Sentencia Administrativo Nº 323/2004, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 1120/1998 de 12 de Abril de 2004

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00323/2004

SENTENCIA No 323

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

PRIVADO Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Ramón Verón Olarte

Magistrados:

Da. Ángeles Huet Sande

D. Juan Miguel Massigoge Benegiu

Da. Berta Santillán Pedrosa

D. José Luis Quesada Varea

D. Miguel López Muñiz Goñi

En la Villa de Madrid, a doce de abril de dos mil cuatro.

Vistos por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida por los Sres. expresados al margen, los autos del recurso contencio-so-administra-tivo número 1120/98, interpuesto por la «Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Ascensores», representada por la Procuradora Dª. Alicia Oliva Collar y dirigida por el Letrado D. Manuel A. García Martínez, contra la Orden 2617/1998, de 1 de junio, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid por la que se establecen normas para la regulación del sistema de mantenimiento e inspección de aparatos elevadores; siendo parte la Letrada de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO.- Previos los oportunos trámites, la Procuradora Sra. Oliva Collar, en representación de la parte recurrente, formalizó la demanda mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara senten-cia por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la disposición general impugnada, con imposición de costas a la demandada.

SEGUNDO.- La Letrada de la Comunidad de Madrid, evacuando el traslado conferido, contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras exponer asimismo los hechos y fundamen-tos de Derecho que consideró oportunos, solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- No considerándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término para concluir por escrito, lo que consta realizado.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 23 de marzo de 2004, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Es ponente el Ilmo. Magistrado D. José Luis Quesada Varea.

Fundamentos

PRIMERO.- La «Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Ascensores» impugna mediante este recurso la Orden 2617/1998, de 1 de junio, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid por la que se establecen normas para la regulación del sistema de mantenimiento e inspección de aparatos elevadores. Alega la impugnante que la citada disposición general atribuye en su art. 1 a las empresas de mantenimiento la responsabilidad directa de comprobar que el aparato elevador tiene la inspección técnica realizada, debiendo proceder, en caso contrario, a su inmediata paralización. Asimismo, la actora afirma que el art. 5 tipifica como infracción administrativa el incumplimiento de esa obligación.

Los motivos impugnatorios se diversifican en cinco: la falta de competencia por razón de la materia de la Comunidad Autónoma, la falta de dictamen preceptivo del Consejo de Estado, la indelegabilidad por la Administración de la función de vigilancia y control, la exención de responsabilidad patrimonial administrativa que implica dicha delegación y la infracción del principio de legalidad en materia de infracciones y sanciones.

SEGUNDO.- En relación con el primer motivo, éste se fundamenta en la reserva del Estado de la facultad normativa en materia de reglamentos de seguridad industrial. Así, el art. 26 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en la redacción dada por la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, atribuye a la Comunidad competencia legislativa en materia de industria, pero «sin perjuicio de lo que determinen las normas de Estado por razones de seguridad» (apartado 25). En el Real Decreto 937/1995, de 9 de junio, de ampliación y adaptación de las funciones y servicios traspasados en materia de industria, en el art. 1 C), apartado d), se reserva igualmente el Estado la competencia en «Reglamentos de seguridad industrial de ámbito estatal». Este reglamento, en lo que se contrae a los aparatos elevadores, está constituido por el Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre, que fue declarado vigente en las normas que afectan a las funciones de las empresas conservadoras por el Real Decreto 1314/1997, de 1 de agosto, en su disposición derogatoria. En conclusión, la entidad actora considera que las obligaciones de las empresas de conservación y mantenimiento referidas a la seguridad de los aparatos elevadores es competencia que se ha reservado el Estado, y, por otro lado, las obligaciones introducidas en el art. 1 de la Orden impugnada implican una carga superior para empresas de la Comunidad de Madrid respecto del resto, sin que existan circunstancias especiales que justifiquen un trato desigual.

