Sentencia Administrativo Nº 322/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 329/2015 de 21 de Julio de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0000329 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:03108/2015

Demandante:D. Severiano

Procurador:D. MARCOS JUAN CALLEJA GARCÍA

Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

Dª. ANA ISABEL RESA GÓMEZ

D. RAMÓN CASTILLO BADAL

Madrid, a veintiuno de julio de dos mil dieciséis.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 329/15 promovido por el Procurador D. Marcos Juan Calleja García actuando en nombre y representación de D. Severiano contra la resolución de 1 de abril de 2015, dictada por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Calificaciones actuando por delegación del Ministro de Educación, y mediante la cual se acordó denegar la homologación del título de 'Diplome d'Ingenieur, Grade Master, Specialité Electronique', obtenido en el Conservatoire Nacional des Arts et Metiers (Francia), al grado académico español de Licenciado; y contra la resolución de 28 de abril de 2015, dictada por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Calificaciones actuando por delegación del Ministro de Educación, que denegó la homologación del referido título al título español de Ingeniero en Electrónica. Habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase sentencia por la que se anulen las resoluciones recurridas y se reconozca el derecho del actor a que 'la Administración educativa estatal homologue al grado académico solicitado de licenciado su título universitario francés';a que 'la Administración educativa estatal homologue su título universitario francés al título específico español de Ingeniero en electrónica, condicionada la homologación a la superación de requisitos formativos complementarios señalados en el informe de homologación ...';y condene a la Administración a que lleve a efecto las referidas homologaciones.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.

TERCERO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, se fijó para ello la audiencia del día 20 de julio de 2016, teniendo así lugar.

Siendo ponente el Ilmo. Sr. D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Son objeto de impugnación en este proceso la resolución de 1 de abril de 2015, dictada por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Calificaciones actuando por delegación del Ministro de Educación, y mediante la cual se acordó denegar la homologación del título de 'Diplome d'Ingenieur, Grade Master, Specialité Electronique', obtenido por el actor en el Conservatoire Nacional des Arts et Metiers (Francia), al grado académico español de Licenciado; y la de fecha de 28 de abril de 2015, dictada también por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Calificaciones actuando por delegación del Ministro de Educación, que denegó la homologación del referido título al título español de Ingeniero en Electrónica.

El recurrente reclama en su demanda se anulen dichas resoluciones y se reconozca su derecho a las homologaciones solicitadas.

Y, como antecedentes de interés para pronunciarse sobre esta pretensión, merecen ser destacados los siguientes:

1) Mediante sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de fecha 8 de junio de 2010 se reconoció el derecho del ahora recurrente a la homologación de su título de 'Diplome d'Etudes Superieures Techniques (DEST)', obtenido en el Conservatoire Nacional des Arts et Metiers (Francia), al grado académico español de Diplomado.

2) Por escrito de 28 de febrero de 2013 el Sr. Severiano solicitó se accediera a la homologación de su título de 'Diplome d'Ingenieur, Grade Master, Specialité Electronique', obtenido en el Conservatoire Nacional des Arts et Metiers (Francia), al grado académico español de Licenciado. Tal petición, tras los trámites que recoge el expediente administrativo, y previo informe desfavorable del órgano técnico competente -folios 20 a 23 del expediente administrativo-, fue desestimado mediante resolución de 1 de abril de 2015, antes citada, y frente a la cual se dirige el recurso contencioso-administrativo que dio origen al presente litigio.

3) Con fecha 29 de noviembre de 2011 había solicitado la homologación del referido título de 'Diplome d'Ingenieur, Grade Master, Specialité Electronique', al título español específico de Ingeniero en Electrónica. Petición que, al igual que la anterior, fue desestimada, en este caso por la resolución de 28 de abril de 2015, también precedida de informe desfavorable del órgano técnico competente y cuya impugnación constituye, asimismo, el objeto de este proceso.

En su escrito de demanda argumenta el actor que las denegaciones recurridas vulneran la doctrina de los actos propios por cuanto:

- la Administración demandada desconoce que el recurrente 'tiene homologado su título DEST (nivel B) de CNAM al grado académico universitario español de diplomado';

- la Administración demandada 'desconoce que el mismo título francés, obtenido en el mismo Centro y con el mismo plan de estudios, ha sido homologado al grado académico universitario de licenciado'.

- la Administración demandada 'desconoce que el mismo título francés, obtenido en el mismo Centro y con el mismo plan de estudios, ha sido homologado al título específico español de Ingeniero en Electrónica'.

Denuncia además la vulneración del precedente administrativo, pues la Administración demandada habría resuelto de manera favorable en otro supuesto idéntico en el que se solicitaba la homologación del mismo título al grado académico universitario español de licenciado y al título específico universitario español del Ingeniero en Electrónica.

