Sentencia Administrativo Nº 324/2007, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 115/2007 de 21 de Junio de 2007

Encabezamiento

SENTENCIA

En Burgos a veintiuno de junio de dos mil siete.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha visto en grado de apelación el recurso interpuesto contra la sentencia de fecha 5 de marzo de 2007, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número uno de Burgos, por la que se estima la demanda interpuesta por la UTE Valle del Lora, formada por las mercantiles "Servicios Técnicos Urbanos, S.A.", "Copsa Empresa Constructora, S.A." y "Construcciones Arranz Acinas, S.A.", frente a la resolución de 15 de junio de 2004, confirmatoria de la resolución de 16 de marzo de 2004, dictadas por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Burgos, en expediente sancionador 212/98.

Habiendo sido parte en la instancia y en la presente apelación, como apelante, el Excmo. Ayuntamiento de Burgos, representado por el procurador D. Eugenio Echevarrieta Herrera.

Antecedentes

PRIMERO- Que por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número uno de Burgos en el Procedimiento Ordinario número 187/04 , se dictó sentencia cuya parte dispositiva dice: "Se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "Servicios Técnicos Urbanas S.A., Copsa Empresa Constructora S.A. y Construcciones Arranz Acinas S.A. UTE Valle del Lora" contra la Resolución de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos dictada con fecha 15 de junio de 2004 (notificada con fecha 6 de julio de ese mismo año) por la que se resuelve frente a la resolución sancionadora dictada por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Burgos con fecha 16 de marzo de 2004 recaída en el expediente sancionador 212/98, por lo que se confirma anulada tanto las sanciones impuestas como la indemnización de daños y perjuicios".

SEGUNDO- Que contra dicha resolución se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y remitidos los autos a esta Sala, se señaló para votación y fallo el día 21 de junio de 2007 .

TERCERO- En la tramitación del presente recurso de apelación se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Por la parte recurrente se apeló la sentencia porque entiende que es contraria al ordenamiento jurídico en base a las siguientes alegaciones:

1.-Conviene precisar que la recurrente-demandante resultó adjudicataria de un concurso convocado que tenía por objeto tanto la construcción como la explotación de un vertedero de residuos a establecer en el término municipal de Abajas, determinado a su vez por el Pliego de Condiciones que rigió la contratación. En el expediente administrativo se imputaba a la UTE una infracción consistente en la falta de comunicación del vertido, y otra infracción consistente en la insuficiencia de las medidas adoptadas para evitar el vertido al cauce público.

2.-La sentencia se basa finalmente en que el vertido se produjo porque se encontraban cerrados los tubos de drenaje de seguridad y en atención al informe pericial. Este informe pericial se emite con notorio desconocimiento del contenido del Decreto 220/01, de 6 de septiembre , que aprueba como Proyecto Regional el Proyecto de Construcción, Instalación y Accesos del Depósito de Residuos; norma que impone que en la ejecución del Proyecto se cumplan las condiciones específicas del Anexo I de su contenido. El artículo único que tal Anexo dispone que deberán ser todas y cada una de las medidas correctoras recogidas en la declaración de impacto ambiental publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León número 9, de 14 de enero de 2000. Dentro de estas medidas, la décimo primera dispone que "a fin de garantizar la seguridad del drenaje y su impermeabilización, el baso se dividirá al menos en ocho sectores, cada uno con su red de seguridad, que desembocará en su correspondiente arqueta de la que, periódicamente, se realizará una analítica comprobando la adecuada estanqueidad de los basos". Es decir, los tubos de referencia deben estar cerrados, sin que el proyecto contemple, por tanto una eventual posibilidad de utilización de esos tubos en caso de fuerza mayor. El error del perito es manifiesta.

3.-El proyecto contemplaba la ejecución de unas cunetas perimetrales de desagüe por las que tenía que discurrir, precisamente el agua de la lluvia para evitar su acceso a los basos de vertido; las cunetas perimetrales se revelaron insuficientes para evitar lo que estaba previsto no se produjera, esto es el vertido de lixiviados sin depurar a cauce público.