Ante este planteamiento debe manifestarse que la competencia normativa de la Comunidad de Madrid para dictar la Orden cuestionada ha sido declarada en la Sentencia de esta misma Sala, Sección Octava, 315/2002, de 18 de marzo, que resuelve cuestiones que concuerdan parcialmente con las aquí suscitadas y a la que necesariamente debe remitirse la presente. Sobre este primer motivo en dicha Sentencia se decía lo siguiente: «Al margen de que los Reales Decretos de traspasos no otorgan competencias debiéndose valorar el reparto de tales competencias entre el Estado y las Comunidades sobre la base de la Constitución y los Estatutos de Autonomía (SSTC 132/1998, de 18 de junio, 113/1983, de 6 de diciembre y 11/1986, de 28 de enero) ha de reconocerse que las facultades del Estado para dictar normativa en materia de seguridad industrial derivan de las competencias que le otorgan los apartados núms. 1 y 13 del art. 149.1 de la CE, pues así se recoge de la propia Ley de Industria de 16 de julio de 1992 en su Disposición Final, atribuyendo por tanto a los preceptos en materia de seguridad industrial carácter básico (arts. 9 a 18), lo que ya recoge su propia Exposición de Motivos. No debe obviarse, pese al silencio de las partes que éste ha sido precisamente el parecer del Tribunal Constitucional, el cual de modo reiterado ha considerado que en la materia de industria se incluye precisamente la de seguridad industrial, y por ello las Comunidades Autónomas tienen competencia no sólo para ejercer funciones ejecutivas en materia de seguridad Industrial sino también para dictar una legislación complementaria de desarrollo de dicha normativa estatal siempre que no se violen los mandatos o impidan alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal (SSTC 179/1998, de 16 de septiembre, 313/1994, de 24 de noviembre, 243/1994, de 21 de julio y 236/1991), legislación que como todo desarrollo de tales bases puede ejercitarse mediante normas de rango reglamentario (STS de 19 de julio de 1993). En consecuencia, y conforme a lo expuesto ninguna duda cabe hacer acerca del hecho cierto de que la Comunidad de Madrid tiene competencia para dictar la Orden impugnada al margen de la normativa dictada por el Estado en virtud del Real Decreto 2291/1985, de 8 de noviembre.»

Es indudable el carácter meramente complementario de las normas que recoge la Orden 2617/1998 de la Comunidad respecto de las que figuran en los arts. 10, 11 y 12 del Real Decreto 2291/1985, las cuales en absoluto son alteradas o contradichas por las contenidas en aquélla. Esta circunstancia es suficiente para apreciar, conforme a la doctrina constitucional referida, el presupuesto competencial discutido.

Por otra parte, es inestimable la denunciada vulneración del art. 139 de la Constitución, pues, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional a partir de su Sentencia 37/1981, de 16 de noviembre, el principio de igualdad en derechos y obligaciones de todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional «no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional se tienen los mismos derechos y obligaciones». Las especificidades que se derivan de la Orden impugnada no quebrantan la igualdad básica en el ejercicio de la actividad mercantil a la que se dedican las empresas de conservación y mantenimiento de aparatos elevadores, en cuando no afectan a una posición jurídica fundamental de las mismas en el ejercicio de su derecho al desarrollo de tal actividad en un sistema de economía de mercado, ni tampoco cercenan la misma hasta el grado de suponer una discriminación respecto de las empresas que ejercen su actividad en otras Comunidades.

TERCERO.- La infracción procedimental consistente en la omisión del informe del Consejo de Estado se asienta en lo dispuesto en los arts. 22 y 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora de esta institución. El primero de esos artículos, en su apartado 3, establece que la Comisión Permanente deberá ser consultada en relación a los «reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones». La ausencia de este trámite ha de conllevar, según se manifiesta en la demanda, la nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada.

Sin embargo, en virtud de la norma parcialmente transcrita el carácter preceptivo del informe queda limitado a las disposiciones que sean dictadas en ejecución de las Leyes y, como se ha dicho en el precedente ordinal, en este caso la finalidad de la Orden no es desarrollar ninguna Ley, sino complementar, o, mejor dicho, desarrollar el ya citado Real Decreto 2291/1985, al que explícitamente se remite en sus arts. 7 y 9. Además de que en la demanda se omite toda mención a la Ley de la que hipotéticamente sería ejecución la Orden impugnada, no cabe duda que ésta no tiene por finalidad desarrollar con carácter general (o parcial) unos principios de regulación contenidos en la Ley que le sirve de referencia (STS. 29-7-1997). Siendo el objeto esencial de la Orden el establecimiento de una obligación de la empresa de mantenimiento en cuanto a la comprobación de que los aparatos han sido objeto de inspección técnica, no es ajena al más genérico deber del art. 10.2 c) del Real Decreto mencionado, del que constituye una consecuencia, y guarda una evidente conexión con la relación de funciones de esas empresas que, también con mayor generalidad, contiene su art. 11.

