está postulando en nombre ajeno sin representación para ello.

En consecuencia, procede declarar inadmisible este recurso en base al art. 69 b) LJCA .

III. La reclamación por inactividad de la Administración se presentó el 6 de junio de 2017, cumpliéndose los tres meses el 6 de septiembre de 2017 y los dos meses para interponer recurso contencioso-administrativo el 6 de noviembre de 2017. En consecuencia, habiéndose presentado el escrito de interposición de este recurso contencioso- administrativo el día 2 de marzo de 2018, es claro que el mismo debe reputarse extemporáneo e inadmisible por aplicación del art. 69 e) de la LJCA .

IV. El art. 29.1 de la LJCA tiene como presupuesto la existencia de una disposición general que no precise actos de aplicación y, como acabamos de ver, el art. 12.1 de la Ley 52/2007 que invoca la demanda requiere como paso previo para el otorgamiento de las subvenciones la celebración de convenios de colaboración con entidades sociales por lo cual no nos encontramos con una disposición directamente aplicable.

Además, hay que tener en cuenta el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el art. 29 de la LJCA , el cual no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento antes de su resolución.

Aquel art. 12.1 no constituye título hábil que permita acudir al procedimiento del art. 29.1. Sólo si se hubiesen celebrado los oportunos convenios de colaboración con entidades sociales y no se hubiesen abonado las subvenciones contenidas en aquéllos cabría acudir al procedimiento por inactividad de la Administración.

Por tanto, no resultan del art. 12.1 de la Ley 52/2007 prestaciones concretas a favor de una o varias personas determinadas como exige el art. 29.1 LJCA .

V. La demanda invoca también la vulneración del principio de igualdad. Mas lo cierto es que la demanda no aporta un término de comparación válido que permita apreciar que se está vulnerando el principio de igualdad, es decir, no existe ninguna prueba de esa 'diferenciación entre las víctimas' que alega la demanda.

Amén de ello, la respuesta del Gobierno el día 8 de junio de 2017 a las preguntas escritas 684/18240 a 684/18242, formuladas sobre ese tema en el Senado, fue en los siguientes términos:

'El Gobierno está cumpliendo con las obligaciones impuestas en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, y en ese sentido:

Se gestiona, mantiene y actualiza el Mapa de Fosas de la Guerra Civil, que actualmente contiene 2.457 fosas, con más de 45.000 víctimas identificadas, y que desde 2011 ha registrado más de 910.000 visitas.

Se ofrece una atención personalizada a los ciudadanos, facilitando información y resolviendo consultas en relación con la Ley. Desde 2011 se han atendido más de 16.000 consultas.

Se colabora directamente con las víctimas y sus descendientes a través de las Declaraciones de Reparación y Reconocimiento Personal, previstas en el artículo 4 de la Ley, donde se oficializa su reconocimiento moral, proclamando expresamente el carácter injusto de las condenas que sufrieron. Desde diciembre del 2011 hasta el presente se han otorgado 1.083 declaraciones (803 firmadas por el actual Ministro de Justicia), 2.425 desde la promulgación de la Ley.

Estas cifras ponen de manifiesto la actividad desarrollada por el Ministerio de Justicia para atender las demandas de las víctimas, sus familias y los ciudadanos, en general, sobre un asunto tan sensible como la Memoria Histórica.

Respecto al coste económico que supone la exhumación, se indica que se carece de datos para ofrecer una respuesta'.

En definitiva, no hay ninguna constancia de esa alegación de discriminación entre las víctimas en que la demanda fundamenta la vulneración del principio de igualdad.

VI. En conclusión, las pretensiones A y C del suplico de la demanda en las que se pide que se imponga al Gobierno la obligación de 'dotar las correspondientes partidas presupuestarias en forma de subvenciones, en los concretos términos que están establecidos en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre' incurren en el error de considerar que la Ley 52/2007 impone esa dotación presupuestaria de las subvenciones cuando no hay ningún precepto de la misma que permita extraer esa conclusión.

Buena prueba de ello es que la proposición de ley 122/000157 para la reforma de la Ley 52/2007 (Boletín Oficial de las Cortes Generales de 22 de diciembre de 2017) prevé introducir en la misma una nueva disposición adicional décima bajo la rúbrica 'Presupuestos Generales del Estado' del siguiente tenor:

'A los efectos de lo dispuesto en la presente Ley, en los presupuestos generales del Estado para cada año se habilitará una partida para 'Memoria Histórica', con consignación presupuestaria suficiente para los trabajos de localización y exhumaciones de personas desaparecidas... mapas y catálogos y demás aspectos previstos en el presente cuerpo legal'.

La pretensión B del suplico de la demanda carece de apoyo en la Ley 52/2007 que en ningún caso prevé el abono directo de esos gastos de localización y exhumación a las personas físicas afectadas, aparte en todo caso de la falta de justificación de los mismos y del transcurso del plazo general del año para reclamar, en general, daños y perjuicios materiales y morales sufridos. Por lo demás, se trata de una pretensión especialmente inapropiada para ventilarse a través de un procedimiento por inactividad de la Administración del art. 29.1 de la LJCA , dando por reproducido lo antes expuesto.