4.-Hay un incumplimiento no discutido, cuál es la obligación de un recubrimiento diario de residuos con 40 cm de arcilla, material impermeable por naturaleza. El tapado diario de los vertidos depositados a lo largo del mismo día hubiera evitado cualquier lixiviado al río, por cuanto la capa interminable de arcilla hubiera evitado el contacto del agua con la basura. En cualquier caso se produce la inversión de la carga de la prueba, esto es, si el mal que debió evitarse no se evitó, no tratándose de ningún caso fortuito ni de fuerza mayor, incumbe al obligado la prueba de la adopción de todas las medidas suficientes para evitarlo.

5.-El apartado 9º de la autorización para gestionar los residuos a la UTE Valle del Lora impone a ésta la obligación de comunicar inmediatamente cualquier incidencia a la Administración. El Juzgado se limita a analizar el Pliego de Cláusulas Administrativas y no advierte que tal obligación viene contenida no en el Pliego de Condiciones, sino en la autorización de gestión, atribuida a la UTE en resolución de 11 de septiembre de 2002, que autoriza a la misma la gestión del Vertedero de Abajas en las condiciones que en dicha resolución se imponen.

SEGUNDO.- Lo primero que es preciso indicar es que nos encontramos en un supuesto de cumplimiento anormal o defectuoso cumplimiento de un contrato que se celebró entre las partes el 1 de julio de 1999, por lo que la legislación aplicable es la anterior a la Ley 53/99 , es decir la Ley 13/95, conforme a lo recogido por la Disposición transitoria primera del Real Decreto Legislativo 2/2000 : "Los expedientes de contratación iniciados y los contratos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 53/1999, de 28 de diciembre , se regirán por la normativa anterior. A estos efectos, se entenderá que los expedientes de contratación han sido iniciados si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria de adjudicación del contrato".

Otra de las cuestiones que es preciso poner de manifiesto es que no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, por lo que no es aplicable el articulado correspondiente a las infracciones administrativas de la Ley 30/92 , ni del correspondiente reglamento. Se trata de la aplicación de una serie de penalidades previstas en un contrato, por lo que la legislación aplicable es precisamente la de los contratos que se recoge en la Ley 13/95 y el reglamento que la desarrolla. En este sentido procede recoger lo dispuesto por la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 6 de marzo de 1997 : "SEGUNDO.- El procedimiento sancionador previsto en los artículos 133 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo , en que insiste la parte apelante, no resulta de aplicación al presente caso, en el que se discute sobre la multa o penalidad que, en el seno de la contratación administrativa, permite a la Administración Pública ejercer facultades de coerción sobre los contratistas para una correcta ejecución del contrato. La naturaleza jurídica de estas penalidades, que constituyen un medio de presión que se aplica para asegurar el cumplimiento regular de la obligación contractual, ha sido discutida en sede doctrinal, siendo subsumida en los poderes de dirección, inspección y control que, en garantía del interés público, se atribuyen a la Administración contratante. En el presente caso, la parte apelante reconoce que el Pliego de Condiciones del contrato de prestación de servicios en litigio contiene el sistema de multas que se ha aplicado, por lo que es claro que nos encontramos ante sanciones previamente pactadas entre las partes, a semejanza de la multa convencional del artículo 1152 del Código Civil (CC ), aunque la multa convencional no ostente en la contratación administrativa las finalidades que cumple en la esfera civil de pena convencional que sustituye a la indemnización de daños y perjuicios (artículos 1152.1 y 1153.2 CC ) ni lo que la doctrina privatista ha denominado «dinero de arrepentimiento» (art. 1153.1 CC )".

TERCERO.-Hecha la anterior precisión, procede resolver si incurre en error la sentencia apelada conforme a las alegaciones planteadas por el Excmo. Ayuntamiento de Burgos. Como consecuencia de lo anteriormente indicado, no es preciso que se contenga una tipificación tan detallada como la exigida para las infracciones administrativas, que por otra parte sólo podrían ser establecidas por ley.

