Sentencia Administrativo Nº 319/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 80/2015 de 30 de Marzo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

-SECCIÓN TERCERA-

SENTENCIA

RECURSO de APELACIÓN Nº 80/2015

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. VICTORIANO VALPUESTA BERMUDEZ

MAGISTRADOS:

D. PABLO VARGAS CABRERA

D. JUAN MARIA JIMENEZ JIMENEZ

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla ( Sección 3ª) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía el recurso de apelación registrado con el número 249/2014 , interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE PALOMARES DEL RIO (SEVILLA), representado y defendido por el Letrado don Manuel Salinero González-Piñero, contra la Sentencia de 15 de diciembre de 2014 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Tres de Sevilla en el recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento ordinario número 45/2014 , en relación con devolución ingresos indebidos, habiendo comparecido como DON Juan Ignacio , representado por la Procuradora doña Macarena Morales y asistidos por el Letrado don Juan Luis Pérez Marín. Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. PABLO VARGAS CABRERA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. En el indicado día el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, dictó Sentencia desestimatoria del recurso también señalado, interpuesto en relación con la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición de devolución de ingresos indebidos por importe de 32.000 euros ante el Excmo. Ayuntamiento de Palomares del Río (Sevilla) por la ilegalidad de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Actividades Urbanísticas aprobada el 15 de noviembre de 2005.

SEGUNDO.- Interpuesto recurso de apelación contra dicha resolución formulándose los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida, se terminó solicitando que en su día previos los trámites legales se dictara Sentencia por la que con estimación de este recurso de apelación, se dejara sin efecto la apelada.

TERCERO.- Teniendo por presentado el recurso y acordado su traslado a la recurrida, tras la presentación por ésta de su escrito de oposición, se elevaron las actuaciones a esta Sala, en la que no habiéndose acordado el recibimiento a prueba, la celebración de vista ni la presentación de conclusiones escritas, el recurso fue declarado concluso, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento fijado al efecto para votación y fallo, que ha tenido lugar el día de ayer.

CUARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación la sentencia desestimatoria del recurso interpuesto en relación con la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición de devolución de ingresos indebidos por importe de 32.000 euros ante el Excmo. Ayuntamiento de Palomares del Río (Sevilla) por la ilegalidad de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Actividades Urbanísticas aprobada el 15 de noviembre de 2005.

El recurso de apelación se ciñe singularmente a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva; el incumplimiento de la sentencia de este Tribunal Superior de Justicia que declaraba la ilegalidad de un artículo de la Ordenanza y la inexistencia de prescripción de la solicitud de devolución de ingresos indebidos.

La parte apelada sostiene la confirmación de la referida sentencia por la corrección de sus razonamientos jurídicos.

SEGUNDO .- Sostiene la administración recurrente en primer lugar que en el presente caso no hay en un sentido jurídico y de conformidad con el artículo 73 de la Ley Jurisdiccional así como de la jurisprudencia de la casación y del Tribunal Superior de Justicia que cita, devolución de ingresos indebidos.

La sentencia aquí apelada estima la pretensión del actora entendiendo en base al artículo 221 de la Ley General Tributaria y en concreto, en su apartado 3, conjugándolo a su vez, con el artículo 216 del mismo texto legal en su apartado a) y lo dispuesto el artículo 15 del Real Decreto 520/2005 , que la nulidad de la Ordenanza Fiscal determina la nulidad de la resolución 151/2008 de la que nace de la tasa de actividades urbanísticas por la que se realizó el pago parcial, ya que ' es razonable que dicha cantidad le sea devuelta, pues deviene de un acto nulo de pleno derecho y, por tanto, no debió producirse', estimando por ello el recurso, acordando la devolución de 32.000 euros con los incrementos correspondientes.

Tales argumentos ,cabe adelantar, no son asumibles. De los antecedentes del litigio que la propia sentencia refleja, consta que el Ayuntamiento de Palomares con fecha 14 de marzo de 2008 , adoptó el acuerdo de liquidación tributaria en el expediente URBA nº NUM000 , de liquidación tributaria correspondiente a una tasa por realización de actividades urbanísticas, regulada por la Ordenanza Fiscal aprobada el 15 de noviembre de 2005. En base al artículo 2A1 de la referida ordenanza, notificó al recurrente resolución de liquidación tributaria por importe de 106.182 euros.

