Sentencia Administrativo Nº 324/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 556/2010 de 15 de Julio de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00324/2013

Recurso nº 556/2010

Guadalajara

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. José Borrego López.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Iltmo. Sr. D. Lorenzo Pérez Conejo.

Iltmo. Sr. D. Antonio Rodríguez González.

SENTENCIA Nº 324

En Albacete, a quince de Julio de dos mil trece.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, seguidos bajo el número 556/2010, del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA, representado por el Letrado Don Miguel Ángel de la Torre Mora, contra la CONSEJERÍA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y VIVIENDA DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por el Servicio Jurídico de la Junta; en materia de resolución de contrato. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. José Borrego López, Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo.

Antecedentes

Primero.-Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 09 de Septiembre de 2010, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de La Junta, de fecha 06 de Abril de 2010, sobre autorización de nuevas paradas; y la resolución del mismo órgano, de fecha 08 de junio de 2010, sobre desestimación de requerimiento previo.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia de conformidad con lo solicitado en el suplico de su demanda

Segundo.-Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 11 de Julio de 2013, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.-Se somete al control judicial de la Sala, la resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda, de fecha 06 de Abril de 2010, por la se autorizan nuevas paradas dentro del casco urbano de Guadalajara, en los servicios públicos regulares de viajeros por carretera; así como el acto administrativo del mismo órgano, de fecha 08 de Junio de 2010.

Segundo.-El presente recurso, plantea dos cuestiones esenciales sobre la legalidad del acto administrativo definitivamente impugnado, a saber: De un lado, la problemática atinente a la falta de competencia de la Dirección General de Transportes y de la Consejería de ordenación, para fijar paradas en el núcleo urbano de Guadalajara. Y de otro, la posible vulneración del procedimiento-naturaleza del informe emitido por el Ayuntamiento de Guadalajara.

Tercero.-Sobre la primera cuestión, la Sala ya se ha pronunciado en la Sentencia nº 71, de fecha 08 de Abril de 2013, recurso de apelación nº 256/11 (Guadalajara), afectante a las mismas partes, en donde en los fundamentos de Derecho Cuarto y siguientes se vino a establecer la siguiente doctrina al respecto, a saber: ' CUARTO. Es consolidada doctrina jurisprudencial la relativa a que el Tribunal de Apelación no puede revisar de oficio los razonamientos y las resoluciones (sea Auto o Sentencia de Instancia) al margen de los motivos y consideraciones aducidas por el apelante como fundamento de su pretensión que requiere la individualización de los motivos que sirven de fundamento, a fin de que puedan examinarse los límites y en congruencia con los términos con que venga facilitada la pretensión revisora de la resolución de instancia. Lo cual es consustancial al entendimiento de que el recurso de apelación contencioso administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la Instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la Sentencia apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.

QUINTO.- Debe recordarse que el Tribunal Supremo, ha tratado dicha cuestión en diversas ocasiones, como en la sentencia de fecha 17 de abril de 2000, recurso 1945/1992 , donde ha dicho que: 'III. Vulneración del artículo 25 de la Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril , en relación con el artículo 137 y 140 de la Constitución y de la doctrina constitucional sobre el principio de autonomía municipal, en cuya interpretación se ha extralimitado la sentencia recurrida, al anular los preceptos recogidos en su fallo.

Antes de entrar en el examen particularizado de cada uno de los indicados preceptos anulados, conviene delimitar el marco normativo en que se inserta la cuestión litigiosa. Como pone de relieve la sentencia constitucional 118/1996, de 27 de junio, dictada en relación con la Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres,'aun siendo cierto que la Comunidad Autónoma recurrente tiene la competencia exclusiva sobre los transportes que discurran íntegra y exclusivamente por su territorio, no lo es menos que en la regulación de esos transportes pueden incidir otros títulos competenciales que correspondan al Estado en virtud de las respectivas atribuciones constitucionales'. Entre estos títulos se encuentran las bases del régimen jurídico de la Administración local ( art. 149.1.18 CE ), que no pueden ser desconocidas por la legislación autonómica en la materia. La Ley de Bases del Régimen Local dispone en su artículo 25.2 que 'el municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:...'Transporte público de viajeros'; añadiendo en el artículo 26.1 que 'los municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:...d) En los municipios con población superior a 50.000 habitantes: Transporte colectivo, urbano de viajeros'. Y concluye el artículo 86.3 señalando que 'Se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios esenciales:...transporte público y de viajeros'.