En cuanto, comenzando por la infracción más leve, a la necesidad de comunicación de la incidencia surgida, es cierto, como dice la Juez, que no consta que se precise esta comunicación ni en el Pliego de Cláusulas Administrativas y Prescripciones Técnicas Particulares, ni en el contrato firmado por las partes, pero también es cierto que en la demanda en ningún caso se alega que no sea preciso realizar esta comunicación, sino que la comunicación se entiende realizada por el hecho de haber acudido el día 7 de febrero dos funcionarios del Ayuntamiento. En la demanda no se viene a poner en duda que esta comunicación es una obligación contractual asumida por la mercantil contratante, sin perjuicio de que esta obligación no venga impuesta en el Pliego, ni en el contrato primeramente firmado el 1 de julio de 1999, sino que esta obligación fue asumida con posterioridad, pero siempre con anterioridad a producirse éstos hechos que han dado lugar a la aplicación de las penalidades impuestas por el Ayuntamiento.

Partiendo de esta constancia, procede considerar si se realizó la comunicación que indica la recurrente cuando acudieron los funcionarios del Ayuntamiento al vertedero el día 7 de febrero de 2003. En el folio 145 del expediente administrativo consta escrito de D. Jon indicando que el día 7 de febrero de 2003 se desplazó al vertedero de Abajas y en el que consta que bajó hasta los basos, pero en ningún momento se manifiesta que se le informase de la situación o situación de vertido producido; y dado que al señor Eugenio tampoco se le informo de esta anormalidad en el cumplimiento del contrato el día 14 del mismo mes, y muy al contrario, se le disuade de visitar la zona de las balsas de lixiviaddos y depuradora (folio 85 del expediente administrativo), es evidente que no se había comunicado este incidente y que no existía la más mínima intención de comunicarlo, lo que sin duda implicaba defectuoso cumplimiento del contrato. Por consiguiente, existía la causa de penalidad considerada como leve por el contrato firmado por las partes.

CUARTO.-En cuanto a la otra sanción impuesta como penalidad, la sentencia considera que no puede aplicarse penalidad alguna por cuanto que se manifiesta que se trata de un supuesto de fuerza mayor, como reconoce Sr. Eugenio , así como por que este señor fue el que ordenó cerrar el drenaje. Sin embargo, procede indicar que los ocho tubos de drenaje no tenían como función el evitar que el agua de escorrentía o de lluvida se mezclase con los lixiviaddos, sino que la función que tenían era, por una parte, recoge las posibles filtraciones que por distintos motivos se produjesen desde los basos en que se recogen los vertidos de lixiviaddos, y por otra, poder precisamente analizar estos posibles vertidos ocasionados por "fugas"; pero nunca tenían como finalidad el recoger las aguas que discurrían de la parte superior del terreno en el que se encontraba el vertedero. Así se recoge expresamente en la resolución de obligaba a adoptar esta medida, que no es sino el Estudio de Impacto Ambiental, que después también recoge el Decreto 220/01, de 6 de septiembre. Así, en el número 11 , se recoge la siguiente medida correctora: "A fin de garantizar la seguridad del drenaje y su impermeabilización, el vaso se dividirá, al menos, en ocho sectores, cada uno con su red de drenaje de seguridad que desembocará en su correspondiente arqueta, de la que periódicamente se realizará una analítica comprobando la adecuada estánqueidad de los sectores". Por consiguiente, estos drenajes debían encontrarse cerrados en su parte superior, pues en otro caso se mezclarían las posibles sustancias que podrían entrar de la parte exterior de los basos de recogida de los vertidos ocasionando que los análisis no serían los correctos para saber si se produciría por no filtración al subsuelo procedente de los basos. Por otra parte, si no fuese así, sino que la función fuese la de evitar la inundación de los basos, no estaría previsto la existencia de unas arquetas en su parte inferior. Ello no obstante, no implica que no pudiesen utilizarse con carácter excepcional para otras funciones, como es la evitación de la inundación de los basos, como viene a recoger el perito judicial.