El día 23 abril 2008 el demandante, tras el requerimiento de la administración, satisfizo el primer devengo de la tasa por importe de 32.000 euros.

Con fecha 7 de junio de 2010 se dictó sentencia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Tres de Sevilla que anula el acto de imposición de la tasa de actividades urbanísticas a una entidad mercantil. Por dicho juzgado se interpuso cuestión de ilegalidad que fue estimada por esta Sala anulando en el precepto de la Ordenanza Fiscal aplicado.

Previo a que resolviera esta Sala y Sección la cuestión de ilegalidad antes aludida, el recurrente en fecha 12 de mayo de 2011,presentó ante el Ayuntamiento de Palomares del Río escrito de nulidad respecto a la referida resolución número NUM000 , iniciándose el procedimiento de revisión de actos nulos, sin que el Ayuntamiento contestara.

En fecha 26 de julio de 2013 el recurrente presentó petición de devolución de ingresos indebidos por importe de 32.000 euros ante dicho Ayuntamiento, no tramitándose procedimiento alguno de devolución de ingresos.

La cuestión fundamental del presente recurso de apelación y que constituye su objeto, es la devolución de ingresos indebidos denegada por silencio y que se justifica en la estimación por esta misma Sala y Sección de la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número Uno (y Tres) de Sevilla (en sentido estimatorio del acto de aplicación) que anuló el artículo 2.A.1 de la Ordenanza del Ayuntamiento demandado.

Argumenta por ello el Ayuntamiento ,en base a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Jurisdiccional y la abundante jurisprudencia de la casación que cita, el indebido otorgamiento de efectos retroactivos a una disposición reglamentaria de carácter fiscal anulada respecto de aquellas liquidaciones afectadas por dicha nulidad y que han sido consentidas y por tanto firmes, por lo que no cabe reclamarlas por devolución de ingresos indebidos como ha hecho el demandante.

Este argumento debe ser estimado por las razones siguientes:

Los preceptos aplicados en la sentencia aquí apelada no justifican la devolución del ingreso indebido. Como dice la jurisprudencia de la casación, por todas la STS de 11 junio 2015, recurso nº 1801/2012 : '...En todo caso, como dice la sentencia recurrida, el planteamiento que del caso realiza la recurrente olvida la naturaleza del procedimiento de la devolución de ingresos indebidos.

El procedimiento aplicable por razones cronológicas es el regulado en el artículo 221 de la Ley 58/2003 de 13 de diciembre General Tributaria... 3. Cuando el acto de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones en virtud del cual se realizó el ingreso indebido hubiera adquirido firmeza, únicamente se podrá solicitar la devolución del mismo instando o promoviendo la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión establecidos en los párrafos a ), c ), y d) del artículo 216 y mediante un recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 244 de esta Ley (...)'.

A la vista de la normativa expuesta, cabe concluir que el apartado 3 del artículo 221 de la Ley General Tributaria responde al principio de seguridad jurídica impidiendo que se reabran a través de un nuevo procedimiento, en este caso de devolución de indebidos, pretensiones que no habían sido ejercitadas en el momento procesal oportuno o que habían sido resueltas con anterioridad quedando consentidas.

En el caso de autos consta acreditada la firmeza de las actuaciones practicadas por la actora para el ingreso de la deuda reclamada en el procedimiento tributario; y consta acreditada la firmeza de la providencia de apremio y de la convocatoria para la subasta del bien afectado ; igualmente consta la firmeza de la resolución de 3 de noviembre de 2003 de la Dependencia Regional de Recaudación que deniega la reclamación administrativa previa de tercería de dominio, y el acuerdo de 4 de noviembre que inadmite el recurso de reposición contra el acuerdo de subasta. Todas estas actuaciones son firmes y no son revisables por este motivo mediante el procedimiento elegido de devolución de ingresos indebidos.

