Sentencia Administrativo Nº 318/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 257/2015 de 20 de Julio de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000257 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02710/2015

Demandante:D. Federico

Procurador:Dª BEATRIZ VERDASCO CEDIEL

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a veinte de julio de dos mil dieciséis.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 257/15que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido D. Federico representado por la Procuradora designada de los de turno de justicia gratuíta, Dª Beatriz Verdasco Cediel y defendido por la Letrada Dª María del Pilar Toribio Oyarzabal, contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el actor ante el SPEE, para el reconocimiento de responsabilidad y reparación de los daños y perjuicios; y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.La parte actora interpuso, en fecha 18 de diciembre de 2013 este recurso ante el Juzgado Decano de lo Contencioso Administrativo de Barcelona; admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo:

'SUPLICO:'... considere formulada la demanda en el recurso contencioso administrativo y tras los trámites oportunos, dicte fallo por el que: 1º Revoque el acto presunto desestimatorio de la reclamación patrimonial efectuada. 2º Declare la responsabilidad patrimonial de la Administración del Servicio Público de Empleo Estatal, por los daños morales y económicos ocasionados por la administración demandada como consecuencia del mal funcionamiento. 3º Condene a dicha Administración al pago de la cantidad de 255.088,22 euros en que han quedado cuantificados los daños'.

2.Por Auto de fecha 30 de marzo de 2015 el Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 de Barcelona declaró la incompetencia objetiva y que se remitieran las actuaciones a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Recibidas las mismas en esta Sección se admitieron por Auto de fecha 22 de mayo de 2015 y designados Letrado y Procurador de oficio para la defensa y representación del recurrente, de la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'dicte Sentencia por la que desestime íntegramente el recurso deducido, confirmando el acto administrativo impugnado, con expresa imposición de costas a la parte demandante.'

3.Solicitado el recibimiento a prueba del recurso, la Sala dictó auto, de fecha 7 de marzo de 2016 acordando el recibimiento a prueba, habiéndose practicado la propuesta y admitida con el resultado obrante en autos, y mediante Providencia de fecha 23 de mayo de 2016 se señaló para votación y fallo el día 13 de julio de 2016 , en que efectivamente se deliberó y votó.

4.En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO, Presidente de la Sección.

Fundamentos

1.Es objeto de impugnación la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el actor ante el SPEE, para el reconocimiento de responsabilidad y reparación de los daños y perjuicios que dice haber sufrido con motivo de los siguientes hechos según se detallan en la demanda:

En fecha 18/05/2011, la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo dictó Resolución mediante la cual reconocía al demandante el derecho a percibir una prestación por renta activa de inserción. Prestación que recibió durante el periodo comprendido entre el día 17/05/2011 al 30/09/2011.

En fecha 27/10/2011, la Oficina de Empleo revocó la resolución estimatoria citada sin una clara motivación. Apesar de los recursos presentados por el Sr. Federico en vía administrativa, lo cierto es que la Administración demandada (SPEE), denegó a mi mandante la percepción de la prestación solicitada.

Agotada la vía administrativa, el Sr. Federico interpuso demanda ante el Juzgado de lo Social de Barcelona. Realizado el reparto y celebrado el juicio, el Juzgado de lo Social nº 26 dictó Sentencia favorable reconociendo al Sr. Federico el derecho a la incorporación del programa de RAI con efectos 17 de mayo de2011 y revocando, por tanto, las resoluciones administrativas de fecha 9 y 10 de noviembre de 2011 dictadas por el SPEE.

2.La demanda que examinamos tiene idéntico contenido que ya la formulada en el recurso nº 3168/2012 que fue resuelto mediante nuestra SAN de 13 de mayo de 2015 en sentido desestimatorio de las pretensiones del hoy actor y cuyos fundamentos nos han de servir aquí igualmente para rechazar el presente recurso.

El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'.

Del mismo modo el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas: '1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. -2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas'.

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas han sido concretados en numerosas sentencias del Tribunal Supremo, por todas, la sentencia de 28 de enero de 1999 señala que:

'Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio

en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y

la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el

perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado

de manera individualizadle, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción

producida y el resultado dañoso ocasionado'.

3. El Tribunal Supremo en sentencia de 19 de mayo de 2010 (recurso casación nº 610/2006 ) recuerda la doctrina reiterada del mismo, según la cual el principio de responsabilidad de la Administración que proclama el artículo 106 de la Constitución está limitado, por expresa disposición del artículo 141.1 de la Ley 30/1992 , a aquellas lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley; lo que exige la necesaria concurrencia, para apreciar en sentido positivo la responsabilidad administrativa, de la antijuridicidad del daño, puesto que, en definitiva, no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa.