En este círculo jurídico, es patente que la legislación autonómica no puede desconocer la competencia de los municipios en materia de transporte urbano de viajeros, pues de lo contrario lesionaría el artículo 137 de la Constitución que les atribuye autonomía 'para la gestión de sus respectivos intereses'. Ahora bien, como señala el Tribunal Constitucional en su sentencia de 28 de julio de 1981 ,'Ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aun este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido'. Esa misma sentencia pone de manifiesto las dificultades que entraña concretar el interés respectivo en relación a cada materia, habida cuenta de que sobre la misma pueden incidir varios poderes autónomos. En estos casos, la distribución de competencias se hará en función del interés predominante o bien creando fórmulas de coordinación entre los distintos poderes concurrentes.

Desde otra perspectiva, también debe reconocerse que, al margen del transporte urbano de viajeros, las otras formas de transportes por carretera inciden en territorio municipal y, de hecho, afectan a los entes locales. De aquí que, en relación con los mismos, aunque no con la intensidad de aquél, deba atribuírseles, en ciertos casos, intervención con el fin de dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 2.2 de la Ley de Bases del Régimen Local , cuando se trate de asuntos que afecten 'directamente al círculo de sus intereses'. Cuál sea esta intervención y la forma de la misma dependerá del mayor o menor grado de incidencia del servicio en el interés municipal, arbitrando los mecanismos de coordinación y cooperación que rigen las relaciones interadministrativas, y que se regulan en el capítulo II, título V de la mencionada ley.

Tomando como punto de partida estas consideraciones, y pasando ya al examen de cada uno de los preceptos anulados por la sentencia, se puede concluir lo siguiente:

(.....)Artículos 54 y 110: En ambos se establece que la determinación y la modificación de los puntos de parada fijos de los servicios regulares interurbanos corresponde a la Dirección General de Transportes, a propuesta del Ayuntamiento afectado o del concesionario, previo informe, en cualquier caso, del ente local.

Al tratarse de transporte interurbano la competencia es autonómica, no municipal. Ahora bien, es indudable el interés que para el municipio tiene la localización de estos lugares, bien sea por razones urbanísticas, bien por la comodidad que debe otorgarse a los vecinos en la utilización de estos servicios de transportes. La intervención del Ayuntamiento queda, sin embargo, garantizada por su informe preceptivo. A este respecto cabe traer a colación la jurisprudencia de esta Sala y del Tribunal Constitucional, conforme a la cual, los intereses supramunicipales prevalecen sobre los locales, a la hora de aprobar definitivamente los instrumentos de planeamiento, en relación con el establecimiento de servicios que exceden del término municipal ( STC de 19 de octubre de 1990 , y STS de 2 de julio de 1990 y las que cita).'

Así como en la sentencia de fecha 12 de diciembre de 2000, recurso 3904/ 1995 citada por la sentencia recurrida, la cual no obstante la alegación de la apelante de que no resulta de aplicación al referirse a otra Comunidad Autónoma y tratarse de un asunto anterior a la aprobación de la Carta Europea de Autonomía Local, es plenamente aplicable al tratar de la aplicación de la misma normativa estatal, consistente en la Ley 7/1985 Reguladora de Bases de Régimen Local y el Real Decreto Legislativo 339/1990, donde el Tribunal Supremo ha declarado que: 'Ahora bien, esta argumentación no puede acogerse y sí por el contrario la de la Comunidad Autónoma recurrida, ya que la numerosa legislación citada establece el marco competencial y otorga potestades a los Ayuntamientos para la ordenación del tráfico de vehículos y personas, siendo el razonamiento de la representación letrada municipal, tanto ahora como ante el Tribunal a quo, que ello supone fijar las paradas en la ciudad de los servicios de transporte interurbanos. Pero ello no se apoya en precepto alguno que así lo disponga expresamente. Nuestra jurisprudencia anterior ha declarado que las competencias municipales en materia de transportes terrestres se ejercen de acuerdo con lo dispuesto por la legislación de las Comunidades Autónomas, pudiendo citarse al respecto la Sentencia de 17 de julio de 1998 la cual declara también que cuando los servicios de transporte de viajeros transciendan el ámbito municipal es necesario que se lleve a cabo una actuación coordinada con las entidades de orden superior, como son las Comunidades Autónomas. Sentencia ésta relativa a un caso en el que se aplicaba ya la Ley estatal de Transportes Terrestres de 1987, pero en la que el Tribunal recogía los criterios de la Sentencia anterior de 17 de marzo de 1982 dictada cuando aún estaba vigente la legislación anterior. Esta última Sentencia anuló los actos del municipio de fijación y supresión de paradas dentro de la ciudad por lo que se refería a los servicios interurbanos. Siendo éste el sentido de nuestra jurisprudencia ello nos lleva a concluir que las potestades municipales no se extienden a la fijación y eventual supresión de las paradas en el casco urbano de los servicios de autobuses que efectúen transporte de viajeros interurbanos. Dichas potestades deben ejercerse por las Comunidades Autónomas, a cuya legislación ha de atenerse la normativa municipal.'

