Sentencia Administrativo Nº 33/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 263/2014 de 03 de Enero de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00033/2016

Recurso de Apelación nº 263/2014

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE CASTILLA-LA MANCHA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Sección 1ª.

Itmos. Sres.

Presidente:

D. José Borrego López.

Magistrados:

D. Mariano Montero Martínez

D. Manuel José Domingo Zaballos.

D. Antonio Rodríguez González.

D. José Antonio Fernández Buendía.

S E N T E N C I A Nº 33

En Albacete, a 4 de enero de 2016.

Vistos por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el recurso de apelación interpuesto, como apelante por el Excmo. Ayuntamiento de Albacete, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia número 156/2014 de fecha once de junio de dos 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Nº UNO de Albacete , en el procedimiento ordinario nº 306/2013, y como parte apelada la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar, representada por la procurador señora Gómez Ibáñez; en materia de inactividad de la Administración. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado don José Antonio Fernández Buendía.

Antecedentes

Primero.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº UNO de Albacete dictó sentencia con la parte dispositiva siguiente: ' Que estimando íntegramenteel recursopresentado por la procuradora de los Tribunales Dª Ana J. Gómez Ibáñez, en nombre y representación de la UNIDAD SINDICAL DE USUARIOS DEL JÚCAR (USUJ), por inactividad del Excmo. Ayuntamiento de Albacete, en relación al escrito presentado por su representada ante dicha Administración en fecha 23 de mayo de 2013, a los efectos del art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , DEBO DECLARAR Y DECLARO:

1º.- La anulación del acto administrativo por ser contrario a Derecho.

2º.- Se declara la obligación del Ayuntamiento de abonar a la USUJ la cantidad de 246.538,66 euros, correspondientes a la utilización por el Ayuntamiento de recursos reservados a la USUJ durante el periodo de tiempo transcurrido desde julio de 2007 hasta final de febrero de 2008. Cantidad que deberá ser abonada bien directamente o bien mediante ingreso en la cuenta corriente de la CHJ que se indica en los actos de liquidación para que la pongan a disposición de la actora y le haga entrega de la misma mediante la correspondiente transferencia.

3º.- La Administración demandada deberá abonar las costas causadas en el presente procedimiento si bien limitadas a la cuantía máxima de 2000 euros por todos los conceptos.'

Segundo.-Notificada la resolución a las partes interesadas la parte demandada interpuso recurso de apelación dentro de plazo. Admitido a trámite por el Juzgado, se dio traslado a la demandante para que hiciese alegaciones, trámite que cumplimentó en forma.

Tercero.-Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, se formó el correspondiente rollo de apelación. No habiéndose solicitado por las partes personadas la celebración de vista, ni considerándose necesaria la misma por este Tribunal, se señaló para votación y fallo el día diecisiete de diciembre de 2015, día en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.- Impugna la parte recurrente la sentencia número 156/2014 de fecha once de junio de dos 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Nº UNO de Albacete , en el procedimiento ordinario nº 306/2013, por el que se estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la inactividad del Ayuntamiento demandado y judicialmente se declaraba la obligación del Ayuntamiento de abonar a la USUJ la cantidad de 246.538,66 euros.

La Sentencia apelada descarta la concurrencia de prescripción, así como el que proceda la inadmisibilidad que sostenía el Ayuntamiento demandado, sobre la base de considerar que, en efecto, nos encontraríamos, en el supuesto analizado, ante un caso de inactividad de la Administración. Una anterior sentencia, del mismo Juzgado, habría dispuesto la inadmisibilidad de un anterior recurso planteado por la USUJ precisamente sobre la base de que el supuesto ahora sometido a decisión se trataba de un caso de inactividad, tal y como habría defendido el Ayuntamiento en dicho procedimiento.

Segundo.-El Ayuntamiento demandado expresa que la Confederación Hidrográfica del Júcar (CHJ) tiene, en virtud del Convenio, acción directa contra los usuarios, así como que la USUJ carecería de tal acción directa.

Dice que la CHJ giró las liquidaciones y dio los plazos que prevé la Ley General Tributaria para el pago en voluntaria. Ante el impago de las mismas procedería la vía de apremio, pero ésta nunca se inició. Afirma que el Ayuntamiento respondía ante la CHJ y ésta ante la USUJ.

