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04/03/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 323/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 972/2019 de 07 de Octubre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 07 de Octubre de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: CUESTA CAMPUZANO, TRINIDAD
Nº de sentencia: 323/2021
Núm. Cendoj: 48020330032021100354
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:2838
Núm. Roj: STSJ PV 2838:2021
Encabezamiento
ILMOS. SRES.
PRESIDENTE:
D.LUIS ANGEL GARRIDO BENGOETXEA
MAGISTRADOS:
D.JOSE ANTONIO GONZALEZ SAIZ
DÑA.TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO
En Bilbao, a siete de octubre de dos mil veintiuno.
La Seccion 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 972/2019 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna: el decreto 200/2019, de diecisiete de diciembre, del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras de Condiciones de Prestación del Servicio de Arrendamiento de Vehículos con Conductor y con Autorización de Ámbito Nacional (VTC-N) en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Son partes en dicho recurso:
-
-
-ADMINISTRACION GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DEL PAIS VASCO representado y dirigido por el SERVICIO JURIDICO CENTRAL DEL GOBIERNO VASCO.
-FEDERACION VASCA DEL TAXI, representado por el Procurador D.ALFONSO JOSE BARTAU ROJAS y dirigido por el letrado D.ANDRES JAVIER TOME LAVIN.
Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.
Antecedentes
Tres días más tarde, el señor letrado de la administración de justicia dictó decreto de admisión del recurso. Simultáneamente, se requirió a la administración para que remitiera el correspondiente expediente.
Tres días más tarde, el procurador de los tribunales don Alfonso José Bartau Rojas, actuando en nombre y representación de la Federación Vasca del Taxi (en adelante, la federación), presentó escrito de personación en las actuaciones. Esta fue admitida en virtud de diligencia dictada al día siguiente.
El veintisiete de febrero del año pasado, la procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de Unauto y Euskal Herria VTC, presentó escrito de demanda. Este terminaba suplicando que se declarara la nulidad y/o anulabilidad del decreto y, en su defecto, de los artículos 1, 2 (apartados 2 a 5), 3 y 4, por infracción de la directiva 2015/1.535, en los términos del motivo de los fundamentos jurídicos de la demanda, planteando, previamente, la oportuna cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, conforme al correspondiente otrosí de la demanda. Subsidiariamente, interesaba que se declarara la nulidad y/o anulabilidad del decreto autonómico y, en su defecto, de los artículos 1, 2 (apartados 2 a 5), 3 y 4, por los hechos y motivos manifestados en ese escrito, y se publicara de oficio la sentencia en el Boletín Oficial Vasco. Todo ello, sin costas.
A la vista de lo anterior, el señor letrado de la administración de justicia dictó, el día dos del mes siguiente, diligencia por la cual se tenía por formalizada la demanda.
Por su parte, el procurador de los tribunales don Alfonso José Bartau Rojas, actuando en nombre y representación de la federación, presentó, el día veintisiete del mes siguiente, su escrito de contestación. Este terminaba suplicando que se dictara, en su día, sentencia desestimatoria de las pretensiones formuladas por la demandante.
El siete de julio del año en curso, la procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de Unauto y Euskal Herria VTC, presentó escrito de conclusiones sucintas. La representación procesal de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco hizo lo propio mediante escrito presentado el día veintidós de ese mismo mes. Al día siguiente, presentó el suyo el procurador de los tribunales don Alfonso José Bartau Rojas, quien actuaba en nombre y representación de la Federación.
Fundamentos
Unauto y Euskal Herria VTC se alzan contra el decreto 200/2019, de diecisiete de diciembre, del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras de condiciones de prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor y con autorización de ámbito nacional (VTC-N) en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Con carácter subsidiario, reclama la anulación de sus artículos 1, 2 (apartados 2 a 5), 3 y 4.
La demanda comienza haciendo referencia al auto de la Sección 3.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de diecinueve de julio de 2018. Este habría suspendido el reglamento de ordenación de la actividad de trasporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas en el área metropolitana de Barcelona. Esta resolución habría provocado movilizaciones del sector del taxi en diversas ciudades. Tales movilizaciones habrían llevado al ministro de fomento a negociar, con ese sector, una regulación más férrea de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor (en adelante, VTC). Esas negociaciones se habrían plasmado en el Real Decreto Ley 13/2018, de veintiocho de septiembre, por el que se modificó la Ley 16/1978, de treinta de julio, de Ordenación de los Trasportes Terrestres. Esta norma habría supuesto una alteración del sistema competencial en esta materia.
A raíz de la entrada en funcionamiento de la aplicación Uber en el País Vasco, el sector del taxi también habría presionado al gobierno para limitar la actividad de los VTC. Estas presiones se habrían plasmado en un acuerdo con el taxi y el sector tradicional de VTC para regular y limitar esta actividad. Ello habría dado lugar al decreto que ahora nos ocupa.
Con carácter principal, las recurrentes pretenden que se anule la totalidad del decreto. Para fundamentar esta pretensión, se remite al Real Decreto Ley 13/2018, que habría habilitado a las comunidades autónomas que, por delegación, sean competentes para otorgar autorizaciones de VTC de ámbito nacional, para modificar las condiciones de explotación previstas en el artículo 182.1 del Real Decreto 1.211/1990, de veintiocho de septiembre, por el que se aprobó el reglamento de la Ley de Ordenación de Trasportes Terrestres.
Pues bien, las actoras consideran que esa habilitación vulneraría el artículo 150.2 de la Constitución, dado que la norma habilitadora no tendría forma de ley orgánica.