Precisamente por esta circunstancia de estar cerrados estos drenajes y de poder ser usados en situaciones de cierta excepcionalidad, es, entre otras razones, por lo que se exigía una rápida y eficaz comunicación de la situación a la Administración, sin perjuicio de que la propia empresa pueda adoptar en casos de urgencia la medida que finalmente hizo de romper los precintos de los tubos de drenaje, sin precisar mandato expreso de la Administración.

También se alega la causa de fuerza mayor, que viene a recoger la sentencia como que existió, mientras que la apelante considera que no concurre la fuerza mayor indicada. Es cierto que consta en el expediente administrativo (folio 20) que el Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Ebro se refiere a este vertido como "accidental", pero también indica que se ha requerido al Ayuntamiento de Burgos para que adopte las medidas necesarias para anular el referido motivo y para que indicase el motivo del mismo; así como también consta en el expediente administrativo que D. Lázaro (folios 78) indica que "se estima que la UTE no pudo adoptar medidas previas que evitarán el vertido por cuanto que fue un accidente imprevisto debido a la lluvia y al fundido de la nieve acumulada. Sin embargo, es preciso indicar que en un terreno ubicado a más de 830 metros de altura, en el norte de Burgos, en la ladera del páramo de Masa, a finales de enero es totalmente previsible que concurran conjuntamente una fuerte nevada seguida de un rápido deshielo con abundantes lluvias, sin perjuicio de que no sea lo habitual ni se produzca sino en contadas ocasiones, por lo que procede concluir que el evento meteorológico era previsible.

En cuanto a la inevitabilidad de las consecuencias dañosas de este fenómeno de conjugarse al mismo tiempo el deshielo de una fuerte nevada con abundantes precipitaciones de lluvia, es preciso poner de manifiesto lo indicado por el perito judicial, que manifiesta que "en un posible escenario 2 (plano 2.2.) en el que la boca de los tubos no hubiera estado sellada, el agua de escorrentía aguas arriba del vertedero, hubiera salido con facilidad por 7 tubos lisos de diámetro 200 milímetros (no ranurados, ya que se convertirán en tubos ranurados en fases posteriores). Así el agua de escorrentía hubiera sido evacuada por los mismos, sin haber sufrido contaminaciones al no entrar en contacto con la basura". Esto implica que si la empresa explotadora de las instalaciones hubiese realizado con la prontitud adecuada lo que después realizó de romper el sellado del drenaje, se hubiese evitado la contaminación, que es precisamente por lo que se considera la existencia del cumplimiento defectuoso del contrato. Por consiguiente, existían medios para evitar el resultado dañoso y perjudicial. Procede reconocer que la situación no era normal, sino excepcional, de unas importantes cantidades de agua, y como tal situación excepcional exigía medidas excepcionales, que no podían ser adoptadas utilizando los medios normales de las instalaciones: no podía la instalación aliviar adecuadamente el agua de escorrentía de tal forma que no se mezclase con los lixiviados utilizando los medios de evacuación normales previstos en el proyecto, que consistía en las cunetas laterales realizadas, ni mediante el empleo de las bombas que tenían a disposición en las instalaciones; pero la instalación contaba con un medio excepcional para poder evitar este resultado, que era utilizar estos tubos de drenaje, no para la función que fueron construidos, como aliviadero en esta situación. Sin embargo, la empresa explotadora del vertedero no vigiló, como se le impone como una obligación principal en el Pliego, adecuadamente las instalaciones y su funcionamiento, no dándose cuenta que los aliviaderos que normalmente utilizaba no eran suficientes, ni siquiera poniendo a máximo rendimiento el sistema de bombeo; si hubiese vigilado adecuadamente el estado y funcionamiento de las instalaciones, hubiese podido comunicar la situación para que se adoptasen medidas excepcionales, o adoptar en su momento preciso estas excepcionales medidas, como posteriormente hizo de romper el sellado de los tubos de drenaje y utilizar estos de aliviadero. Por consiguiente, la situación de fuertes escorrentías era previsible y evitable, por lo que no puede considerarse la fuerza mayor como excluyente de penalidad alguna.

Por todo lo dicho, procede revocar la sentencia dictada por la Juez de instancia.