Dice que, conforme expresa el Tribunal Constitucional, se ha de excluir la aplicación del artículo 29 de la LJCA en aquellos casos en que al Administración se encuentra en una posición similar a la de los administrados, como ocurriría con las deudas tributarias.

Afirma que el artículo 29 de la LJCA sólo puede referirse a prestaciones de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus competencias.

Por otra parte expresa que la prescripción, ya esgrimida en la instancia, debe prosperar pues la reclamación previa debe seguir la suerte de la inadmisión posterior del recurso, y habiéndose procedido a la inadmisión no podría ser considerada interruptiva de la prescripción.

Además afirma que la CHJ, que es la única que podría haber exigido el cumplimiento, no lo hizo ni interrumpió, por ello, la prescripción. Y concluye que no cabe aplicar el plazo de prescripción de 15 años, pues la propia CHJ aplica la Ley General Tributaria para exigir las liquidaciones que constituyen el título jurídico de la reclamación.

Tercero.-La sentencia apelada terminaba considerando como inactividad, a los efectos del artículo 29 de la LRJCA , el impago de las sumas liquidadas al Ayuntamiento por la Confederación Hidrográfica del Júcar en relación con la compensación que aquél debía satisfacer a la USUJ por la utilización del agua reservada a ésta para el abastecimiento a la ciudad de Albacete.

En virtud de un convenio específico suscrito entre la USUJ y el Ministerio de Medio Ambiente (CHJ), la USUJ cedió al Ministerio la explotación y conservación del Embalse de Alarcón y como contrapartida quedaba exonerada de abonar gastos ordinarios y extraordinarios de conservación, explotación, gestión, inversiones y mejoras durante los siguientes sesenta años, reconociendo la Administración del Estado los derechos de la USUJ en los términos del Plan Hidrológico de Cuenca del Júcar, que incluía una reserva en Alarcón de volumen de agua, estableciendo en su estipulación cuarta las condiciones en las que, alcanzados los niveles de la curva de reserva fijada a favor de la USUJ, otros usuarios podrían utilizar el agua reservada a la USUJ.

En aplicación del referido convenio la Resolución de la Junta de Gobierno de la CHJ de 23 de julio de 2007 acordó ' 1.- La utilización de los siguientes caudales y/o volúmenes de la reserva del sistema a favor de los USUJ, hasta el 31 de enero de 2009, para los siguientes usuarios y finalidades: - Abastecimiento de la Ciudad de Albacete ... 6,977 Hm3.'

Así como ' 2.- La compensación por metro cúbico a USUJ de los volúmenes reflejados en el punto 1 de este acuerdo, se fija en 0.0493368 ?/m3...

para el Ayuntamiento : -abastecimiento urbano a Albacete y área de influencia ... 0,021297 ?/m3.'

Derivadamente de lo anterior la CHJ giró las correspondientes liquidaciones, a cargo del Ayuntamiento, advirtiéndose en las mismas que ' dichas cantidades liquidadas podrán ser ingresadas directamente a USUJ por los usuarios, remitiendo a la CHJ la justificación del ingreso, o bien ser ingresadas a la CHJ, quien las transferirá a USUJ'.

Tales liquidaciones fueron notificadas al Ayuntamiento.

Cuarto.-No cabe asumir los razonamientos contenidos en la Sentencia apelada en relación con la existencia de cosa juzgada, ni en relación con la aplicación, al supuesto analizado, de la doctrina de los actos propios.

En primer término ha de aclararse que la sentencia anteriormente dictada por el Juzgado, y que dispuso la inadmisibilidad de un anterior recurso por extemporaneidad, no entraba a conocer el fondo del asunto. Partía, en realidad, según el fundamento reproducido en la sentencia apelada, de la propia opción procesal de la parte en el anterior recurso. Como reproduce la sentencia apelada en aquél procedimiento expresó el Ayuntamiento que se habría excedido el plazo de dos meses establecido en el artículo 46.2 de la LJCA , y ello era así dado que el propio recurrente habría invocado la aplicación del artículo 29.1 para acceder a la revisión administrativa por inactividad de la Administración, lo cual le obligaría a cumplir los plazos establecidos al efecto en la Ley Jurisdiccional .