4.Por otro lado, el artículo 142 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , dispone que: 'La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a indemnización.'

Este precepto ha sido interpretado por el Tribunal Supremo en el sentido de entender que si bien no toda resolución judicial anulatoria comporta, per se, la obligación de indemnizar, tampoco ha de entenderse que se excluya la posibilidad de dicha reparación cuando concurran el resto de los requisitos exigibles, de conformidad con las disposiciones que regula la materia, contenida en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Así, tal anulación es el presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo

Avanzando en esta línea argumental, señala que en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, a la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daperjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución . En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución , sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones.

Y que en la valoración del caso concreto, pueden operar, para la determinación de la concurrencia del requisito de antijuricidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cual sería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuviera antes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afirmarse que se produzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo, por la Administración de un concepto en si mismo indeterminado.

Doctrina recogida en la Sentencia de 19 de mayo de 2010 , antes citada.

5.En el caso de autos, la Administración, al resolver sobre la solicitud de admisión del recurrente en el Programa de Renta Activa de Insercióndebía valorar la concurrencia de los requisitos previstos en el artículo 2- del Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre , por el que se regula el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo. Entre esos requisitos se encuentra el de ser demandante de empleo inscrito ininterrumpidamente como desempleado en la oficina de empleo durante 12o más meses; y la denegó al constar en el informe de vida laboral que estaba dado de alta en la empresa SERPROTEC TRADUCCIÓN E INTERPRETACIÓN S.L como trabajador por cuenta ajena desde el día 01/08/08.

La Sentencia del Juzgado de lo Social n9 2 de Barcelona, tras analizar la prueba practicada y la normativa expuesta, estimó que a la fecha de la solicitud reunía el requisito previsto en el art. 2.1.b) RD 1369/2006 , puesto que, si bien es cierto que tenía un contrato de trabajo en vigor con la citada empresa desde el 1 de agosto de 2008 para la realización de trabajos fijos discontinuos como intérprete, en la fecha de la solicitud estaba inscrito como demandante de empleo, a lo que tenía derecho al igual que los restantes trabajadores fijos discontinuos en los periodos en los que no son llamados al trabajo; y durante el periodo 01/08/2008 a 12/06/2009 sólo le constan como realizados por cuenta ajena un total de 11 días, y además, conforme al referido precepto, solamente se considerará interrumpida la demanda de empleo por haber trabajado un periodo acumulado de 90 días o más días en los 365 días anteriores a la fecha de solicitud de incorporación al programa.

Ahora bien, tal conclusión no implica que la actuación de la Administración al denegar la inclusión en el Programa de Renta Activa de Inserción fuera irrazonable, toda vez que el interesado tenía un contrato de trabajo en vigor, si bien como fijo discontinuo, y estaba dado de alta en la empresa SERPROTEC TRADUCCIÓN E INTERPRETACIÓN S.L como trabajador por cuenta ajena desde el día 01/08/08.

En definitiva, la Sala entiende que lo que subyace es una distinta interpretación sobre la posibilidad de que un trabajador fijo discontinuo con contrato de trabajo en vigor, pero que durante los periodos en que no son llamados al trabajo pueden inscribirse como demandantes de empleo, puedan acceder a la Renta Activa de Inserción. Y en el caso de autos la Administración entendió que al estar dado de alta en una empresa ello no era posible, y el Juzgado consideró que al figurar como demandante de empleo en el momento de la solicitud, y a tenor de los periodos de tiempo trabajados en los últimos meses, tenía derecho a ser incluido en dicho Programa. Pero la interpretación que sostuvo la Administración no era irrazonable o arbitraria. Por tanto, la Sala estima que no concurre del requisito de la antijuricidad.

No obstante, tampoco ha quedado suficientemente justificada la existencia de un daño real, efectivo y evaluable económicamente derivado de esa denegación, toda vez que la Administración le ha abonado el importe de la Renta Activa de Inserción desde la fecha de la solicitud. Y otros daños que invoca como los gastos de ortodoncia, no ha quedado acreditada su relación de causalidad con la denegación de inclusión en la RAÍ, como tampoco los daños morales derivados de la ansiedad, el miedo, las noches sin dormir o el dolor de boca.

7. Procede, pues, desestimar el recurso y con arreglo al artículo 139 de la LJCA , en la redacción aplicable en la fecha de interposición del recurso, condenar al recurrente al pago de las costas.

En atención a lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Federico contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada ante el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) y en consecuencia confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho

Con expresa imposición de costas a la parte actora.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓNLeída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo Doy fe.