Por otro lado, las actoras argumentan que el decreto impugnado lesiona la Directiva (UE) 2015/1.535, del Parlamento Europeo y del Consejo, de nueve de septiembre de 2015, por la que se estableció un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. Razona que esta directiva impone a los estados miembros la obligación de notificar a la Comisión los proyectos de reglamentaciones técnicas antes de su adopción. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no habría constancia de que en el procedimiento se hubiera dado cumplimiento a esta exigencia, pese a que en el decreto se tocarían aspectos técnicos que afectarían tanto al taxi como a las VTC.
Por otro lado, las actoras tratan de justificar su petición subsidiaria de anulación de varios preceptos del decreto. En concreto, el artículo 1 se referiría al objeto y ámbito de aplicación de la norma; el artículo 2 se ocuparía de las condiciones de explotación del servicio; el artículo 3 trataría del registro de comunicaciones de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor; y el artículo 4 contendría un régimen sancionador.
Para fundamentar su pretensión, la demanda alega que los apartados 2 a 5 del artículo 2 infringirían los artículos 38 de la Constitución y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en materia de libertad de establecimiento.
Argumenta que esos apartados afectarían a la libertad de empresa, dado que limitarían la contratación a treinta minutos antes de la prestación efectiva de cada trasporte de viajeros. Además, afectarían al derecho de los usuarios de este servicio, dado que frenaría su contratación en favor de otros medios de trasporte a los que no se aplicarían esas restricciones. A mayor abundamiento, la limitación de la geolocalización impediría la correcta prestación de servicios a los usuarios. Asimismo, alega falta de competencia en materia de telecomunicaciones por parte de la comunidad autónoma.
Por lo que se refiere al artículo 49 del TFUE, se remite a lo decidido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia de once de julio de 1989 (C-265/87). Recuerda que el TFUE se opondría a culaquier medida que pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio por los nacionales de la Unión de libertades fundamentales garantizadas por el tratado. Sin embargo, a su juicio, el artículo 2.2 del decreto no tendría justificación. Además, considera desproporcionada la exigencia de precontratación del servicio durante treinta minutos y la limitación de la geolocalización.
En relación al artículo 1, el recurso señala que trataría de justificar lo que después establecería el artículo 2. Sin embargo, dado que este precepto invadiría competencias exclusivas del estado y sería contrario al Derecho de la Unión Europea, sostiene que el artículo 1 no le podría dar cobertura.
En cuanto al artículo 3, critica el que se imponga el deber de comunicación al registro estatal de todos los servicios que se realicen. Ahora bien, no tendría en cuenta que las autorizaciones VTC son estatales. Por tanto, esta exigencia solo podría ser impuesta por el Estado, pero no por las comunidades autónomas. Y este mismo argumento se da para el artículo 4.
Por otro lado, Unauto y Euskal Herria VTC alegan infracción de los artículos 96, 102 y 106.1 y 2 del TFUE en materia de competencia. Para llegar a esa conclusión, señalan que la regulación del sector de VTC se habría producido por la injerencia de su competidor (el sector del taxi) en detrimento de la ciudadanía. Con esta regulación se habría alterado la competencia, dado que a los VTC se les habrían impuesto unas exigencias que no se aplicarían al sector del taxi.
A mayor abundamiento, la demanda alega infracción de la Ley 20/2013, de nueve de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado. Reconoce que esta ley habría impuesto la necesidad de autorización para las actividades de VTC. Sin embargo, habría eliminado los requisitos contrarios al principio de proporcionalidad y necesidad, en relación con el principio de razón imperiosa de interés general y del principio de libertad de establecimiento. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no se darían las condiciones exigidas por el artículo 3.11 para limitar las autorizaciones. Reconoce que, de acuerdo con la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 921/2018, de cuatro de junio, el objetivo de mantener un equilibrio entre los dos sectores se configura como una forma de garantizar el mantenimiento del servicio de taxis como un servicio de interés general. No obstante, el establecimiento de medidas que afecten a la competencia y a la libertad de establecimiento requeriría que esas medidas sean necesarias y proporcionadas.
La Administración General del Estado se opone a lo planteado por Unauto y Euskal Herria VTC.
Por lo que se refiere al Real Decreto Ley 13/2018, destaca que no habría sido objeto de recurso de inconstitucionalidad. Por consiguiente, no se habría puesto en duda su adecuación al ordenamiento jurídico. Ello supondría que los tribunales estarían obligados a su aplicación, a menos que decidieran plantear una cuestión de inconstitucionalidad, que no se habría solicitado por la parte actora.
En cualquier caso, la administración argumenta que la habilitación se encuadraría en el marco de la delegación concedida por el Estado a través de la Ley Orgánica 5/1987, de treinta de julio, de delegación de facultades del Estado en las comunidades autónomas en relación con los trasportes por carretera y por cable. La delegación se efectuaría a través de la habilitación recogida en la disposición adicional primera del Real Decreto-Ley 13/2018.
Por otro lado, la demandada argumenta que, de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de veinte de diciembre de 2017 (C-434/15), al decreto impugnado no le sería de aplicación la Directiva (UE) 2015/1.535. Tampoco sería de aplicación a este ámbito el artículo 56 del TFUE, dado que nos encontraríamos ante una actividad desarrollada al abrigo del artículo 58.1 TFUE, referente a la libre prestación de servicios en materia de trasportes, que habría de regirse por las disposiciones del título relativo a los trasportes. Por consiguiente, serían los estados los encargados de regular las condiciones de prestación de los servicios a los que se refiere el presente procedimiento, siempre que se respeten las normas generales del TFUE.