CUARTO.- El tercer y cuarto motivo han de ser resueltos conjuntamente, en cuanto parten de una misma argumentación acerca de la función de la Orden y, más en concreto de su art. 1º.

Este precepto dispone que será responsabilidad de la empresa de mantenimiento comprobar que el aparato elevador tiene la inspección técnica efectuada y, en caso negativo, deberá paralizar el elevador y comunicarlo a la Dirección General de Industria. Tal prescripción no encierra la delegación de facultades administrativas. Es innegable que subsisten incólumes las de inspección y control que establecen los arts. 14 de la Ley de Industria y demás preceptos que cita la Asociación recurrente. Asimismo, el artículo en cuestión tiende a procurar el ejercicio de estas potestades mediante la exigencia a la empresa de la puesta en conocimiento de la Administración de aquella eventualidad.

La paralización del aparato en la hipótesis prevista en la norma no es muestra de la delegación implícita de facultades sancionadoras, sino una simple medida material de naturaleza cautelar consistente en la interrupción del servicio del elevador, como se prevé en el art. 11 d) del Real Decreto 2291/1985 en caso de necesidad por riesgo de accidentes, de forma similar al precepto del Real Decreto 2200/1995 que invoca la actora. La novedad de la Orden en este aspecto no consiste tanto en delegar una facultad de la Administración a la empresa de mantenimiento sino en asimilar el riesgo de accidente con la falta de la preceptiva inspección técnica.

La ya mencionada Sentencia de esta Sala, declara en su cuarto fundamento jurídico: «Si bien es cierto que la legislación estatal no contempla la paralización de las instalaciones de aparatos elevadores por no tener la inspección técnica en vigor, no debe ofrecer duda la legalidad de tal imposición en la medida en que responde a la competencia de la Comunidad de Madrid para dictar normas complementarias a las del Estado en materia de seguridad industrial, siendo por otro lado, tal imposición perfectamente razonable sobre la base de admitir, en primer término que dichas instalaciones de aparatos elevadores son actividades de riesgo, que como otras han de pasar controles técnicos periódicos, no pudiendo olvidar que no es desconocido en el ordenamiento administrativo la paralización de bienes o instalaciones que no cuentan con la inspección técnica en vigor, v. gr., automóviles. Por otro lado, si no cuenta una instalación de riesgo de la inspección técnica pertinente en vigor nada hay que mantener, por haberse colocado el propietario de la misma voluntariamente fuera de cualquier cobertura legal. Cesa con ello, el deber de las empresas de mantenimiento de cumplir sus obligaciones -a menos que se impongan por razones de seguridad o de cualquier otro interés público-, pues no se puede mantener una instalación que se halla fuera de normativa. Tampoco puede obviarse que la normas que regulan dichos aparatos elevadores no desconocen que las empresas de mantenimiento han de interrumpir dichas instalaciones cuando se aprecie riesgo de accidentes, art. 11.d) del RD 2291/1985. Por ello, bien podía decirse que sus funciones se asimilan a las de agentes colaboradores de la Administración (art. 23.2 de la Ley de Industria). Por tanto, sin llegar a tener las empresas de mantenimiento de aparatos elevadores las mismas funciones que las de los organismos de control, sin embargo es evidente que asumen una cierta posición de garante en cuanto que participan en un primer grado en la evitación de situaciones de peligro concreto o abstracto. Acudiendo a una interpretación histórica del precepto, conforme al art. 3.1 del Código Civil, hemos de decir que el viejo art. 124 de la Orden de 30 de junio de 1966 ya contemplaba la interrupción del servicio no tanto en caso de riesgo de accidente sino cuando se apreciare que no ofrecía el aparato elevador las debidas condiciones de seguridad, lo que suponía contemplar situaciones no sólo de peligro concreto sino también de carácter abstracto como ocurre en el supuesto de autos, en el que la no tenencia de una inspección técnica en vigor supone una situación de peligro abstracto por desaparición de las circunstancias fácticas que justifican la idoneidad de dicha instalación. Por otro lado, el hecho de que tales autorizaciones sean de operatividad o funcionamiento, como bien alega la actora, explica con mayor motivo que deban cumplir en cada momento los requisitos exigidos por la normativa de aplicación al caso. En la misma línea ha de reconocerse que los invocados perjuicios frente a sus clientes no son de acogida, cuando tal mandato de paralización de la instalación afecta por igual y sin discriminación a todos los propietarios de las instalaciones».