Y considera, en fin, que la resolución carece de motivación suficiente y vulnera por ello las exigencias del artículo 54.1.a) de la Ley 30 /1992, de 26 de noviembre , incurriendo en la causa de anulabilidad del artículo 63 de la misma Ley .

Por su parte, el Abogado del Estado se opone a la demanda invocando el principio de presunción de legalidad de la actuación administrativa que entiende no habría sido desvirtuado de manera suficiente. Además, realiza una serie de 'Consideraciones sobre las sentencia invocadas como precedente', que identifica con las dictadas por esta Sala con fechas 8 y 14 de junio de 2010 , recursos números 1283/2006 y 680/2006 , analizando diversos aspectos de la mismas bajo las rúbricas 'Ausencia de constancia de identidad fáctica', 'Ausencia de carácter oficial de los estudios en Francia. Consideraciones sobre el Repertorio Nacional de Certificaciones Profesionales francés', 'Consideraciones sobre el desconocimiento total de los requisitos generales de las oposiciones 'A' francesas', 'Consideraciones sobre la mera posibilidad de que el título extranjero sea reconocido para proseguir estudios universitarios' y 'Consideraciones sobre la completa ignorancia de la homogeneidad en cuanto a contenido, vías de acceso y carga lectiva'. Apartados todos que contienen una crítica a lo resuelto en las mismas al punto de concluir que 'tales cuestiones son completamente ignoradas en las sentencias aludidas, lo que priva a sus conclusiones de cualquier fuerza como precedente'.

Razona que 'la potestad administrativa cuyo ejercicio concreto es objeto de impugnación está sujeta a un concepto jurídico indeterminado', añadiendo que 'tal situación determina una presunción de acierto por parte de la Administración que solo puede ser determinada si se demuestra la desviación de poder, arbitrariedad o error patente'. Se remite de manera expresa a los informes emitidos por el Comité Técnico y rechaza, en fin, la eficacia del precedente en este caso, que entiende referido a D. Segundo .

SEGUNDO.- Antes de abordar los concretos argumentos que se esgrimen en la demanda y los motivos de oposición relacionados que hace valer el Abogado del Estado conviene hacer una breve referencia a la normativa aplicable a estos procedimientos de homologación, contenida, fundamentalmente, en el Real Decreto 285/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan las condiciones de homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros de educación superior (hoy derogado en virtud de la disposición derogatoria única del Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado, pero vigente al tiempo a que se contraen los hechos enjuiciados), y en la Orden ECI/3686/2004, de 3 de noviembre, para la aplicación de lo establecido en dicho Real Decreto. El mismo dedica la sección primera del capítulo segundo a la homologación a títulos del catálogo de títulos universitarios oficiales; la sección segunda del mismo capítulo a la homologación a grado académico correspondiente de títulos extranjeros de educación superior a los títulos universitarios oficiales de grado; y la sección tercera a la homologación y reconocimiento de títulos oficiales de educación superior expedidos en un Estado miembro de la Unión Europea.

Los artículos 7 y siguientes regulan el procedimiento para la homologación a títulos del catálogo de títulos universitarios oficiales (sección 1ª), y dicho procedimiento se aplica también a las homologaciones a que se refiere la sección 2ª por expresa remisión del artículo 18.

Así, dispone este precepto, modificado por el Real Decreto 309/2005, de 18 de marzo, que '1. Podrá solicitarse la homologación de títulos extranjeros de educación superior al grado académico correspondiente a los estudios oficiales de Grado que se regulan en el Real Decreto 55/2005, de 21 de enero, por el que se establece la estructura de las enseñanzas universitarias y se regulan los estudios universitarios oficiales de Grado. 2. El procedimiento será el previsto en la sección 1.ª del capítulo II de este real decreto, con las peculiaridades que se recogen en los artículos siguientes'.

El artículo 19 se refiere específicamente a los 'Criterios para la homologación a grados académicos', y establece que '1. Las resoluciones sobre la homologación a grado académico se adoptarán teniendo en cuenta los siguientes criterios:

a) La correspondencia entre los niveles de acceso académicos requeridos para el acceso a los estudios conducentes a la obtención del título extranjero y para el acceso al grado académico español de que se trate. b) La duración y carga horaria del periodo de formación necesario para la obtención del título extranjero cuya homologación se pretende. c) La correspondencia entre el grado académico de los estudios conducentes a la obtención del título extranjero y el correspondiente grado académico español al que se solicita la homologación.2. Para la homologación al grado académico español correspondiente a los estudios oficiales de Grado, el título extranjero debe permitir en el país de procedencia el acceso a estudios oficiales de posgrado'.