En relación a los preceptos concretos contra los que se dirige el recurso, en primer lugar, la administración considera que la argumentación relativa a los artículos 1, 3 y 4 sería insuficiente.
Por lo que hace al artículo 1, señala que se limita a definir el objeto y ámbito de aplicación del decreto, sin vulnerar ninguna norma jurídica.
El artículo 3 prevería la comunicación de los servicios, antes de su realización, al registro de comunicaciones a que se refiere el artículo 2 del Real Decreto 1.076/2017, de veintinueve de diciembre. No obstante, este precepto habría sido declarado nulo por la sentencia del Tribunal Supremo 332/2020, de seis de marzo. Por consiguiente, se habría producido una pérdida sobrevenida del objeto respecto a ese artículo 3.
En cuanto al artículo 4, destaca que las actoras obviarían que ese precepto se remitiría a la Ley de Ordenación de los Trasportes Terrestres y demás legislación reguladora de esta materia.
A propósito de los apartados 2 a 5 del artículo 2 del decreto impugnado, la administración demandada nos recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, los derechos reconocidos por la norma fundamental no serían absolutos. De tal modo que podrían quedar sometidos a restricciones, siempre que estas sean proporcionadas y adecuadas para la consecución de un fin legítimo, y que no existan otras medidas menos gravosas para alcanzar ese fin. Esta idea habría sido asumida por el Tribunal Supremo en relación a la libertad de empresa. En concreto, en relación a este derecho ha asumido la necesidad de que se acomode a la norma específica que regule la actividad de que se trate.
A partir de ahí, destaca que los servicios de trasporte urbanos estarían excluidos de la Ley 17/2009, de veintitrés de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que incorporó al derecho interno la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de doce de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
Por lo que se refiere al carácter razonable, no arbitrario y justificado de las medidas adoptadas, la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco destaca que la sentencia del Tribunal Constitucional 35/20016, de tres de marzo, habría matizado el contenido del test de proporcionalidad en relación con la actividad empresarial.
Sobre esa base, el escrito de contestación a la demanda niega que pueda afirmarse que los apartados 2 a 5 del artículo 2 del decreto impugnado conculquen el derecho a la libertad de empresa con el único argumento de que perjudica a los usuarios. Considera que las recurrentes parten de un error cuando propugnan la uniformidad en la prestación del servicio.
La demandada explica que la medida cuestionada se aplica a todos los servicios de la comunidad autónoma con trayectos que pueden superar los sesenta kilómetros por carretera. No se limitaría, por tanto, a un área metropolitana. En consecuencia, en muchas ocasiones se superaría el intervalo temporal entre la contratación y el servicio efectivo.
Por otro lado, hace referencia a la posibilidad de adoptar medidas que beneficien al servicio público de trasporte frente al interés empresarial de las recurrentes. Niega que las medidas adoptadas afecten al desarrollo de la libre iniciativa empresarial o que incorporen un factor determinante para el usuario del servicio. Simplemente tratarían de dar cobertura a las demandas de movilidad de los ciudadanos en el ámbito de la comunidad autónoma, favoreciendo el equilibrio entre dos medios de trasportes, uno de los cuales sería un servicio público de interés general sometido a una intensa regulación.
El escrito de contestación a la demanda continúa razonando que la medida cuestionada afectaría al desarrollo de la actividad empresarial, pero no al acceso a ella. Por consiguiente, habría que comprobar si el fin perseguido por ella es constitucionalmente legítimo y si es adecuada para la consecución de ese objetivo.
En cuanto al primero de esos requisitos, señala que no se habría puesto en duda la legitimidad constitucional del fin perseguido. De hecho, el Tribunal Supremo habría avalado la finalidad de lograr una competencia equilibrada entre ambas modalidades de trasporte urbano que permita el mantenimiento del servicio del taxi como servicio de interés general.
En cuanto al segundo requisito, niega que pueda dudarse de la adecuación de la medida para alcanzar el fin perseguido por la norma. Explica que se trataría de un mecanismo de control de una limitación previamente establecida cuya necesidad se habría considerado justificada por razones de interés general. Señala que con ella se trataría de evitar un uso fraudulento del servicio que impediría mantener el equilibrio deseado y la concepción del taxi como un servicio de interés general.
Por lo que se refiere a la vulneración del principio de libertad de establecimiento del artículo 49 TFUE, la administración se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de trece de febrero de 2014. Destaca que el decreto impugnado tiene carácter autonómico porque se referiría, exclusivamente, a los servicios que se presten íntegramente en la Comunidad Autónoma del País Vasco y, por tanto, se circunscribiría a un solo estado miembro. En cualquier caso, el recurso no explicaría cómo la regulación puede obstaculizar el ejercicio de la libertad de establecimiento de empresas de otros estados miembros.
Por lo que se refiere a la infracción del artículo 96 TFUE, la administración se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de quince de marzo de 2017 (C-253/16). Señala que de ella se desprendería la idea de que, al caso que nos ocupa, no sería aplicable el mencionado precepto.
Igualmente, el escrito de contestación a la demanda niega que se den los presupuestos de los artículos 102 y 106 TFUE. Además, las recurrentes no habrían justificado que el decreto atribuya derechos especiales ni habría probado que de su aplicación resulte una explotación abusiva de una posición dominante. Destaca que el TJUE habría reconocido que no toda discriminación debe ser considerada como abusiva. Para que fuera así, habría que analizar la aptitud de esa conducta para afectar a la capacidad para operar en el mercado de los competidores. De modo que solo serían abusivas las restricciones de la competencia hechas desde una posición de dominio que no sean razonables, por carecer de una justificación capaz de ser aceptada como tal por el ordenamiento jurídico económico.