También en las sentencias de fecha 23 de mayo de 2006, recurso 10164/2003 y recurso 10172/2003 , se ha pronunciado sobre dicha materia señalando que: 'Pues si bien es cierto que conforme a la normativa que la parte recurrente cita, es el Ayuntamiento el que tiene competencia para ordenar el tráfico urbano, no hay que olvidar, que de lo que aquí se trata es de ordenar el tráfico interurbano, respecto a una concesión que tiene en su título concesional reconocida una parada en el casco urbano, Calle B., y en la determinación del contenido y alcance de tal cuestión, no puede el Ayuntamiento actuar unilateralmente, ni menos suprimir por si solo la parada que la empresa tiene reconocida en el título concesional, sin perjuicio obviamente de que a virtud de la necesidad de coordinación que existe entre el Ayuntamiento y la Administración que reconoció la concesión, se puedan instar los tramites y acuerdos pertinentes, que tengan en cuenta y respeten los derechos y competencias de cada uno, los derechos de la empresa concesionaria y también los intereses públicos afectados por la adecuada ordenación del tráfico.'

SEXTO.- Aplicando la doctrina citada al presente recurso, debe de desestimarse el primer motivo de apelación invocado por la apelante, de que la sentencia ignora que en virtud de la Ley 7/1985 el municipio tiene competencia tanto para la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas como para la ordenación del transporte público de viajeros, y que conforme el artículo 7 del RDL 339/1990 los Ayuntamientos tienen competencias para la ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios y regulación por medio de ordenanza municipal de circulación de los usos de las vías urbanas, y que por tanto la autorización de las nuevas paradas de autobuses debe interpretarse en el contexto de la habilitación que la normativa reconoce a los Ayuntamientos en orden a garantizar el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del tráfico en las vías urbanas del término municipal, pues entiende la Sala que la sentencia resulta conforme a derecho, cuando aplicando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y partiendo de que nos encontramos ante un servicio de carácter interurbano, al tratarse del trayecto entre la estación de autobuses de Guadalajara y la Estación del AVE en Yebes, entiende que conforme el artículo 27 de la Ley 14/2005 de Ordenación del Transporte de Personas por Carretera en Castilla-La Mancha , la competencia para fijar las paradas de un transporte interurbano corresponde a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y no al Ayuntamiento de Guadalajara, sin que sea oponible el Reglamento de la Explotación de la Estación de Autobuses de Guadalajara en base al principio de jerarquía normativa.

Frente a ello alega el apelante, que el artículo 27 de la Ley 14/2005 de Ordenación del Transporte de Personas por Carretera en Castilla-La Mancha , es contrario al artículo 137 de la CE que reconoce la garantía institucional de la autonomía local, y por tanto debe de aplicarse directamente la CE, y no el citado precepto, y que la atribución de la competencia en dicha materia a la Comunidad Autónoma desconoce la necesaria colaboración entre las Administraciones Públicas.