Y el artículo 21, bajo la rúbrica ' Homologación a grado académico',señala que 'Cuando se solicite la homologación de un título correspondiente a enseñanzas realizadas conforme a sistemas educativos de países de la Unión Europea, a un grado académico español, se seguirá el procedimiento recogido en la sección 2.ª del capítulo II de este real decreto. La resolución de homologación tendrá en cuenta únicamente los criterios establecido en los apartados 1.c) y 2 del artículo 19'.

TERCERO.- Parte el actor en su argumentación del necesario reconocimiento de la homologación del título DEST, nivel B, al grado académico español de diplomado, que a su juicio cuestionaría la Administración en el informe del órgano técnico pese a haber sido expresamente reconocido en ejecución de sentencia firme de esta misma Sala, Sección Tercera, de fecha 8 de junio de 2010, recurso número 1283/2006 , invocando en este sentido la doctrina de los actos propios. A continuación, se refiere a la misma doctrina que considera también ignorada por cuanto la propia Administración educativa ya reconoció la homologación al grado de Licenciado, y al título universitario español específico de Ingeniero en Electrónica, de otro título idéntico al suyo de 'Diplome d'Ingenieur, Grade Master, Specialité Electronique', lo que constituiría por otra parte un precedente en sentido estricto del que se habría apartado también la Administración.

En concreto, se refiere al caso de D. Fernando , cuyas circunstancias expone el demandante afirmando que son del todo idénticas a las suyas.

Interesa hacer notar aquí que este motivo fue ya esgrimido de manera expresa en el escrito de alegaciones presentado con fecha 17 de septiembre de 2014 en el expediente de homologación al grado académico de Licenciado (folios 16 y siguientes); y se reprodujo nuevamente en el de 13 de marzo de 2015 (folios 26 y siguientes), al que se acompañaba copia del acuerdo de homologación expedido a favor del Sr. Fernando de fecha 8 de noviembre de 2013.

En este último escrito de alegaciones se contienen, además, diversos argumentos que avalarían, a juicio del interesado, su derecho a la homologación.

Sin embargo, es lo cierto que todo ello no mereció mención alguna en la resolución de 1 de abril de 2015, ahora recurrida, que en este punto se limita a declarar que 'las alegaciones efectuadas por la parte interesada no desvirtúan lo expresado con anterioridad'.

Otro tanto sucedió en el expediente seguido para la homologación al título universitario español de Ingeniero en Electrónica. Basta comprobar el contenido del escrito de alegaciones de 27 de marzo de 2015, y la resolución denegatoria, de 28 de abril, para constatar que tampoco en este caso se dio respuesta a la alegación relativa a la existencia del precedente constituido por el caso del Sr. Fernando , invocado de manera expresa.

Por otra parte, en los escritos de alegaciones el interesado cuestiona de manera motivada las consideraciones contenidas en los respectivos informes del comité técnico.

Sin embargo, las resoluciones no dan respuesta alguna a tales alegaciones remitiéndose a lo expuesto en los informes.

Estamos entonces ante un claro incumplimiento del deber de motivación que impone el invocado artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que debe arrastrar la anulación del acto por imperativo del artículo 63 del miso texto legal.

En efecto, no cabe advertir aquí la suficiencia de la motivación in aliunde. Recordemos que esta clase de motivación es aquella que consiste en fundar el sentido de un acto administrativo sobre informes o documentos técnicos que obran en el expediente administrativo, hallándose su fundamento legal en el artículo 89.5 Ley 30/1992 . El Tribunal Supremo admite esta forma, de motivación y así, en sentencia de 11 de febrero de 2011 , declara que '...la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992 , cuando se incorporen al texto de la misma. Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 ' in fine ', ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo --Sentencias de 21 de noviembre de 2005 , 12 de julio de 2004 , 7 de julio de 2003 , 16 de abril de 2001 , 14 de marzo de 2000 y 31 de julio de 1990 -- en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica ' in aliunde ' satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración'.

En el caso de autos, esta motivación resulta insuficiente pues no basta para dar respuesta a los argumentos esgrimidos por el actor, quien desconoce, por no plasmarse en las resoluciones recurridas, las razones que pudiera haber advertido la Administración para no considerar los argumentos oportunamente expuestos en los escritos de alegaciones, y a los que no sirve tampoco el informe de remisión.