A partir de ahí, la administración niega que la regulación sea abusiva, dado que no se partiría de una posición dominante del taxi, habida cuenta de que se trataría de un servicio público de interés general sometido a unos límites que no se aplicarían a las recurrentes.
Por otro lado, el escrito de contestación a la demanda señala que, si bien el taxi y los VTC son dos formas de trasporte que compiten en el mismo mercado, prestarían un servicio semejante, pero no igual. Así, integrándose en la prestación del servicio de taxi elementos de interés general, sería precisa una intervención pública manifestada en la imposición de unas medidas, que actuarían como excepciones imprescindibles y proporcionadas a las reglas del mercado competitivo. Por consiguiente, no se darían los requisitos exigidos por el TJUE para apreciar la existencia de una vulneración del artículo 106 TFUE.
A continuación, la demandada se ocupa de la supuesta infracción de la Ley 20/2013. A este respecto, destaca que el artículo 5 de este texto legal exige que los poderes públicos justifiquen que los límites o requisitos impuestos sean necesarios para la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009. Además, impone que sean proporcionados a la razón invocada y que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. Ahora bien, la propia Ley 20/2013, en su exposición de motivos, expresaría su preocupación por el equilibrio entre las actividades desarrolladas por el taxi y el VTC.
Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo 921/2018, de cuatro de junio, habría admitido que la preservación de un equilibrio entre las dos modalidades de trasporte urbano para asegurar el taxi como servicio de interés público se configuraría como una razón imperiosa de interés general. Por tanto, las medidas adoptadas en el decreto impugnado habrían de ser consideradas como necesarias a los efectos del artículo 5 de la Ley 20/2013.
Para decidir si esas medidas son idóneas y proporcionadas, la administración destaca que la regulación contenida en el decreto no limitaría un derecho. Simplemente delimitaría cómo llevar a cabo el servicio en todo el territorio de la comunidad autónoma. También destaca que las recurrentes pretendería una igualdad en las condiciones de prestación de ambos servicios. Sin embargo, no tendrían en cuenta que el servicio de taxi está concebido como un servicio de interés público y que su mantenimiento es un objetivo legítimo de los poderes públicos. Por tanto, su aseguramiento podría considerarse una razón imperiosa de interés general que justificaría la adopción de medidas regulatorias respecto a servicios análogos en el mismo segmento del mercado. Igualmente, niega que los VTC sean un trasporte de servicio urbano. Por fin, destaca que las actoras no habrían acreditado que las medidas impuestas no sean necesarias ni proporcionadas, pese a que les correspondería a ellas esa carga.
La administración explica que el artículo 182.1 del ROTT incorpora el requisito de la precontratación. Este requisito lo habría desarrollado el artículo 2 del decreto impugnado, que exige una anticipación de treinta minutos y prohíbe la geolocalización. Con estos requisitos solo se trataría de garantizar el cumplimiento del requisito de la precontratación. Pues bien, la lucha contra el fraude estaría contemplada expresamente como finalidad de interés general en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009. Además, explica que, para la fijación del plazo mínimo de antelación, se habrían tenido en cuenta aspectos operativos, logísticos y de factibilidad real para atender a los servicios demandados.
Por su parte, la prohibición de la geolocalización tendría por objeto evitar la captación de viajeros en la vía pública. Explica que, con la geolocalización, los clientes pueden conocer, en tiempo real, la ubicación del coche y cuánto tiempo tardaría en llegar, así como el precio del servicio. De este modo, se estaría facilitando la contratación inmediata del servicio y se estaría vulnerando la condición de precontratación.
También la federación reclama la desestimación de la demanda planteada por Unauto y Euskal Herria VTC.
En relación a la idea de que la delegación de competencias debería haberse efectuado por ley orgánica, la demandada señala que la decisión de delegar esta competencia se adoptó en la Ley Orgánica 5/1987. Por consiguiente, con esta norma se habría dado cumplimiento al requisito del artículo 150.2 de la Constitución. De modo que el Real Decreto Ley 13/2018 no sería sino la decisión del Estado de habilitar a las comunidades autónomas el desarrollo de las condiciones de explotación de los servicios de arrendamiento con conductor que se mantengan dentro de los límites de su territorio.
Igualmente, destaca el hecho de que las actoras no hayan propugnado el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad. Además, hace referencia a que tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo habrían aplicado ese Real Decreto Ley en diversas sentencias sin poner en duda su validez.
Por otro lado, la federación niega que sea aplicable la Directiva (UE) 2015/01.535, del Parlamento Europeo y del Consejo, de nueve de septiembre de 2015, por la que se estableció un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. De hecho, así lo habría declarado el TJUE en sentencia de veinte de diciembre de 2017. Esta habría declarado que los servicios prestados por Uber serían servicios de transporte. Por tanto, quedarían fuera del ámbito de aplicación de la directiva. Además, esa resolución explicó la aplicación a este ámbito del artículo 56 TFUE.
A continuación, la demandada asegura que las medidas contempladas en el decreto impugnado no supondrían restricciones a la actividad. Se trataría, simplemente, de medidas de control que, a juicio de la federación, serían proporcionadas para garantizar el cumplimiento de la normativa estatal. En efecto, la obligación de precontratación y la prohibición de captar usuarios en la vía vendrían impuestas por el ROTT.