La doctrina del Tribunal Supremo ha venido de forma reiterada manteniendo que este procedimiento de devolución de ingresos indebidos no es aplicable frente a actos de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones firmes, como se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 1998 (casa. 10.561/1991 ):

Es doctrina jurisprudencial constante y consolidada que si los sujetos pasivos, responsables, etc., consideran que la Administración Tributaria ha cometido errores de derecho, que han comportado ingresos indebidos, deben inexcusablemente impugnar o sea recurrir mediante recurso de reposición (opcional) o reclamación económico-administrativa, en el plazo improrrogable de 15 de días, el acto administrativo de que se trate, pretendiendo su anulación o modificación, y como consecuencia de ello la cuantificación del ingreso indebido y el reconocimiento del derecho a su devolución. Hay que dejar perfectamente claro que en este supuesto el derecho a la devolución pasa indefectiblemente por el ejercicio de las acciones impugnatorias, que tienen un plazo improrrogable de 15 días, contados desde la notificación del acto administrativo de liquidación. Transcurrido dicho plazo de 15 días sin interposición del recurso pertinente, el acto deviene firme y consentido. El caso de autos se halla comprendido en este supuesto.

Igualmente se recuerda el criterio mantenido en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1997 (casa. 3024/1992 ).

'Tanto en la Hacienda estatal, como en la local, se ha distinguido siempre en materia de devolución de ingresos indebidos dos situaciones jurídicas distintas: a) Ingresos indebidos derivados de errores en el propio pago (duplicidad, exceso, etc.), errores que, por tanto no traen su causa del acto de liquidación que se supone correcto, y derivados de errores de hecho, materiales o aritméticos en que haya incurrido el acto de liquidación, respecto de los cuales el plazo para solicitar y obtener la devolución era y es de cinco años, contados desde la fecha del ingreso considerado indebido ( art. 64, d ), 65 y 155 de la Ley General Tributaria , artículos 6 º y 118 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico Administrativas de 29 de Julio de 1924 y artículo 249 del Reglamento de Haciendas Locales de 4 de Agosto de 1952 , normas vigentes el 17 de Enero de 1986); b) Ingresos indebidos consecuencia de errores de derecho en que ha incurrido el acto de liquidación, cuya devolución pasa indefectiblemente por la impugnación previa de dicho acto de liquidación, con el fin de obtener su anulación o modificación, resultado de la cual se deriva la devolución de lo ingresado indebidamente. En este caso, el acto de liquidación tenía que ser impugnado en vía administrativa, en los plazos establecidos al efecto, y de no hacerlo así, el acto de liquidación devenía firme y consentido, y, por tanto, no era susceptible de ulterior recurso contencioso administrativo....'.

Este mismo criterio se mantiene en la sentencia de este Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2002 (casa. 4013/1996 )...'.

Esta misma Sala y Sección en sentencia de 16 de octubre de 2015, recurso de apelación número 249/2014 , (vid. Sentencia, sección 1ª de esta Sala, de 31/3/2009 ) se ha pronunciado en caso idéntico a este declarando: '. .. hemos de recordar que el artículo 73 de la Ley Jurisdiccional literalmente dice :'Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente'. Y que la STS de 4-6-2013, rec. 1211/2012 , en relación a este precepto, declara que: ' En las SSTS 19 de diciembre de 2011 y 7 de marzo de 2012 , en un ámbito tributario , se expuso:

'La irretroactividad de la anulación de una disposición general a los actos administrativos de aplicación que hubieran adquirido firmeza con anterioridad a que la sentencia anulatoria alcance efectos generales , salvo en los supuestos de exclusión o reducción de sanciones no ejecutadas, aparece expresamente establecida en el artículo 73 LJCA , y tiene, incluso, indudable arraigo en nuestra jurisprudencia anterior a dicha Ley, que utilizó la previsión contenida en el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la proyección de lo establecido en el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley.

El Consejo de Estado, es cierto, en informe de 15 de junio de 1995 emitido con ocasión del inicial Anteproyecto de la Ley vigente, insistió en que la previsión suponía un injustificado acercamiento entre la derogación y la anulación difícilmente aceptable en cuanto parece desconocer la eficacia 'ex tunc' de la anulación que, por razones de ilegitimidad, elimina una disposición del ordenamiento, lo que (sin perjuicio del principio de conservación de actos ) supone tanto como declarar que la disposición anulada 'no ha podido estar' -y por tanto, no ha estado juridicamente- inserta en el ordenamiento jurídico. Pero también lo es que, como se ha adelantado, la jurisprudencia ha mantenido y mantiene un criterio diferente. Así, la STS de 12 de diciembre de 2003 (rec. de cas. 4615/1999) señala que 'es, en definitiva, doctrina de esta Sala que aunque la declaración de una disposición general , por ser de pleno derecho produzca efectos 'ex tunc' y no 'ex nunc', es decir que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia , por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas se encuentra atemperada por el artículo 120 LPA (hora por el artículo 73 LJCA ), en el que con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como en los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación en que los efectos son 'ex nunc' y no 'ex tunc', si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general.'