QUINTO.-Así planteada la cuestión, procede entrar a resolver si concurren o no concurren las demás circustancias alegadas en la demanda para eximir de responsabilidad a la demandante, así como las demás alegaciones planteadas en el recurso de apelación.

Por supuesto que no se puede considerar en este momento la alegación de la inexistencia de un recubrimiento de una capa de arcilla de 40 cm, que el Ayuntamiento indica en su escrito de apelación como consecuencia de incumplimiento del contrato, o cumplimiento anormal del mismo, por cuanto que en el expediente administrativo en ningún momento se indicó que la penalización impuesta se realizase precisamente por esta circunstancia, por lo que la parte apelada no ha podido hacer ninguna alegación ni presentar ninguna prueba al respecto, pues en ningún caso se le ha imputado esta causa de incumplimiento o defectuoso cumplimiento del contrato.

En cuanto a la inversión de la carga de la prueba, conforme a lo dicho con anterioridad, no es preciso realizar ningún tipo de inversión de la carga de la prueba, y, si bien es cierto que no se trata de un procedimiento sancionador, lo cierto es que se acredita un resultado que evidencia un anormal cumplimiento del contrato, y es a la parte a la que corresponde el adecuado cumplimiento del contrato a la que también corresponde probar que este anormal funcionamiento del servicio no es debido a su actuación, intencional o imprudente, sino a circunstancias que exceden de la diligencia exigible a la parte. Indudablemente, si se hubiese acreditado esta actuación diligente, se podría hablar de la imposibilidad de penalizar este incumplimiento, pero lo cierto es que la actuación de quien lleva a cabo la explotación de la instalación no se puede considerar como diligente, como lo evidencia la tardanza en la adopción de medida alguna, la falta de comunicación de la situación al Ayuntamiento, y la puesta de manifiesto de una inadecuada vigilancia de las instalaciones y de su funcionamiento.

Cuestión distinta es la compensación de culpas y la moderación de la sanción y la indemnización impuestas. En cuanto a la moderación de la sanción, mejor penalización, procede indicar que en cuanto a la impuesta por la falta de comunicación, en el Pliego de Cláusulas Administrativas se establece que las infracciones leves podrán ser sancionadas con multas de 10.000 a un millón de pesetas, y la graduación de las infracciones y de las sanciones se llevará a cabo atendiendo a la concurrencia de dolo, culpa, negligencia, intencionalidad, reiteración, resultado dañoso, etc. En atención a estas sustancias procede considerar que concurre una negligencia en el comportamiento de la UTE, pero que esta falta de comunicación no produce un mayor resultado dañoso, ni una intencionalidad en los otros posibles resultados, por lo que la lógica sanción, penalidad, a imponer es la mínima, y la graduación en atención a la naturaleza de los perjuicios causados se podrá predicar en cuanto a la otra penalidad impuesta, pero no a la falta de comunicación, pues por las medidas indicadas por la Administración que se debían adoptar, no se desprende que se pudiesen causar perjuicios de otra naturaleza, o no se causarían perjuicios de la naturaleza de que se han causado, por lo que la penalidad adecuada es la de 60,10 ?.

En cuanto a la sanción grave, penalidad grave, debida a la prestación deficiente del servicio que ha ocasionado el vertido de lixiviados sin depurar al cauce del arroyo Prado Hornillo, procede poner de manifiesto que en el Pliego de Cláusulas Administrativas se prevé la posibilidad de ser sancionadas estas "infracciones" con multa de un millón hacia 100 millones de pesetas, sin perjuicio de la multa prevista en cada supuesto concreto, que en este caso oscilará entre el duplo y el décuplo de la cantidad en que se haya valorado por los Servicios Técnicos Municipales el coste de la parte del servicio que ha dejado de prestar o se haya prestado en forma deficiente. No existe informe en el expediente administrativo "sancionador" en el que se indique la valoración del coste de la parte del servicio que se ha dejado de prestar o se ha prestado en forma deficiente, pero lo cierto, atendiendo a la naturaleza del daño producido, daño al medio ambiente, es que la graduación de la cuantía impuesta es adecuada, atendiendo a la multa prevista.