El escrito de contestación a la demanda argumenta que el Tribunal Constitucional, si bien parte de la libertad de empresa, habría reconocido la posiblidad de imponer limitaciones a una actividad concreta, siempre que estas sean proporcionadas y razonables.
A partir de ahí, la federación señala que no se habría puesto en duda la legitimidad constitucional del fin perseguido por las medidas impuestas. Por consiguiente, habría que comprobar si estas son proporcionadas. Pues bien, señala que no tendrían impacto en la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, y que serían mecanismos de control de limitaciones establecidas por la normativa estatal que se habrían considerado justificadas por razones de interés general.
Por otro lado, el escrito de contestación a la demanda rechaza que se haya producido una vulneración del artículo 49 TFUE. Niega que el decreto imponga ninguna restricción a la libertad o a la constitución de empresas. Únicamente incorporaría unas medidas orientadas a garantizar el cumplimiento de la obligación estatal. Destaca que el recurso se limitaría a afirmar que se vulneraría ese artículo porque se ocasionaría un perjuicio a los usuarios. Sin embargo, ese precepto no haría ninguna alusión a los consumidores, sino simplemente a la libertad de empresa. De hecho, se trataría de medidas que no influirían en absoluto la actividad de VTC.
Seguidamente, la federación niega que los artículos 96, 102 y 106.1 y 2 TFUE sean aplicables al caso que nos ocupa. Para llegar a esa conclusión, argumenta que el taxi no sería una empresa, sino un servicio público que se explotaría en virtud de la correspondiente concesión administrativa. Se trataría, pues, de servicios distintos. Y, por consiguiente, no entraría en juego el artículo 96. Tampoco sería aplicable el artículo 102, dado que no habría explotación de forma abusiva de una posición dominante en el mercado. Tampoco guardaría ninguna relación con el supuesto que ahora nos ocupa el artículo 106 TFUE.
Por lo que se refiere a la supuesta vulneración de la Ley 20/2013, la demandada explica que fue el legislador estatal quien decidió establecer limitaciones a la actividad de VTC para diferenciarla así de la actividad del taxi. De hecho, la propia exposición de motivos de la Ley 20/2013 haría referencia a las dos modalidades. Esta idea se habría visto corroborada por la sentencia del Tribunal Supremo 921/2018, de cuatro de junio. Esta resolución habría declarado la adecuación a la ley de la exigencia de acreditación documental de la contratación previa del artículo 182.1 ROTT.
A partir de ahí, la Federación explica que la exigencia de un intervalo de treinta minutos solo trata de garantizar la contratación previa del servicio. Además, la propia Autoridad Vasca de la Competencia habría reconocido que la incorporación de la limitación sería innecesaria, porque el lapso de treinta minutos se produciría con la propia operativa del servicio. Por consiguiente, ningún perjuicio se ocasionaría al servicio de VTC con la incorporación de esta exigencia. De hecho, el objetivo de incluir esa limitación sería simplemente el de evitar el fraude en la precontratación. Además, las actoras no serían capaces de explicar por qué el requisito sería innecesario o desproporcionado.
En cuanto a la prohibición de la geolocalización, la demandada señala que, de acuerdo con el artículo 182.2 ROTT, los VTC no podrían circular por la vía pública en busca de clientes. Se trataría, por tanto, de una medida necesaria y proporcionada al fin perseguido, que sería el de garantizar el cumplimiento de la obligación de la no captación de usuarios en la vía pública.
En primer lugar, las recurrentes defienden que la delegación de competencias efectuada por el Estado sería contraria a la constitución dado que, a su juicio, se habría efectuado a través de un real decreto ley, cuando sería necesaria una norma con rango de ley orgánica.
Esta cuestión ya ha sido resuelta por esta sala en sentencia 217/2021, de siete de junio (rec. 964/2019). En ella, razonábamos como sigue:
«Que en la demanda se alega, en primer lugar, que es nula la delegación de competencias del Estado a las comunidades autónomas, efectuada en el Real Decreto Ley 13/2018. Entiende la parte que el art. 14.1 L.O. 5/1987 establece que solo cabe delegar la potestad normativa de ejecución o desarrollo.
Sin embargo, la D.A. 1.ª del R.D. Ley 13/2018 prevé, en realidad, una modificación de normas estatales ya que las comunidades autónomas están habilitadas para modificar las condiciones de explotación previstas en el art. 182.1 del Reglamento de la LOTT, en cuanto a condiciones de precontratación, solicitud de servicios, captación de clientes, recorridos mínimos y máximos, servicios u horarios obligatorios y especificaciones técnicas del vehículo, con el objetivo de mejorar la gestión de la movilidad interior de viajeros, garantizando el control de los requisitos de prestación de los servicios.
Al respecto, hemos de efectuar una doble consideración.
Por un lado, que la parte se refiere a un Real Decreto-Ley y su alegación habría de llevar, en su caso, al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, que la parte no solicita.
Por otro lado, lo que efectúa el Real Decreto-Ley 13/2018 es ampliar las facultades normativas de las comunidades autónomas en relación con lo establecido en el ROTT, que no tiene rango de ley, únicamente reglamentario, con lo que no se aprecia vulneración constitucional de la delegación efectuada por el Estado al tener la normativa autonómica delegada naturaleza reglamentaria».
Por consiguiente, hemos de rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.
Por otro lado, Unauto y Euskal Herria VTC alegan infracción de la Directiva (UE) 2015/1.535, del Parlamento Europeo y del Consejo, de nueve de septiembre de 2015, por la que se estableció un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.
