Sentencia Administrativo Nº 331/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 41/2013 de 01 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00331/2015

Recurso Contencioso-Administrativo nº 41/2013

ALBACETE

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. José Borrego López.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Iltmo. Sr. D. Antonio Rodríguez González.

Iltmo. Sr. D. José Antonio Fernández Buendía.

SENTENCIA Nº 331

En Albacete, a 1 de junio de 2015.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 41/2013 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE VIVEROS, representado por el Letrado de la Diputación Provincial de Albacete, Dª Mª José García Carrillo, contra la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representado y dirigido por sus servicios jurídicos, en materia de pérdida parcial de derecho del cobro de subvención. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Antecedentes

Primero.-Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 6 de febrero de 2013, recurso contencioso- administrativo contra la resolución que se reseña en el Fundamento Jurídico Primero de esta Sentencia.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de dicho escrito procesal.

Segundo.-Contestada la demanda por la Administración, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.-Fijada la cuantía del recurso en 18.663,37€ y acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 28 de mayo de 2015, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.-Tiene por objeto el recurso la resolución de 10 de enero de 2013, dictada por la Coordinadora Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía en Albacete, declarando pérdida del derecho al cobro parcial de la subvención concedida al Ayuntamiento de Viveros, por importe de 18.663,37€, al haber justificado la entidad cantidad inferior a la concedida -32.940,00€- para la realización de Proyectos fijados a la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general. Ello así en el marco de la Orden de 9-11-2010, de la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud por la que se establecen las bases reguladoras y se convocan la acción local y autonómica para el desempleo en Castilla-La Mancha en 2011.

Pretende la parte actora se dicte Sentencia estimatoria del recurso condenando a la Administración Autonómica al abono de 32.940 euros, por el total de la subvención pendiente de pago del Plan de Acción Local para el Empleo de 2011, más 1.405,78 por los intereses legales de los dos pagos anticipados que no se realizaron al Ayuntamiento, a contar desde que transcurrieron tres meses desde la fecha en que la coordinadora Municipal del SEPECAM en Albacete.

A dichas pretensiones se ha opuesto, en la representación que ostenta, el Letrado de la JCCLM, que interesa de la Sala dicte Sentencia desestimatoria del recurso.

Pretendiendo la parte actora que le asiste el derecho a percibir de la Administración regional castellano-manchega las sumas que reclama; recoge la demanda primeramente versión de los hechos, que no difiere, en lo esencial, del relato de los antecedentes en la resolución administrativa objeto de enjuiciamiento de legalidad, si bien destacándose lo siguiente: Concedida ayuda de 32.940,00€ destinada a financiar gastos de personal por resolución de 13-4-2011 y desarrolladas las acciones programadas, los Servicios periféricos de la Consejería verificaron la documentación remitida por el Ayuntamiento conforme a las bases rectoras, el informe de liquidación de 4-11-2012 que se remitió al Ayuntamiento sobre justificación del gasto efectivamente realizado, incluyendo propuesta de pérdida de derecho al cobro de 18.663,37€ por haber justificado la entidad una cantidad inferior a la concedida. Formuladas alegaciones por el Ayuntamiento, (entrada en fecha 27-12-2012), se denunció el craso incumplimiento de las bases rectoras de la convocatoria por la propia JCCLM, al no haber procedido al abono de anticipo alguno y, por ello mismo, provocando que el Ayuntamiento no pudiera realizar el pago de parte de las nóminas. El Órgano con atribución para resolver (por delegación de la Dirección General de Empleo y Juventud de la JCCLM), no las atendió, decidiendo en el sentido que conocemos, a pesar de no haberse abonado al Ayuntamiento suma alguna por parte de la JCCLM.

En lo jurídico se reprocha de la conducta administrativa sujeta a control de juridicidad lo siguiente:

a) Trasgresión del artículo 89.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , al haber causado indefensión al Ayuntamiento, por la fundamentación de la declaración de pérdida parcial del derecho al cobro claramente insuficiente, sin tener en cuenta las alegaciones del Ayuntamiento.

b) La Administración regional aparentemente se escuda en las bases de las ayudas, desconociendo realmente lo que prescriben, concretamente bases 24.4 y 70.2. Al propio tiempo la interpretación de las reglas -se aferra la JCCLM- a la base 7.1, violando los principios de actuación recogidos en el artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre : exigencia de las Administraciones Públicas de los principios de Protección de la Confianza Legítima y de Lealtad Institucional.

c) Vulneración por la Administración del principio de proporcionalidad recogido en el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones .

El letrado de la JCCLM se ha opuesto a las pretensiones de contrario, interesando desestimación de recurso. Sostiene ser la resolución autonómica impugnada ajustada a Derecho, conforme aparece fundamentado en la resolución, a la vista de la Orden rectora de las ayudas, artículo 73 , artículo 49.6 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha (Decreto 21/08, de 5 de febrero), y artículo 37 de la Ley General de Subvenciones .

Segundo.-Adelantamos la suerte estimatoria, en lo esencial, de las pretensiones del Ayuntamiento de Viveros; por las mismas razones que nos han llevado a estimar otros recursos presentados por distintos Ayuntamientos que se habían acogido a la línea de ayudas establecida en la Orden de 9-11-2010, de la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud (DOCM de 12 de noviembre de 2010), p.ej. la Sentencia de 2-3-2015, dictada en el PO 62/2013 por esta Sección (y Ponente).

La resolución impugnada aparece fundamentada en los mismos preceptos que luego se citan en la contestación a la demanda, artículo 37.1c) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y 49 . 36 del Decreto 21/2008 de 5 de febrero en conexión con la Base 71.3 de la Orden rectora de las ayudas.

Sin aludir a informe alguno u otro elemento de juicio, la razón que se da en la resolución impugnada para declarar la pérdida de derecho al cobro parcial es, sencillamente, 'al haber justificado la entidad una cantidad inferior a la concedida'. Alega el Letrado de la JCCLM en la contestación a la demanda que la resolución había tenido en cuenta las alegaciones del Ayuntamiento, pero no las consideró admisibles. No es cierto, pues alegatos tan sólidos como los prestados por el Ayuntamiento en nada refleja la resolución que fueran siquiera tenidos en cuenta, por lo que no es descabellado el alegato de la demandante sobre trasgresión del artículo 89.2 de la LRJAP , aunque no sea ese el motivo determinante para la estimación del recurso.

Tercero.-De la Orden de 9 de noviembre de 2010 dictada por la Consejería de Empleo conviene retener no sólo la prescripción de la base 71.3, sino también de las bases 24.4 y 70.2.

La base 71 se refiere al reintegro de subvenciones, no dejando de ser curioso que sea la única invocada por la Administración autonómica, en la resolución impugnada y contestando la demanda, porque el 'reintegro' presupone que se haya abonado la ayuda, lo que no ha ocurrido en el caso del Ayuntamiento de Viveros. Prescribe el último párrafo del nº 3 que, 'No obstante, cuando a lo largo de la liquidación de un programa se pusiera de manifiesto que la cantidad justificada es menor a la concedida y quedase parte de la subvención por librar, el órgano gestor procederá a dejar sin efecto la cantidad no justificada'.

Ni en vía administrativa ni en el proceso ha prestado atención la JCCLM a la base 24 'Del pago de las ayudas', percibiendo a las claras que '1º Con la expedición de la resolución de concesión de subvención, se anticipará a las entidades beneficiarias el 50% de la subvención concedida. 2 Con el inicio de al menos un proyecto, se anticipará a las entidades beneficiarias el 35% de la subvención, con la presentación de la siguiente documentación (...). 3 Se abonará el 15% final, con la certificación de fin de todos los proyectos concedidos expedida por la persona titular de la Secretaria/Intervención, y la liquidación del gasto...'.