SEXTO.- Procede indicar que las irregularidades en el procedimiento solo pueden ser tenidas en cuenta como causa de nulidad o de anulabilidad en los supuestos de que se haya prescindido totalmente del procedimiento (causa nulidad) o de que, además de haberse producido una infracción del procedimiento, procede haya causado indefensión. En este mismo sentido cabe destacar la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), de 17 mayo 2002 , dictada en el Recurso de Casación núm. 6431/1998, de la que ha sido Ponente Don Agustín Puente Prieto:

"El examen del motivo de casación ha de ser resuelto teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , aplicable por razones temporales, conforme a cuyos preceptos no resulta que concurra circunstancia determinante de la nulidad de pleno derecho según el artículo 47 de dicha Ley, ni tampoco existe la indefensión exigida por el número 2 del artículo 48 para apreciar la anulabilidad de los actos administrativos, debiendo destacar que el criterio rigorista de la jurisprudencia que el recurrente invoca resulta superado por la más moderna jurisprudencia de esta Sala que ha señalado ya «la tendencia a la reducción de la virtualidad invalidatoria, de tal manera que, antes de llegar a solución tan extrema, hayan sido tomadas en consideración todas las circunstancias concurrentes, impuestas por la importancia y consecuencias de los vicios denunciados, la entidad del derecho afectado y la situación y posición de los interesados en el expediente, porque de otra manera se incurrirá en un extremo formalismo repudiado en la propia ley, con la consecuencia de dañar gravemente la operatividad de la actuación administrativa» (Sentencia de 13 de marzo de 1991 ). En esta misma línea la jurisprudencia de la Sala considera que, «en virtud del principio de economía procesal, debe evitarse la declaración de nulidad cuando con ello no se consiguiera un efecto práctico por ser racionalmente de prever que, retrotraídas las actuaciones al momento en que se cometió la infracción formal, el proceso iba a concluir con una resolución idéntica a la dictada» (Sentencia de 12 de noviembre de 1990 ). Y ello por cuanto que «cuando la garantía del administrado se consigue efectivamente, no es necesario decretar nulidades si éstas sólo han de servir para dilatar la resolución de la cuestión de fondo, sin influencia alguna en su sentido» (Sentencia de 17 de junio de 1991 que recoge las de 16 de noviembre de 1987 y 22 de julio de 1988 )."

Se alega que la UN de solicitó la práctica de determinadas pruebas, las cuales no fueron ni practicadas ni delegadas en el período probatorio; pero en ningún momento se acredita que esta falta de práctica de prueba le haya producido algún tipo de indefensión, ni siquiera indica qué pruebas en concreto solicitó y no se practicaron. Indudablemente, no practicase una ratificación de un informe cuando se trasmite este informe y es tenido en cuenta, no produce ningún tipo de indefensión ni dejar sin prueba a la parte; por otra parte durante todo el procedimiento judicial se ha podido practicar la prueba pedida y se ha podido tener en cuenta esta misma prueba. Por ello, la aclaración que se dice sepelio del Técnico municipal, en cuanto a uno de los puntos solicitados en la proposición de prueba, no causa ningún tipo de indefensión, porque no puede ser considerada como motivos de anulación de las resoluciones.

Por lo que respecta a la cuestión de que la resolución no resuelve todas las cuestiones planteadas por la parte recurrente, aquí apelada, en sus escritos de alegaciones; no manifiesta las cuestiones que indica no se resolvieron y, si bien en la primera de las resoluciones no se fundamenta adecuadamente toda la cuestión planteada, en la resolución de fecha 15 de julio de 2004, por la que se desestima el recurso interpuesto, se entra a resolver todas y cada una de las cuestiones planteadas, sin perjuicio de que no lo realice con la precisión y detalle se la parte recurrente quisiera.