Pues bien, tal y como señalan las demandadas, la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de veinte de diciembre de 2017 (C-434/15) se pronunció sobre si los servicios de VTC tenían cabida dentro del concepto de servicios de la sociedad de la información. Y es que, solo en el caso de que la respuesta a esa cuestión sea positiva, podemos considerar que es aplicable a este ámbito económico la mencionada directiva.
Pues bien, en esa sentencia, el TJUE llegó a la conclusión de que ni la mencionada directiva ni el artículo 56 del TFUE son aplicables a la actividad que ahora nos ocupa. En efecto, en esa resolución se razona como sigue:
«37. No obstante, es preciso poner de manifiesto que un servicio como el controvertido en el litigio principal no se limita a un servicio de intermediación consistente en conectar, mediante una aplicación para teléfonos inteligentes, a un conductor no profesional que utiliza su propio vehículo con una persona que desea realizar un desplazamiento urbano.
38. En efecto, en una situación como la que describe el juzgado remitente, en la que el transporte de pasajeros lo realizan conductores no profesionales que utilizan su propio vehículo, el prestador de este servicio de intermediación crea al mismo tiempo una oferta de servicios de transporte urbano, que hace accesible concretamente mediante herramientas informáticas, como la aplicación controvertida en el litigio principal, y cuyo funcionamiento general organiza en favor de las personas que deseen recurrir a esta oferta para realizar un desplazamiento urbano.
39. A este respecto, de la información de que dispone el Tribunal de Justicia resulta que el servicio de intermediación de Uber se basa en la selección de conductores no profesionales que utilizan su propio vehículo, a los que esta sociedad proporciona una aplicación sin la cual, por un lado, estos conductores no estarían en condiciones de prestar servicios de transporte y, por otro, las personas que desean realizar un desplazamiento urbano no podrían recurrir a los servicios de los mencionados conductores. A mayor abundamiento, Uber ejercer una influencia decisiva sobre las condiciones de las prestaciones efectuadas por estos conductores. Sobre este último punto, consta en particular que Uber, mediante la aplicación epónima, establece al menos el precio máximo de la carrera, que recibe este precio del cliente para después abonar una parte al conductor no profesional del vehículo y que ejerce cierto control sobre la calidad de los vehículos, así como sobre la idoneidad y el comportamiento de los conductores, lo que en su caso pueden entrañar la exclusión de estos.
40. Por consiguiente, debe considerarse que este servicio de intermediación forma parte integrante de un servicio global cuyo elemento principal es un servicio de transporte y, por lo tanto, que no responde a la calificación de 'servicio de la sociedad de la información', en el sentido del artículo 1, punto 2, de la Directiva 98/34, al que remite el artículo 2, letra a), de la Directiva 2000/31, sino a la de 'servicio en el ámbito de los transportes', en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra d), de la Directiva 2006/123.
41. Por otro lado, esta calificación encuentra apoyo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el concepto de 'servicio en el ámbito de los transportes' engloba no solo los servicios de transporte como tales, sino también cualquier servicio ligado de forma inherente a un desplazamiento de personas o mercancías de un lugar a otro gracias a un medio de transporte [véanse, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros, C- 168/14, EU:C:2015:685, apartados 45 y 46, y el dictamen 2/15 (acuerdo de libre comercio con Singapur), de 16 de mayo de 2017, EU:C:2017:376, apartado 61].
42. En consecuencia, la Directiva 2000/31 no es aplicable a un servicio de intermediación como el controvertido en el litigio principal.
43. Tal servicio, en la medida en que se califica de 'servicio en el ámbito de los transportes', tampoco está sometido a la Directiva 2006/123, dado que este tipo de servicios, con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra d), de esta Directiva, se encuentra entre los que están expresamente excluidos de su ámbito de aplicación.
44. Por otro lado, dado que el servicio de intermediación controvertido en el litigio principal responde a la calificación de 'servicio en el ámbito de los transportes', no está incluido en el ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE, relativo a la libre prestación de servicios en general, sino en el del artículo 58 del TFUE, apartado 1, disposición específica con arreglo a la cual 'la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del título relativo a los transportes' (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C-338/09, EU:C:2010:814, apartado 29 y jurisprudencia citada).
45. De este modo, la aplicación del principio de libre prestación de servicios debe realizarse, según el Tratado FUE, mediante la aplicación de la política común de transportes ( sentencia de 22 de diciembre de 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, C-338/09, EU:C:2010:814, apartado 30 y jurisprudencia citada).
46. Ahora bien, es preciso declarar que los servicios de transporte urbano no colectivo y los servicios indisociablemente vinculados a ellos, como el servicio de intermediación controvertido en el litigio principal, no han dado lugar a la adopción por parte del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea de normas comunes u otras medidas sobre la base del artículo 91 TFUE, apartado 1.
47. De ello se desprende que, en el estado actual del Derecho de la Unión, incumbe a los estados miembros regular las condiciones de prestación de servicios de intermediación como los controvertidos en el litigio principal, siempre que se respeten las normas generales del Tratado FUE».
De modo que, en la medida en que la directiva en cuestión no es aplicable al caso (dado que no nos encontraríamos ante un servicio de la sociedad de información), hemos de rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.
Las recurrentes, en el otrosí digo cuarto de su demanda y en el otrosí digo de su escrito de conclusiones sucintas, interesan el planteamiento de cuestión prejudicial.
Lo primero que hemos de destacar es la forma lacónica y poco razonada en que se incorpora esta petición. Las demandantes se limitan a reclamar que se pregunte al TJUE sobre la posible contradicción de los requisitos incorporados por el decreto con diversos preceptos de distintos textos del Derecho de la Unión. Sin embargo, no se realiza ningún desarrollo que justifique esa petición.