Documenta el Certificado de 2-5-2011 de la Coordinadora Provincial del SEPECAM en Albacete, (documento nº 10, Pág. 2 del expte), sin ambages la procedencia del abono al Ayuntamiento de Viveros de 16.480,00€, correspondiente al 50% de la subvención dado el cumplimiento de las condiciones para tener derecho al cobro de la misma (Informe de la Jefa del Servicio de Empleo del SEPECAM en Albacete, de 2 de mayo de 2011, Pág. 3 del doc. 10 del expte.). Pasa por alto la Administración que el mismo artículo 71 de la Orden de 9 de noviembre de 2010, al que apela la resolución administrativa impugnada, en su número dos, impone a la Administración regional el deber de graduar los incumplimientos y determinar la cantidad que finalmente deba percibir la entidad beneficiaria 'teniendo siempre en cuenta el principio de proporcionalidad', valorando una serie de criterios, el primero de ellos 'la naturaleza y causas del incumplimiento, teniendo en cuenta su incidencia en el buen desarrollo de la acción subvencionada'; exigencia de respetar el principio de proporcionalidad que la actora pone sobre la mesa invocando el artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones , Ley 38/2003, de 17 de noviembre.

Cuarto.- Obra acreditado en autos, como alega la demandante, el craso incumplimiento por parte de la Administración concedente de la ayuda de las determinaciones recogidas en la propia Orden, aprobada por la Consejería de Empleo y en cuestión, presupuesto o condición nuclear, como es el abono del 50% de la subvención concedida (nº 1 de la base 24), que se denomina anticipo, como también se llama anticipo al 35% de la Subvención (nº 2 de la misma base 24).

El único incumplimiento por parte del Ayuntamiento, aquí parte actora, (admitido ya en su escrito de alegaciones presentado el 27-12-2012, doc. 27, Pág. 1 del expte.), ha sido el retraso en el abono de determinadas nóminas a los trabajadores (ni la resolución impugnada ni el informe de liquidación que le sirve de propuesta los concretan); pero ello así directa consecuencia de no haber cumplido la JCCLM con su obligación de abono de los anticipos.

Incumplimiento municipal no casual o inexplicable, sino motivado precisamente, por el previo incumplimiento de la obligación de abono de los anticipos.

Con independencia de que tal conducta de la Administración regional podría o no ser calificada de contraria a la 'lealtad Institucional' debida a la Administración municipal de Viveros, ex artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no cabe duda que supone grave incumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Orden aprobada por la Consejería, de manera que no puede sacar provecho económico de ello. Mal se compadecería con el más elemental principio de justicia que validáramos la actuación administrativa impugnada en aplicación estricta, aislada o descontextualizada de una de las bases rectoras de las ayudas minorando sensiblemente la subvención finalista otorgada al Ayuntamiento de Viveros cuando es el caso -no se discute- que ha llevado a efecto la ejecución de los proyectos ligados a la creación de empleo y que, para cumplir con sus obligaciones, ha debido desembolsar importantes sumas sin disponer de los anticipos a los que tenía derecho; (Certificado del Secretario- Interventor de 1 de Julio de 2014 acreditativo de haber otorgado a los trabajadores participantes el total de las cantidades pendientes de cobro, ello en fecha 13-1-2014 así como certificado del mismo fedatario público de fecha 29-4-2013, doc. nº 4 unido a la demanda sobre pagos realizados en nóminas de julio hasta diciembre de 2012 por importe 6.633,60€ sin haber recibido cantidad alguna de la JCCLM). El retraso en el pago de algunas sumas, consecuencia directa indiscutida, hemos de insistir, del incumplimiento tan repetido por parte de la LCCLM. No abonar parte de la subvención al Ayuntamiento acarrearía un enriquecimiento injusto de la Administración Autonómica.

Quinto.- Invoca la representación del actor el principio de confianza legítima, que dice transgredido. En ocasiones ha tenido oportunidad esta Sala de tomar en consideración para resolver en consecuencia la alegada transgresión de dicho principio; así FJ 4ª de la Sentencia de 30-1-2012 (RA 292/2010) 'Es sabido que el principio de protección de la confianza legítima se ha recibido en nuestro Derecho procedente de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencias de 16 de Mayo de 1979, caso Tomadini , de 12 de Abril de 1984, Unifrex , y de 16 de Noviembre de 1977 , 29 de Enero de 1985 y 12 de Mayo de 1998 , doctrina preclara), quedando positivizado en el art. 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , de 26 de Noviembre de 1992, (redacción dada por la Ley 4/1999). Principio, como describe la doctrina, de salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes, trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto, y que la doctrina del Tribunal Supremo cuida en subrayar su conexión con el de buena fe (así, por ejemplo, STS de 18 de Septiembre de 1997, R.J. 1997/6917 ).'