Sin duda, no se vulnera el principio "non bis in idem", por cuanto que los principios son distintos, pues la sanción de la Confederación Hidrográfica tiene lugar dentro de un procedimiento sancionador, cuando este expediente que ha dado lugar a las resoluciones aquí impugnadas se derivan del desenvolvimiento de un contrato. Por otra parte, aún teniendo en cuenta lo dicho, se trataría de proteger un bien jurídico totalmente distinto en aquel procedimiento sancionador llevado a cabo por la Confederación Hidrográfica y en este procedimiento, puesto que en aquel se protegía el medio ambiente y en éste se protege el incumplimiento de las condiciones contractuales pactadas entre las partes.

SÉPTIMO.-En cuanto a los daños y perjuicios ocasionados, es preciso indicar que en principio no procede considerarlos comprendidos dentro de las reclamaciones efectuadas por las penalidades, siendo conceptos jurídicos distintos, sin que proceda aplicar en estos supuestos la doctrina de la cláusula penal recogida en el orden jurisdiccional civil, no obstante las dudas que plantean las cláusulas contractuales y del Pliego por su redacción. En Este mismo criterio, aunque quizá con mayor precisión, lo recoge la sentencia de fecha 26 de mayo de 2002, recurso 1635/02, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña : "TERCERO.- Una adecuada resolución de las cuestiones suscitadas en el presente proceso exige determinar en primer lugar, siguiendo un orden lógico, la naturaleza de la penalidad impuesta. En este sentido la STS, de 30 de octubre de 1995 , afirma que «la base de la argumentación del actor es la de que la sanción que le ha sido impuesta ha de sujetarse a las prescripciones establecidas en la LPA para el procedimiento sancionador. El complejo de potestades que la Administración ostenta en materia contractual tiene su legitimación en el aseguramiento de los fines públicos que con la actividad contractual se pretende, en cada caso, alcanzar. Entre estas potestades se encuentra también la sancionadora. No siempre, sin embargo, las denominadas sanciones contractuales, tienen la naturaleza de sanciones en sentido estricto. Solamente tienen esta naturaleza cuando la sanción impuesta comporta la privación de bienes jurídicos que rebasan el ámbito contractual, por ejemplo prohibición de contratar en lo sucesivo con las Administraciones Públicas. Cuando esta sanción se impone es obligado acudir, para que pueda ser declarada procedente, al procedimiento sancionador general. Por el contrario, cuando la conducta sancionadora se produce en el seno del contrato y el efecto que de ella se deriva se encuentra previsto en el pliego de condiciones, no se está ante una sanción, en sentido estricto, sino ante el ejercicio del privilegio de interpretación, o, el de decisión ejecutiva, en un aspecto específico, del contrato como es el de las «cláusulas penales». El contrato que analizamos, en el pliego de condiciones, en la cláusula 32 , prevé unas denominadas sanciones para el caso de incumplimiento de la prestación del contratista, y que no son otra cosa que la transposición a la contratación administrativa de las multas pecuniarias que se contemplan en los contratos privados como cláusulas penales. Establecida la naturaleza de la medida impugnada, interpretación y ejecución, de una cláusula contractual para el caso de incumplimiento por el contratista de la prestación a que venía obligado, es vista la innecesariedad de aplicar a su imposición el procedimiento sancionador legalmente establecido al efecto. No ofrece dudas, finalmente, que la imposición de este tipo de «multas pecuniarias» tiene completa cobertura legal en la Ley de Contratos del Estado y en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. El único requisito que se requiere es el de audiencia previa al interesado, requisito que en el asunto analizado ha sido cumplido mediante el escrito de 4 de mayo de 1987, cuya existencia y realidad no ha sido nunca negada por la actora, y frente al que la recurrente pudo formular todas las alegaciones que hubiese tenido por conveniente, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, lo que no ha hecho». La doctrina de esta sentencia resulta plenamente aplicable al caso examinado toda vez que la normativa aplicable, en función de la fecha de adjudicación del contrato -29 de abril de 1992- estaba constituida básicamente por el Decreto 923/1965, de 8 de abril , por el que se aprueba el texto articulado de la Ley de Contratos del Estado, y el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado, así como por las disposiciones específicas de la contratación administrativa local, y por lo establecido en el Pliego de Condiciones para la contratación, por medio de concurso público, de los servicios de recogida de basura, limpieza viaria, playas y transporte a la estación de transferencia y posteriormente al basurero del municipio de Vacarisses, que prevé la imposición de penalidades - sanciones- por incumplimientos de las obligaciones asumidas -infracciones- que cataloga según su gravedad. CUARTO.- Cabe, en definitiva, afirmar que la aplicación de penalidades por la Administración no deriva del ejercicio por la Administración contratante de potestades sancionadoras, sino que tiene su fundamento en la propia naturaleza del derecho de contratación administrativa (STSS, de 15 de diciembre de 1988, 15 de julio de 1989, y 10 de febrero de 1990, entre otras), razón por la cual no es obligado seguir el procedimiento sancionador ni es aplicable el principio de presunción de inocencia (SSTS de 27 de junio de 1989 y 13 de junio de 1990 ), al responder dichas cláusulas al objetivo de configurar un sistema predeterminado que permita establecer el daño o lesión derivado del incumplimiento o cumplimiento tardío sin necesidad de acreditar el montante en un momento posterior, siendo en este sentido una modulación de la cláusula penal del derecho privado, aunque tampoco puede afirmarse que tengan una función exclusivamente liquidadora del importe del daño, pues el pago de las penalidades no excluye la indemnización a que la Administración pueda tener derecho por daños y perjuicios ocasionados con motivo del retraso imputable al contratista".