En cualquier caso, esta sala, como ya hemos adelantado, ya ha resuelto otros recursos similares al que ahora nos ocupa. Y en ninguna de esas ocasiones se ha considerado la necesidad de elevar consulta al TJUE sobre la forma en que ha de interpretarse el Derecho de la Unión. Por consiguiente, no se estima preciso el planteamiento de una cuestión prejudicial para resolver el recurso contencioso-administrativo.
Para empezar, nos referiremos a los artículos 1, 3 y 4 del decreto impugnado.
El primero de ellos delimita el objeto y ámbito de aplicación del decreto en los siguientes términos:
«El objeto de este decreto es regular las condiciones de explotación y control de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora, aplicables a los servicios que se presten íntegramente en la Comunidad Autónoma de Euskadi, en el marco de la habilitación prevista en la disposición adicional primera del Real Decreto-Ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres».
Lo cierto es que, tal y como señalan las demandantes, el recurso no se molesta en exponer las razones por las que este precepto infringiría el ordenamiento jurídico. Simplemente se limita a decir que este precepto daría amparo al artículo segundo. Ahora bien, lo único que hace este artículo es definir el objeto y ámbito de aplicación del decreto. Lógicamente, ello no es suficiente para llegar a la conclusión de que infringe alguna disposición de rango superior. Por ese motivo, hemos de rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.
Por su parte, el artículo 3 del decreto 200/2019 se ocupa del registro de comunicaciones de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor. Su contenido es el que sigue:
«1. Todos los servicios de transporte que discurran íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma de Euskadi, prestados por vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora, deberán comunicarse, previamente a su realización, al registro de comunicaciones a que se refiere el artículo 2 del Real Decreto 1.076/2017, de 29 de diciembre, por el que se establecen normas complementarias, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.
2. Las comunicaciones al registro deberán realizarse conforme a lo establecido en la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, así como en su normativa de desarrollo».
Las demandantes denuncian que la comunidad autónoma carecería de competencias para incorporar la obligación de registro. Ahora bien, tal y como señala la administración en su escrito de contestación a la demanda, el artículo 2 del Real Decreto 1.076/2017 fue declarado nulo por sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 332/2020, de seis de marzo (rec. 91/2018). Por consiguiente, la previsión del artículo 3 del Decreto 200/2019 ha quedado vacía de contenido y ha perdido su objeto el recurso contencioso-administrativo en lo que a este precepto se refiere.
También se quejan las recurrentes del artículo 4 del decreto, que se ocupa del régimen sancionador en los siguientes términos:
«El incumplimiento de lo previsto en este decreto será sancionado conforme a lo dispuesto en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y demás legislación reguladora de esta materia».
La queja en este caso es nuevamente la relativa a la falta de competencia de la comunidad autónoma para establecer un régimen sancionador. Ahora bien, en la medida en que el precepto se limita a remitirse a lo dispuesto en la LOTT y demás normativa de aplicación, la demanda carece de sentido. Por consiguiente, también hemos de rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.
El recurso planteado por Unauto y Euskal Herria VTC se refiere también al artículo 2 del Decreto 200/2019, dedicado a las condiciones de explotación del servicio. En concreto, se cuestionan sus apartados 2 a 5. Comenzaremos ahora analizando los apartados 3 y 4, cuyo contenido es el siguiente:
«3. Los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora no podrán, en ningún caso, circular por las vías públicas para buscar clientes ni propiciar la captación de personas viajeras que no hayan contratado ni solicitado previamente el servicio en el tiempo previo indicado en el apartado 2 de este artículo.
4. Cuando no estén contratados previamente o prestando servicio o circulando con un fin acreditado distinto a la captación de personas viajeras, los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora podrán permanecer estacionados de manera que no visibilicen su disponibilidad sin la contratación previa a que se refiere el apartado 2 de este artículo».
Pese a que el recurso se dirige contra estos apartados del artículo 2 del decreto, lo cierto es que no desarrolla los motivos por los que infringirían el ordenamiento jurídico. Se limita, pues, a realizar una afirmación apodíctica, pero sin explicar las vulneraciones del derecho que justificarían la anulación de esos apartados. Máxime, si tenemos en cuenta que la obligación de precontratación y la prohibición de circulación en busca de clientes no la ha incorporado el decreto impugnado, sino que se recogen en el artículo 182.1 del ROTT. Por consiguiente, hemos de rechazar estos motivos del recurso contencioso-administrativo.
Unauto y Euskal Herria VTC rechazan también el apartado segundo del artículo 2 del Decreto 200/2019, cuyo contenido es el siguiente:
«2. Se establece que, tanto la solicitud del servicio como la cumplimentación del contrato de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora se deberá realizar, con carácter obligatorio, con una antelación mínima de treinta minutos a su prestación efectiva, con objeto de garantizar el cumplimiento del requisito de precontratación. Deberá quedar constancia de los servicios realizados en el registro de comunicaciones a que se refiere el artículo 3».
Esta cuestión ya la resolvimos también en la sentencia de siete de junio del corriente en los siguientes términos:
«Que en la demanda también se aduce la nulidad tanto de la exigencia de un intervalo de 30 minutos para solicitar el servicio como la restricción de la geolocalización, al restringir y vulnerar el derecho a la libertad de empresa y ser contrarios a la Ley 20/2013.
Comenzamos por analizar la exigencia de un intervalo de 30 minutos para solicitar un servicio.