Por lo demás, ninguna exención de responsabilidad extracontractual encierra una disposición semejante a la impugnada. La ampliación de los deberes de las empresas de mantenimiento de elevadores no conlleva la equivalente supresión de las funciones de la Administración. Como se ha dicho, no estamos ante un supuesto de delegación, sino de reforzamiento de las medidas de seguridad de los aparatos elevadores mediante la definición de las obligaciones de los distintos intervinientes en su uso y mantenimiento, como se manifiesta en el preámbulo de la Orden. El conocimiento por la Administración de la paralización del elevador preservaría su responsabilidad patrimonial en los casos en que esta medida resulte injustificada, y la subsistencia de las potestades de inspección y vigilancia garantiza la que hipotéticamente pudiera provenir del mal estado del aparato si se cumplen el resto de las condiciones para ello.

QUINTO.- En cuanto a la infracción del principio de legalidad, se construye por la recurrente sobre la base de la tipificación en el art. 5 de la Orden de un nuevo supuesto de infracción sobre el que puede recaer el ejercicio de la potestad sancionadora. Al tipificar una infracción administrativa en una norma sin rango de Ley, entiende la impugnante que se infringe el art. 25.1 de la Constitución y el 127 de la LRJAP-PAC.

Pese a estas alegaciones, aquel precepto dispone textualmente: «A partir del primero de enero de 1999 a la empresa de mantenimiento que permita el funcionamiento de aparatos elevadores sin inspección técnica, se le instruirá el correspondiente expediente sancionador». En consecuencia, no estamos ante la tipificación de una infracción, sino ante una norma más propia del ámbito procedimental cuya única previsión consiste en la apertura del procedimiento sancionador, pero no en la sanción de la conducta, ni en su calificación, ni en otra consecuencia de tal naturaleza sancionadora.

En realidad, lo que la recurrente considera tipificación de la infracción proviene de la imposición a la empresa de mantenimiento de una nueva obligación, cuyo incumplimiento sí sería susceptible de generar responsabilidad pero en virtud de lo previsto en la Ley de Industria, ya en su art. 31.2 h), que tipifica como infracción grave «el incumplimiento de las prescripciones dictadas por la autoridad competente en cuestiones de seguridad relacionadas con esta Ley y con las normas que la desarrollen», ya en la fórmula residual del art. 31.3 a), que califica como infracción leve «el incumplimiento de cualquier otra prescripción reglamentaria no incluida en los apartados anteriores».

La infracción queda definida en sus elementos esenciales en la Ley, y no en la Orden impugnada cuando se limita a ordenar la mera incoación del procedimiento sancionador ante el incumplimiento de las obligaciones que instaura. La posibilidad de imponer obligaciones con indirecta repercusión sancionadora no conculca el principio de legalidad conforme a una reiterada doctrina constitucional (SSTC. 2/1987, de 21 de enero, 101/1988, de 8 de junio, 61/1990, de 29 de marzo, 113/2002, de 9 de mayo, 129/2003, de 30 de junio, y muchas otras). A tenor de estos pronunciamientos, el carácter insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias abre la posibilidad de que las Leyes se remitan a normas reglamentarias en el ámbito sancionador, con el límite infranqueable de que dicha remisión no facilite una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, supuesto éste que, con toda evidencia, no concurre en este caso.

Procede, en consecuencia, desestimar este último motivo de impugnación de la Orden al considerar, igual que la reiterada Sentencia 315/2002 de esta Sala, que no infringe el principio de legalidad de las sanciones administrativas, y, con ello, desestimar en su integridad el recurso interpuesto contra la misma.

SEXTO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956, no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Procede desestimar el recurso contencio-so-administra-tivo interpuesto por la Procuradora Dª. Alicia Oliva Collar, en representación de la «Asociación de la Pequeña y Mediana Empresa de Ascensores», contra la Orden 2617/1998, de 1 de junio, de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, por ser esta disposición ajustada a Derecho, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. D. José Luis Quesada Varea, hallándose cele-brando audiencia pública en el mismo día de su fecha; cer-tifico.