No obstante lo indicado, procede poner de manifiesto que no se ha acreditado que se haya producido al Ayuntamiento daño o perjuicio alguno: en primer lugar, en el expediente administrativo no existe ninguna prueba de ningún tipo en el que se acredite daño alguno, ni mucho menos valoración de éstos. Por otra parte, se presenta en la contestación a la demanda un documento con el que se pretende acreditar los daños, pero curiosamente se encuentra firmado el día 4 de abril de 2003, mientras que en el expediente administrativo consta, al folio 78, documento fechado con posterioridad, 6 de mayo de 2003, en el que se hace constar que "no se aprecian daños directamente asumidos por este Ayuntamiento". Por otra parte, en este documento fechado el día 6 de mayo de 2003 se indica que la empresa explotadora, la UTE, tuvo que transportar 440 toneladas de residuos, mientras que en el documento anterior de 4 de abril de 2003 se indica que el trasporte alcanzó nada menos que 3.673 toneladas; por último, en el Pliego de Cláusulas Administrativas se exige al contratista que tenga todos sus vehículos matriculados en la provincia de Burgos, cuando en la relación aportada por el Ayuntamiento en la contestación a la demanda (folios 101 a 104) se aprecia que todos los remolques tienen matrícula de fuera de esta provincia.

Ante estas circunstancias procede concluir que no se acreditan daños que se hayan causado al Ayuntamiento por estas infracciones en el cumplimiento del contrato por parte de la UTE.

ÚLTIMO.-Respecto de las costas, al estimarse parcialmente el recurso interpuesto y conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la ley 29/98, de 18 de julio , no procede la imposición de las costas de esta apelación.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente

Fallo

Que se estima el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia de fecha 5 de marzo de 2007, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Burgos, en Procedimiento Ordinario núm. 187/04 , y, en consecuencia, se revoca la misma, dictándose otra por la que: Con estimación parcial de la demanda presentada se anulan las resoluciones recurridas sólo y exclusivamente en lo siguiente: Se reduce la sanción impuesta por la infracción leve a la cantidad de 60,10 ?, en lugar de los 600 ? impuestos en la resolución administrativa, y se anula la indemnización impuesta, no procediendo fijar cantidad alguna por este concepto.

No procede la imposición de costas respecto de las causadas en esta apelación.

Contra esta resolución no cabe interponer recurso alguno. Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución para ejecución y cumplimiento.

Así lo acuerdan y firman los Ilmos. Sres. Magistrados componentes de la Sala, de todo lo cual, yo el Secretario, doy fe.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente Sr. Alonso Millán, en la sesión pública de la Sala Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), que firmo en Burgos a...veintidos de junio de dos mil siet, de que yo el Secretario de Sala, certifico.

Ante mí.