La sentencia anterior, que cita la apelada, dice que en el escrito dirigido al Ayuntamiento la actora se refería a su derecho a una prestación, mencionando expresamente el artículo 29 de la LJCA ' siendo así que la mención de este precepto no es un mero formalismo sin trascendencia alguna, ante cuya falta se puede igualmente ejercitar ante los Tribunales una pretensión condenatoria a su amparo, pues si cuando se reclama ante la Administración no se menciona ese precepto, ésta puede entender legítimamente que su falta de respuesta puede dar lugar a una denegación de lo pedido por silencio administrativo, o incluso que la falta de respuesta puede originar un silencio positivo, pero tanto en un caso como en el otro la pretensión que tras ello se puede ejercitar ante los Tribunales ya no es la propia del cumplimiento de una prestación concreta a favor del particular, pretensión última que como ya dijimos no es contra un acto -lo que sería propio de una pretensión contra una denegación por silencio negativo, en lo que lo que se pide primero es la anulación de esa denegación por silencio y derivada de ello otra pretensión diferente de condena[...] consecuencia de lo anterior, es que en este caso, ya se dice claramente que la reclamación se efectúa de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 de la Ley 28/1998, de 13 de julio , por lo que no estamos, según lo antes expuesto en un caso de silencio administrativo negativo, ni positivo, sino en un supuesto caso de inactividad que reclama para su ejercicio el cumplimiento estricto de los requisitos previstos en la Ley, y entre ellos, el plazo para su interposición[...] el recurso contencioso se interpuso extemporáneamente, por lo que debe declararse su inadmisibilidad'.

Quinto.-No se plantea tal cuestión, sin embargo, en este otro procedimiento. No se decide ni en cuanto al plazo de interposición, ni en cuanto a la elección de la vía procedimental realizada por la parte, que de todos es convenido que es la que refiere el artículo 29 de la LJCA .

Lo que plantea ahora el Ayuntamiento es que la pretendida inactividad, consistente en la falta de pago de las liquidaciones emitidas por la CHJ, no constituiría, en realidad, un supuesto de inactividad incardinable en el artículo 29 de la LJCA , lo que como cuestión de fondo, de prosperar, debería dar lugar a la procedencia de la desestimación del recurso.

El artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa expresa ' 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración'.

Como se ha dicho, la anterior sentencia no entra a calificar el supuesto analizado en cuanto al fondo, es decir, y en lo que aquí interesa, en cuanto a si nos encontramos, o no, en realidad, ante un supuesto en que procedía el ejercicio de la acción contra la inactividad de la Administración; o dicho de otro modo, ante un supuesto en el que los actos administrativos a que se refiere la actora generaban en la Administración demandada el deber de llevar a cabo una concreta prestación, a favor de la parte actora, en los términos exigidos por la jurisprudencia que interpreta el artículo 29 de la LJCA .

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de marzo de 2009 , que cita el Ayuntamiento demandado, aunque es cierto que no se refiere a un supuesto idéntico al analizado, y aun cuando es cierto que el Tribunal Constitucional no agota la interpretación de la legalidad ordinaria, se pronuncia, en relación con un supuesto de exigencia, por esta vía, de una deuda tributaria en que, tras la liquidación de la misma, y tras el requerimiento por vía ejecutiva, el Ayuntamiento acreedor recurrió contra el Ministerio de Fomento por inactividad, pretendidamente consistente en el impago de las liquidaciones anteriormente giradas. El Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que la interpretación del órgano jurisdiccional que dispuso la inadmisión del recurso planteado, por no tratarse de ninguno de los supuestos a que se refiere el artículo 29 de la LRJCA , no podía considerarse arbitraria, irrazonable, rigorista o desproporcionada, a los efectos de valorar la inexistencia de vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva de la parte demandante.

Y continuaba expresando la citada sentencia del Tribunal Constitucional '... toda vez que es un razonamiento que, al margen de las discrepancias que desde la perspectiva de la legalidad ordinaria puedan sostenerse, prima facie, ni parte de premisas inexistentes ni incurre en quiebras lógicas.