Por consiguiente, de acuerdo con dicho régimen (ahora substancialmente reproducido por el artículo 73 LJCA , con la salvedad establecida para el ejercicio de la potestad sancionadora), para que se produzca la intangibilidad de los actos administrativos esto es, su no afectación por la anulación en sentencia de la disposición general , es necesario que hayan adquirido firmeza, por no ser 'ab initio' susceptibles de recursos o de impugnación, o por haber transcurrido los plazos establecidos al efecto . En otro caso, la anulación de la disposición general trasciende y puede hacerse valer en el recurso que se interponga frente a la sentencia que declare la validez de los actos administrativos que hayan aplicado o que tengan la cobertura de aquella disposición. En el mismo sentido STS de 4 de julio de 2007 (rec. de cas. 296/2004 ).

La STS de 17 de junio de 2009 (rec. de cas. 5491/2007) reitera el criterio y reproduce anteriores pronunciamientos, como síntesis de una prolongada línea jurisprudencial, lo declarado en la STS de 4 de enero de 2008 ....(..)

Mas recientemente, en términos similares, debemos citar las SSTS de 3 y 4 de abril de 2012 . Esta última' El motivo debe ser también desestimado, en orden a que respecto al mismo la Sala de instancia debe señalar lo siguiente:

1ª Que en los casos de declaración de nulidad de las disposiciones administrativas generales, la nulidad absoluta es la consecuencia ordinaria que el ordenamiento jurídico anuda a su ilegalidad, de manera que la ineficacia de los reglamentos ilegales es una ineficacia 'ex tunc'.

2ª En lo que respecta a los artículos 72 y 73 de la Ley de la Jurisdicción , es claro que el principio sentado en el número 2 del primero de los artículos comentados es el de que la anulación del acto o disposición produce efecto para todas las personas afectadas. El artículo 73 sienta el principio general de la ineficacia de la sentencia anulatoria de una disposición general a las sentencias o actos administrativos que la hubiesen aplicado antes de la anulación, con la excepción que había establecido respecto de las sentencias del Tribunal Constitucional el artículo 40 de su Ley Orgánica. Por tanto subsistirán los actos administrativos firmes, así como las situaciones jurídicas derivadas de ellos. El artículo establece que las sentencias 'no afectarán por sí mismas'.

3º Si como se señala en el recurso, han existido sujetos que se han beneficiado de la norma, por haberse consolidado las liquidaciones correspondientes antes del dictado de la sentencia del Tribunal Supremo, ese motivo no puede servir nunca para extender esa circunstancia al caso de autos, en orden a dejar sin efecto la sentencia del Tribunal Supremo y tampoco puede equipararse la situación del recurrente, como dice la sentencia recurrida, a la de aquellos otros que han cumplimentado los supuestos de la disposición del artículo 60 en términos de la legalidad que han sido administrativamente asumidos y reconocidos por la Administración Tributaria, quedando al socaire de la eliminación posterior de la norma. En consecuencia, no se aprecia que la sentencia de instancia haya aplicado indebidamente los artículos 72 y 73 de la Ley de la Jurisdicción ni que haya vulnerado los artículos 14 y 31.1 de la Constitución Española ...'.

Por todo ello procede la estima del recurso y la revocación de la sentencia confirmando el acto administrativo recurrido.

TERCERO .- Al no haber, a nuestro juicio, circunstancias que justifiquen otro distinto pronunciamiento, de acuerdo con el art. 139.2 L.J.C.A . y dado el sentido de esta resolución, no procede hacer expresa imposición de las costas de esta segunda instancia.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

PRIMERO.- Estimar el recurso de apelación interpuesto por el EXCMO AYUNTAMIENTO DE PALOMARES DEL RIO (SEVILLA), contra la sentencia de fecha 15 de diciembre de 2014 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Tres de Sevilla en el recurso contencioso-administrativo seguido por el procedimiento ordinario número 45/2014, que revocamos, confirmando la resolución que constituye su objeto.

SEGUNDO.- No hacer expresa declaración sobre pago de costas procesales causadas en esta instancia.

Notifíquese la presente sentencia que es firme al no darse contra ella recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciarnos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-