El artículo 27 citado señala expresamente que;

'Paradas urbanas de servicios interurbanos o zonales

1. Corresponde a la Consejería competente en materia de transportes establecer la ubicación de las paradas urbanas en que los servicios regulares de transporte interurbano o zonal estén autorizados a tomar o dejar personas viajeras.

2. El establecimiento de paradas de servicios interurbanos, tanto de uso general como de uso especial, requerirá el previo informe del Ayuntamiento correspondiente, que deberá emitirse en el plazo de un mes, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa reguladora de las condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores, transcurrido el cual sin la emisión de dicho informe se considerará favorable. El informe se referirá, en todo caso, a la repercusión de la parada sobre la circulación urbana, y, caso de producirse coincidencia de tráfico, a la incidencia en el servicio de transporte urbano preexistente .

3. Para la ubicación de las paradas se atenderá a los siguientes criterios:

a) Número de personas afectadas y centros sanitarios, educativos, de trabajo y otros centros de actividad a los que afecte.

b) Incidencia en la prestación del servicio y condiciones económicas de su explotación.

c) Repercusión sobre la circulación urbana y la seguridad vial.

d) Accesibilidad a los servicios de transporte urbano.

4. El establecimiento de paradas para servicios interurbanos o zonales no facultará, en ningún caso, para la realización de tráficos urbanos al amparo de títulos habilitantes de servicios interurbanos o zonales.

5. Con carácter general, en los municipios que dispongan de estación de autobuses, será obligatorio su utilización para todos los servicios interurbanos que tengan parada en ese municipio. Excepcionalmente podrán ser eximidos de esta obligación por la Consejería competente en materia de transportes.'

Aplicando la doctrina del Tribunal Supremo citada, y partiendo de que el precepto prevé que para el establecimiento de las paradas urbanas de los servicios interurbanos, se requerirá el previo informe del Ayuntamiento correspondiente, que se referirá en todo caso a la repercusión de la parada sobre la circulación urbana, y a la incidencia en el servicio del transporte urbano preexistente, se garantiza la autonomía local, y la coordinación entre las Administraciones Publicas, partiendo, como ya hemos señalado, de que la competencia municipal se refiere al transporte urbano, mientras que la competencia para ordenar el tráfico interurbano, y por tanto para fijar las paradas en la ciudad de los servicios de transporte interurbanos compete a la Comunidad Autónoma, en los términos previstos, es decir, previo informe del Ayuntamiento.

-Sostiene la apelante que el Reglamento de Explotación de la Estación de Autobuses de Guadalajara aprobado por la Dirección General de Transportes de la entonces Consejería de Transportes y Comunicaciones de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha con fecha 28 de mayo de 1986, es plenamente vigente, y que el mismo señala que: 'en casos excepcionales, motivados por insuficiencia de las instalaciones de la Estación o por su situación alejada de los puntos de parada más convenientes, la Dirección General de Transportes podrá autorizar otros lugares de parada, previo acuerdo con el Ayuntamiento, señalando éste los lugares, y en su caso horarios en que se deban realizar, dentro del ámbito de su competencia para ordenar el tráfico urbano de la población...', entendiendo que dicho artículo no puede declararse derogado por el artículo 27 de la Ley 14/2005 al ser el mismo inconstitucional.

Pues bien, dicho motivo debe de ser desestimado, pues como ya hemos señalado el artículo 27 de la Ley 14/2005 no resulta contrario a la CE, siendo por tanto conforme a derecho la sentencia de instancia cuando refiere que atendiendo al contenido del artículo 27 de la citada Ley, el artículo 2 del Reglamento de Explotación de la Estación de Autobuses de Guadalajara no resulta oponible en virtud del principio de jerarquía normativa, y ello sin perjuicio de que tal y como refiere el Letrado de la Junta, en última instancia, dicho precepto recoge que la facultad se la atribuye a la Dirección General de Transporte, previo acuerdo con el Ayuntamiento.