CUARTO.Sobre la desviación procesal.

Recuerda la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 13 de julio de 2015, dictada en el recurso de casación núm. 3635/2013 , trayendo a colación la de 20 de julio de 2012 y otras, razonamientos jurídicos que son expresivos de la doctrina general sobre esa causa de inadmisión. Entre ellos, no es ocioso transcribir los siguientes:

El carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido previamente planteadas en vía administrativa. No impide esta afirmación la previsión contenida en el art. 56.1 de la LJCA , en el que se establece que en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, 'en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'.

Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. De esta manera no pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada. Así lo señala también la STC 158/2005, de 20 de junio , en la que se indica que: '(...) Parte nuestra doctrina del reconocimiento de la legitimidad de la interpretación judicial relativa al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y la doctrina de la inadmisibilidad de las cuestiones nuevas. Esa interpretación, que el Tribunal Supremo continúa aplicando tras la entrada en vigor del nuevo texto legal, asume una vinculación entre las pretensiones deducidas en vía judicial y las que se ejercieron frente a la Administración, que impide que puedan plantearse judicialmente cuestiones no suscitadas antes en vía administrativa'.

Cuando se varía en el proceso contencioso-administrativo la pretensión previamente formulada en vía administrativa, introduciéndose cuestiones nuevas, se incurre en desviación procesal, que comporta la inadmisión de esa pretensión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.c) LJCA .

En este aspecto ha de destacarse que, como se señala en la sentencia de 30 de junio de 2006, recurso de casación 3047/2003 , con cita de las SSTC 59/2003, de 24 de marzo y 132/2005, de 23 de mayo , 'el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE , si bien, no obstante, el referido derecho también se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente por el órgano judicial, pues, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, que no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente'.

La sentencia de 7 de marzo de 1995 señala que 'existirá desviación procesal generadora de inadmisibilidad del recurso cuando ...se formulan nuevas pretensiones o cuando se reformen, alteren o adicionen al recurso jurisdiccional peticiones que no se discutieron en vía administrativa y ni siquiera se formularon ante ella - Sentencias de 30 enero 1980 y 31 octubre 1983 -, salvo que entre la pretensión en vía administrativa y jurisdiccional no exista una sensible variación... si nos atenemos a la narración fáctica y a la causa de pedir' - Sentencia de 29 junio 1983 -'.

A su vez, la sentencia de este Tribunal Supremo de 27 de junio de 2017, dictada en el recurso de casación 145/2016 , termina uno de sus razonamientos afirmando que '[...] en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto, y en el de deducirse unas relacionadas con él y otras sin relación alguna, por no caber inadmisibilidades parciales respecto de un mismo acto por fuerza del principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, lo correcto será juzgar sobre las primeras y desestimar las segundas sin entrar en el examen de ellas'.

QUINTO.Su aplicación al presente recurso.

1. De tal jurisprudencia resulta, en efecto, que en aquella reclamación de fecha 6 de junio de 2017 no se requirió -término que inicia el apartado dedicado a concretar la actividad pedida- el reintegro que ahora constituye la pretensión B del suplico de la demanda.

Así, allí se pedía la inclusión de una partida en los presupuestos de 2017 para reintegrar a la Asociación para la Recuperación de la Memoria Histórica la cantidad indeterminada, superior a 100.000 euros, para compensar los importes desembolsados por dicha organización con motivo de las dos exhumaciones realizadas en el cementerio de Guadalajara.

Ahora, en cambio, esa pretensión B es la de reintegrar a la recurrente, no a la Asociación, los gastos causados para la exhumación de los restos óseos de su padre. Gastos y sus respectivos conceptos que tampoco fueron objeto de alegación e identificación en la citada reclamación.

Debemos, por tanto, dar la razón a la Abogacía del Estado respecto de esa pretensión en concreto.

2. Más dudas presenta la pretensión identificada en aquella letra A.

Cierto es que ésta, de modo omnicomprensivo, solicita el cumplimiento de la obligación de dotar las correspondientes partidas presupuestarias en forma de subvenciones en los concretos términos establecidos en la Ley 52/2007, de 26 de diciembre. Y cierto es que la reclamación, sin duda enlazando con la alegación de ausencia de dotación presupuestaria destinada a exhumar las miles de fosas que todavía hoy existen en nuestro país, que en cambio sí se establece para otras víctimas, y sin referencia, cierto también, a la institución jurídica de la subvención, requería, no de aquel modo y sí para un fin concreto, la inclusión 'en los presupuestos generales del Estado de 2017,(de)las correspondientes partidas para dignificarlos daños sufridos por las víctimas del franquismo, en paridad e igualdad con los padecidos por otras víctimas por hechos o situaciones iguales o análogas'.