Del mismo modo, sin perjuicio de que, como ponen de manifiesto el ente local demandante y el Ministerio Fiscal, el órgano judicial podría haber realizado una interpretación de la causa de inadmisión más favorable al principio pro actione, pero tomando en consideración que este principio no impone la selección de la interpretación de la legalidad ordinaria más favorable a la admisión de entre todas las posibles, no cabe concluir que la interpretación resulte rigorista ni desproporcionada, ya que el órgano judicial, al señalar que el Ayuntamiento recurrente puede continuar el procedimiento de acuerdo con las normas recaudadoras, utilizando sus facultades de autotutela frente al Ministerio de Fomento, pone de manifiesto que la decisión de inadmisión no implica que se imposibilite al ente local la satisfacción de la pretensión que intentaba hacer valer en vía judicial'.

Sexto.-Así las cosas se ha venido admitiendo el decaimiento de la vía articulada (el recurso contra la inactividad de la administración) en aquellos supuestos en que la administración no actúa en el ejercicio de competencias públicas, como ocurre en el supuesto que cita la representación de la Administración, en que, como se ha dicho, el Tribunal Constitucional considera que no lesionaba el derecho a la tutela judicial efectiva de un Ayuntamiento la inadmisión del recurso que había planteado, por la vía del artículo 29 de la LJCA , frente al Ministerio de Fomento.

En el presente supuesto el Ayuntamiento actúa como un mero usuario y no ejerciendo competencias públicas, dándose, además, otro detalle trascendente, e indirectamente relacionado con lo anterior, cual es el de que el acto administrativo del que pretendidamente emana la obligación de pago, cuya prestación trata de hacerse efectiva por medio del procedimiento entablado, no es un acto administrativo de la propia Administración demandada, sino de un tercero, la Confederación Hidrográfica del Júcar, que además, ostentaría facultades de autotutela para la ejecución de sus propios actos.

Como ha señalado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, sentencia, entre otras muchas, de 18 de febrero de 2005 (ponente Martínez Mico) (el subrayado es nuestro) ' 2. El art. 29 de la Ley 29/1998 permite distinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo. [...]

b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar ...'

La misma precisión cabría trasladar a los supuestos en que la obligación dimane de un contrato o convenio administrativo. Así pues aplicando la doctrina expuesta al caso de autos debemos concluir que no nos hallamos ante ninguno de los supuestos que cabe configurar como inactividad administrativa impugnable conforme al artículo 29 de la LRJCA y, siendo así, no procedía la estimación de la pretensión de la actora.

Ya se considere que la prestación concreta a favor de la USUJ deriva de las liquidaciones giradas por la CHJ, ya se considere que emana de la Resolución de la CHJ de 23 de julio de 2007, que disponía la utilización de caudales y/o volúmenes de la reserva del sistema a favor de los USUJ, para a finalidad de abastecimiento de la Ciudad de Albacete, ninguno de ellos son actos propios del Ayuntamiento de Albacete dictados en ejercicio de competencia públicas.

Y en cuanto al Convenio inicial existente entre la CHJ y la USUJ, en el mismo no es parte el Ayuntamiento de Albacete, además de que, no establece prestación concreta alguna de que la actora sea beneficiaria.

Es por todo ello que procede la estimación del recurso de apelación planteado contra la sentencia de instancia y la desestimación de la pretensión de la actora, articulada contra la inactividad conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional , sin perjuicio de que la parte demandante pueda proceder para obtener el cumplimiento de lo aquí pretendido por la vía procedente; y sin que, por todo ello, proceda entrar a resolver en relación con los restantes motivos argüidos por la Administración demandada.

Séptimo.-Procediendo la estimación del recurso de apelación no procede hacer pronunciamiento en materia de costas, de conformidad con lo expresado en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. el Rey,

Fallo

ESTIMARel recurso de apelación planteado por el Excmo. Ayuntamiento de Albacete y, en consecuencia, revocar la sentencia la sentencia número 156/2014 de fecha once de junio de dos 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo Nº UNO de Albacete , en el procedimiento ordinario nº 306/2013, y desestimar el recurso planteado por la Unión Sindical de Usuarios del Júcar contra la supuesta inactividad de la Administración demandada, sin perjuicio del derecho de la actora a reclamar por la vía procedente. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia de la que se llevará certificación literal a los autos originales y la que se notificará con expresión de que contra ella no cabe recurso ordinario, la pronunciamos, mandamos y firmamos.