-Alega también la apelante que el Ayuntamiento es el competente para la determinación de las vías de penetración y salida de la estación de autobuses, entendiendo que el artículo 6 de la Ley 14/2005 en el que se basa la sentencia de instancia, sólo se refiere a que la Comunidad Autónoma tiene competencia sobre las carreteras o los transportes terrestres que se desarrollen por su territorio, siendo que el Reglamento de Explotación de la Estación de Autobuses de Guadalajara establece que el Ayuntamiento de Guadalajara determinará las vías de penetración a la Estación, no resultando de aplicación las sentencias invocadas del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1998 y 18 de noviembre de 2008 pues son casos distintos en los que se afecta al título concesional de la empresa concesionaria sin darle audiencia.

El artículo 6 de la Ley 14/2005 refiere en su apartado 1 que : ' Art 6.1 '1. Corresponde a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha velar por el funcionamiento de la red de transportes públicos de Castilla La Mancha, ejerciendo las funciones de ordenación y coordinación con arreglo a lo previsto en la presente Ley y demás disposiciones que resulten de aplicación. A tal fin ejercerá, entre otras, las siguientes funciones:

a. Ordenar y regular los transportes de ámbito superior al municipal que se desarrollen íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha conforme a lo establecido en el art. 2. de esta ley .'

Pues bien, entiende la Sala que tal y como señala la sentencia de instancia, dicha competencia incide directamente en los itinerarios conectados a las paradas que la Comunidad Autónoma haya establecido o pueda establecer en el casco urbano de Guadalajara en los transportes interurbanos de su competencia no pudiendo el Ayuntamiento de Guadalajara fijar de forma unilateral el itinerario de transportes interurbanos a su paso por su término municipal, ya sea la vía de penetración o la vía de salida de la estación de autobuses, ya que dicha competencia ha de ejercitarse sin afectar a las concesiones estatales o autonómicas en vigor, sin que estas sean susceptibles de modificación unilateral por el Ayuntamiento, tal y como se desprende de la jurisprudencia recogida, siendo que conforme señala el Letrado de la Junta, el Ayuntamiento de Guadalajara no puede fijar de manera unilateral las paradas ni los itinerarios de los transportes interurbanos que transcurran por el casco urbano de Guadalajara, debiendo respetar tanto las paradas establecidas en los transportes interurbanos de competencia de la Comunidad Autónoma como los itinerarios que están conectados con estas paradas.

-En último lugar invoca la apelante que por el principio de conservación de los actos administrativos, las paradas no deben ser suprimidas, sin embargo ello no puede ser estimado partiendo, como señala el Letrado de la Junta de que el acto administrativo recurrido es nulo por vulneración de competencias autonómicas, por lo que no puede ampararse en dicho principio para mantener las paradas de autobuses fijadas en el Decreto del Ayuntamiento.

Por lo expuesto el recurso de apelación debe de ser desestimado.'

Congruentemente con dichos razonamientos, se hace concluyente que tal motivo impugnatorio ha de ser rechazado.

Cuarto.-La segunda cuestión, afectaría al alcance procedimental que tiene el informe del Ayuntamiento de Guadalajara, según requiere el art. 27.2 de la Ley 14/2005 de 29 de Diciembre, de Ordenación del Transporte de Personas por Carretera en Castilla-La Mancha ; en relación con el art. 07, apartado e), de la Ley autonómica 14/05, de Ordenación del Transporte de Personas por Carretera en Castilla-La Mancha. Empero, al tratarse de un informe preceptivo, y no vinculante ( art. 83 de la Ley 30/1992 ); es claro que ningún defecto procedimental se hace causa; desde el momento en que el informe se solicitó por la Administración autonómica, el 28 de mayo de 2008; habiéndose materializado el 17 de Diciembre de 2008 (páginas 7; y 13 y 14, del expediente); cumpliéndose, así, lo dispuesto en el art. 27 de la Ley estatal nº 14/05, de 29 de diciembre. Por todo ello, debemos proceder a la desestimación del presente recurso; confirmando la legalidad del acto administrativo impugnado ( arts. 67 , 68 y 70, todos ellos de la Ley Reguladora ). Sin costas ( arts. 68.2 y 139, ambos de la Ley Jurisdiccional ).

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso-Administrativointerpuesto por el AYUNTAMIENTO DE GUADALAJARA contra la resolución del Director General de Transportes de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda, de fecha 08 de Junio de 2010. Sin costas.

Contra la presente resolución cabe Recurso de Casación, por término de DIEZ DÍAS, contados desde el siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.