La administración demandada sostiene que se trata de una medida que afecta al ejercicio de la actividad, no al acceso a la misma, siendo proporcionada en relación con el objetivo pretendido de lograr un equilibrio entre el servicio de VTC y el del taxi.
Desde el punto de vista normativo, haciendo referencia a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), el Tribunal Supremo, en sentencia de 18 de febrero de 2020 indica que: 'El art. 5.1 LGUM requiero que los poderes públicos justifiquen los límites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio, o la exigencia de requisitos para su desarrollo, debiendo justificar que sean necesarios para la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, de acceso a las actividades de servicio. Además, las limitaciones y requisitos que pudieran establecerse han de ser proporcionados y lo menos restrictivos o distorsionadores para la actividad económica (art. 5.2 LGUM).
Así pues, conviene precisar que las razones imperiosas de interés general que pueden justificar la imposición de limitaciones a una actividad económica no son exclusivamente las enumeradas en el art. 17.1.a) LGUM (orden público, seguridad pública, salud pública o protección de medio ambiente) que con las contempladas por la exigencia de la medida más restrictiva, la exigencia de autorización previa [...] sino que debe atenderse al más amplio listado de razones imperiosas de interés general que se contiene en el art. 3.11 Ley 17/2009'.
Por otro lado, la STC 103/2018, de 4 de octubre, al referirse al derecho a la liberta de empresa, indica: 'el control que puede ejercer el tribunal es meramente negativo se reduce a constatar que la medida restrictiva no conlleva una limitación del derecho a la libertad de empresa que pueda determinar un impedimento práctico de su ejercicio'.
Sentado lo anterior, no podemos sino afirmar que la exigencia de un intervalo de 30 minutos para solicitar el servicio, dificulta de forma extraordinaria para las VTC el acceso al mercado.
Tal espacio temporal, en la práctica, para el usuario solo es posible de cumplir cuando la necesidad de transporte se conoce con anterioridad e, incluso, se puede saber el horario.
Sin embargo, el número de servicios de esta clase es muy escaso.
La mayoría de servicios son urbanos o interurbanos de corta distancia, respecto de los que la decisión de usar el transporte por el viajero se decide de forma inmediata. Si con el servicio de VTC ha de esperar, al menos 30 minutos, sin que exista ninguna necesidad de espera para usar el servicio del taxi, las posibilidades de acceso al mercado por parte de los VTC serían limitadísimas, pudiendo afirmarse que se trata, en la práctica, de un impedimento para el desarrollo del principio de libertad de empresa, recogido en el art. 38 CE, en los términos indicados en las sentencias del Tribunal Constitucional arriba citadas.
Con ello, no nos encontraríamos un equilibrio entre el servicio de VTC y el de taxi pues el servicio de VTC se vería gravísimamente dificultado en su acceso al mercado.
De ahí que este motivo impugnatorio haya de ser estimado por la sala».
Para concluir, el recurso se refiere al apartado quinto del artículo 2 del Decreto 200/2019, cuyo contenido es el siguiente:
«5. Asimismo, al objeto de evitar la captación de personas viajeras en la vía pública, se establece como condición de explotación, que los vehículos adscritos a una autorización de arrendamiento de vehículos con conductor o conductora no podrán ser geolocalizados por las potenciales personas usuarias con carácter previo a su contratación».
Nuevamente se trata de una cuestión ya resuelta en la sentencia de seis de junio de 2021 en los siguientes términos:
«Que finalmente, en la demanda se plantea la nulidad de la restricción de la geolocalización establecida en el decreto impugnado, al considerarla contraria al art. 5 LGUM, no proporcionada y sin razones de interés general que la justifique.
La administración demandada alude a que se trata de evitar la contratación de viajeros en la vía pública que no han contratado previamente el servicio, tal como exige la normativa estatal, añadiendo que se trata de equilibrar las modalidades de transporte de VTC y de taxi.
La doctrina general recogida en el precedente fundamento de derecho es aplicable en este momento.
Lo cierto es que la geolocalización facilita la contratación, al conocer dónde se encuentra el vehículo más cercano y poder conocer el corte del servicio, pero la contratación ha de ser previa vía telemática y queda plenamente registrada en la aplicación del usuario y en los servicios informáticos de la empresa contratada. No se infringe, por tanto, el requisito de la precontratación si bien lo que se hace es usar la tecnología disponible en este momento.
La sala entiende que esta restricción no está suficientemente justificada pues, por un lado, no cabe para manualmente un VTC cuando se encuentra circulando, sino que hay que contratarlo previamente a través de una aplicación y, por otro lado, no existe obstáculo alguno para que plataformas de taxi den este servicio a sus clientes, lo que, de hecho, ya se está utilizando aun cuando no mayoritariamente por los titulares de licencias de taxi.
Todo ello ha de llevar a la estimación de este motivo del recurso».
Conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y dado que se está produciendo una estimación parcial de la demanda, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.
Fallo
Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora de los tribunales doña Rakel Regidor Llamosas, actuando en nombre y representación de Unauto VTC y Euskal Herria VTC, S.L.U., contra el decreto 200/2019, de diecisiete de diciembre, del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del Gobierno Vasco, de condiciones de prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor y con autorización de ámbito nacional (VTC-N) en la Comunidad Autónoma del País Vasco:
1º) Declaramos la no conformidad a derecho y, en consecuencia, anulamos los apartados 2 y 5 del artículo 2 del mencionado precepto, manteniéndolo en todo lo demás.
2º) No hacemos expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer
Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 93 0972 19, un
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).
Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada solo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que el mismo contuviera y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Procedimiento ordinario 972/2019-Decreto de LAJ 26/12/2019