Como destaca la sentencia antes citada de 11 de febrero de 2011, 'En todo caso, la motivación de los actos administrativos, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo cuya reiteración nos excusa de cita expresa, cumple una doble finalidad, de un lado, da a conocer al destinatario de los mismos las razones, concretas y precisas aunque no exhaustivas, de la decisión administrativa adoptada, para que con tal conocimiento, la parte pueda impugnarla ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez --esta es la segunda finalidad--, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE . El cumplimiento de esta exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , se salvaguarda mediante la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo no motivado, en caso de incumplimiento. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, pues solo si se conocen pueden impugnarse. Se trata, en definitiva, de valorar si concurre la indefensión a que se refiere el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 cuya existencia es necesaria para incurrir en el vicio de invalidez señalado. El defecto de forma 'sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados ', nos indica el citado artículo 63.2. Y lo es cierto es que, en este caso, en la demanda se deslizan referencias al fondo del asunto que ponen de manifiesto que la recurrente no desconoce las razones de la decisión que combate'.

En este supuesto, insistimos, se produce ese desconocimiento de manera palmaria y con una directa lesión en el derecho de defensa que asiste al interesado el cual no pudo saber, y por tanto combatir fundadamente, los motivos que llevaron a la Administración a rechazar la eficacia del precedente invocado, o de las consideraciones expuestas en sus alegaciones sobre la procedencia de la homologación, al margen de las que pudiera haber reflejado el informe del órgano técnico.

Desde luego, no obligan a conclusión contraria los argumentos expuestos en la contestación a la demanda, que confunde la referencia al acto propio de la Administración, que el actor relaciona con el hecho de que le fue ya reconocida la homologación de su título DEST al grado de Diplomado en ejecución de sentencia firme, con el precedente administrativo.

Así, manifiesta el Abogado del Estado que las sentencias invocadas como precedentes son las dictadas por la Sección Tercera de esta Sala de la Audiencia Nacional con fechas 8 y 14 de junio de 2010 , recursos 1283/2006 y 680/2006 , a cuya crítica dedica el grueso de su contestación al punto de atribuirles una 'completa ignorancia de la homogeneidad en cuanto a contenido, vías de acceso y carga lectiva', lo que, a su juicio, 'priva a sus conclusiones de cualquier fuerza como precedente'.

Sin embargo, la primera de dichas sentencias fue precisamente la que reconoció al Sr. Severiano el grado de Diplomado, y lo que se cuestiona en la demanda no es que no se reconozca su fuerza de precedente, sino que no se considere como acto propio la homologación acordada por la Administración educativa en ejecución de dicha sentencia.

Y es aún más evidente el desacierto en cuanto a los argumentos expuestos en torno a la inexistencia de precedente: el Abogado del Estado rechaza que pueda constituirlo el caso de D. Segundo , cuando es lo cierto que éste no ha sido siquiera invocado en los expedientes controvertidos.

El precedente que se invoca, y del que se aportan además los acuerdos de homologación, es el de D. Fernando , al que no alude la contestación a la demanda.

CUARTO.- Los argumentos expuestos han de conducir a la estimación del recurso y consiguiente anulación de las resoluciones contra las que se dirige, si bien dicha estimación ha de ser necesariamente parcial atendida la razón que la justifica, la falta de motivación suficiente de los acuerdos impugnados; debiendo retrotraerse los expedientes administrativos al momento anterior al dictado de las resoluciones ahora anuladas a fin de que por el órgano competente se dicten otras que tomen en consideración y den respuesta fundada a la totalidad de las alegaciones formuladas por el interesado. Sin que pueda en este trámite adoptarse una decisión sobre la procedencia de la homologación, que deberá decidir en los términos referidos el órgano administrativo competente.

QUINTO.- De conformidad con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional , y teniendo en cuenta el pronunciamiento parcialmente estimatorio de esta sentencia, no procede hacer expresa imposición de costas.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Marcos Juan Calleja García actuando en nombre y representación de D. Severiano contra la resolución de 1 de abril de 2015, dictada por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Calificaciones actuando por delegación del Ministro de Educación, y mediante la cual se acordó denegar la homologación del título de 'Diplome d'Ingenieur, Grade Master, Specialité Electronique', obtenido en el Conservatoire Nacional des Arts et Metiers (Francia), al grado académico español de Licenciado; y contra la resolución de 28 de abril de 2015, dictada por la Subdirectora General de Títulos y Reconocimiento de Calificaciones actuando por delegación del Ministro de Educación, que denegó la homologación del referido título al título español de Ingeniero en Electrónica, debemos anular y anulamos dichas resoluciones, por no ser ajustadas a Derecho. Debiendo retrotraerse los expedientes administrativos en que han recaído ambas al momento inmediatamente anterior a su dictado a fin de que por el órgano competente se dicten otras que tomen en consideración y den respuesta fundada a la totalidad de las alegaciones formuladas en su día por el interesado. Sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe interponer recurso de casación preparándolo ante esta Sala mediante escrito que habrá de presentarse en el plazo de diez días a contar desde el siguiente a su notificación, previa la constitución del correspondiente depósito, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para su notificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.

En Madrid a doy fe.