Ahora bien, la causa o razón de ser, tanto de la pretensión como de la reclamación no deja de ser la misma: la apreciación de un trato desigual y discriminatorio.

Entendida así la pretensión de la letra A, en el sentido de requerir el cumplimiento de lo que establece la Ley 52/2007 a fin de evitar tal trato, y limitando de ese modo su enjuiciamiento, no deja de concurrir la salvedad indicada en aquella jurisprudencia:salvo que entre la pretensión en vía administrativa y jurisdiccional no exista una sensible variación... si nos atenemos a la narración fáctica y a la causa de pedir.

3. También las suscita la pretensión de la letra C.

Ésta pide el cumplimiento de aquella Ley 52/2007 'con el objeto de que los familiares de las víctimas inhumadas en fosas comunes sitas en el cementerio de Guadalajara en número de 800, puedan recuperar y dignificar los restos de sus seres queridos'.

A su vez, en la reclamación se requería la inclusión en los presupuestos para 2017 de una partida específica destinada a un proyecto que garantice la exhumación de los restos óseos de las aproximadamente 800 víctimas inhumadas en el cementerio de Guadalajara.

Por lo tanto, concurre también en esa pretensión C la salvedad antes indicada.

SEXTO.Sobre la legitimación activa.

1. El art. 12 de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre , en el que se sustenta la demanda y que quedó transcrito al relatar los argumentos de ésta, es uno, pero no el único, de los que se dirigen a alcanzar el objetivo que persigue: Reconocer y ampliar derechos y establecer medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura.

Así, procede resaltar que el art. 4 regula la que denomina 'Declaración de reparación y reconocimiento personal'. El 5, la 'Mejora de las prestaciones reconocidas por la Ley 5/1979, de 18 de septiembre , de reconocimiento de pensiones, asistencia médico-farmacéutica y asistencia social a favor de las viudas, hijos y demás familiares de los españoles fallecidos como consecuencia o con ocasión de la pasada Guerra Civil'. O el 6, el 'Importe de determinadas pensiones de orfandad'.

En ellos, sin duda, se reconocen derechos en favor de personas físicas que ostentarían legitimación activa que reclamar su efectividad. Pero no son tales derechos los que se defienden en este recurso.

2. El art. 11, titulado 'Colaboración de las Administraciones públicas con los particulares para la localización e identificación de víctimas', establece que las Administraciones públicas facilitarán a los descendientes directos de las víctimas que así lo soliciten las actividades de indagación, localización e identificación de las personas desaparecidas violentamente durante la Guerra Civil o la represión política posterior y cuyo paradero se ignore. Lo que hace extensivo a las entidades que, constituidas antes del 1 de junio de 2004, incluyan el desarrollo de tales actividades entre sus fines. Y a lo que añade después que la Administración General del Estado elaborará planes de trabajo y establecerá subvenciones para sufragar gastos derivados de las actividades contempladas en este artículo.

Ahí, por tanto, la legitimación se reconoce a los descendientes directos de las víctimas que lo soliciten y a las entidades que menciona.

3. Pues bien, aquel art. 12, dado el título que lo encabeza, 'Medidas para la identificación y localización de víctimas', debe ser interpretado desde la perspectiva que proporciona el título y el contenido del anterior art. 11, de suerte que cuando habla de 'todos los interesados' (núm. 2, párrafo primero) y de 'todos los ciudadanos interesados' (mismo número, párrafo segundo) se refiere como tales a los descendientes directos de las víctimas, no a otras personas, y, en su caso, a las entidades ya citadas.

Restricción que no es de extrañar, pues detrás de esas medidas para la identificación y localización de víctimas hay un interés subjetivo y personal que como tal no puede ser invocado por terceros. Restricción que, también, queda avalada por el tenor de los números 2 y 3 del art. 13 de aquella Ley.

Amén de ello, es claro asimismo que aquel art. 12, ahora en su núm. 1, y en igual línea que la que se desprende del art. 11, sólo prevé convenios de colaboración para subvencionar a las entidades sociales que participen en los trabajos.

4. Debemos concluir, por tanto, que la recurrente, persona física que ya pudo dar digna sepultura a los restos mortales de su padre asesinado, carece de legitimación activa para deducir aquellas pretensiones de las letras A y C del suplico de su demanda.

SÉPTIMO.Pronunciamiento sobre costas.

Entendiendo la Sala que el caso, en su formulación general o abstracta, presentaba serias dudas de hecho o de derecho, no procede hacer imposición de costas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

DESESTIMAMOSpor desviación procesal la pretensión B del suplico de la demanda, eINADMITIMOSpor falta de legitimación activa las pretensiones A y C del mismo, deducidas las tres en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Olga contra la inactividad del Consejo de Ministros por desestimación presunta de la reclamación formulada el día 6 de junio de 2017. Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo la Letrada de la Administración de Justicia, certifico.