Sentencias posteriores han ido perfilando en España la configuración de dicho principio, explicando el Tribunal Supremo que no avala en ningún caso actuaciones claramente contrarias a Derecho o prohibición de modificar normas por el Legislador o por la Administración, de manera que haya de mantenerse indefinidamente una normativa más favorable para particulares o empresas, ni garantiza las simples expectativas de beneficio deducibles de la Legislación administrativa (o tributaria), vigente en un momento dado ( STS de 19-4-2010 ). Se protege, sin embargo, a los interesados frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio y a veces frente a cambios normativos cuando se ha generado con anterioridad la convicción razonable, no meramente psicológica, asentada en signos suficientemente concluyentes, de mantenimiento de la estabilidad ( SSTS de 23-2-2000 y 26-10- 2007).

De lege data, el mandato del artículo 3.1 de la LRJAP -PAC se concreta en que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'. Como quiera que en el nº 2 se habla de los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas en sus relaciones y que el siguiente artículo 4 lleva por título 'los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas', podría entenderse que la prescripción del nº 1 del artículo 3º no alcanza a las relaciones interadministrativas. No creemos que deba darse interpretación tan restrictiva del imperativo de la buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas, pero es el caso que el Ayuntamiento beneficiario se sitúa en la relación jurídica entablada con la JCCLM, tanto como Administración Pública que participa en acciones conducentes a satisfacer intereses generales, concretamente creación de empleo en épocas de crisis y al propio tiempo como particular beneficiario de una acción de fomento programada por la JCCLM y con arreglo a condiciones no pactadas, sino impuestas por la Administración titular de la competencia.

Pues bien, no cabe duda que el Ayuntamiento instó voluntariamente acogerse a la línea de fomento 'acción local y autónoma para el empleo de Castilla-La Mancha' aprobado por Orden de la Consejería de Empleo y Juventud de 9-11-2010, contando con que la Junta de Comunidades desde luego cumpliría -como es obligado por la autovinculación de las bases rectores de la convocatoria- con los compromisos asumidos por ella, señaladamente los anticipos previstos en la base 24. Las razones por las que careciera de financiación o Tesorería la Comunidad Autonómica en el año 2012, aunque puedan intuirse, son ajenas a la posición de la Administración Municipal beneficiaria, que se ha visto defraudada en los términos que conforman la institución jurídica a la que nos vamos refiriendo.

En resolución, no se ajustó a Derecho el acto administrativo impugnado y, por ello mismo, procede satisfacer las pretensiones del Ayuntamiento de Viveros.

Sexto.- Hemos anticipado la estimación del recurso en lo esencial porque la reclamación de intereses por parte de la demandante (sobre la que nada ha contestado el letrado de la Administración), que se concreta en la demanda en 1.405,78€ por los dos pagos anticipados que debieron hacerse y, además, la cifra que proceda hasta el momento del pago habrá de calcularse tomando como dies a quo, la fecha correspondiente, atendiendo a lo prescrito por la base 24, números 1, 2 y 3 de los incorporados por la Orden de 9-11-2010 precisamente la fecha de la Certificación -2-5-2011- de la Coordinadora Municipal del SEPECAM en Albacete (doc. 10, Pág. 2 del expte.), y como dies ad quem, los del pago efectivo al Ayuntamiento de las sumas comprometidas.

Séptimo.-Con imposición de las costas a la Administración demandada Consejería de Empleo y Economía de la JCCLM. ( Art. 139 de la Ley Jurisdiccional , conforme a la redacción dada por Ley 37/2011 de 10 de octubre).

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

ESTIMARel recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE VIVEROS contra la resolución de la Coordinadora Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Albacete (p.d. Director General de Empleo y Juventud), de 10 de enero de 2013. Se declara contraria a derecho y se anula la resolución impugnada, con reconocimiento del derecho del Ayuntamiento de Viveros al cobro del total de la subvención concedida por resolución de 13-4-2011, 32.940,00€. De tal suma habrán de descontarse los pagos parciales ya realizados al Ayuntamiento acreedor. Igualmente procede el pago de los intereses moratorios correspondientes conforme a lo indicado en el FJ Sexto.

Con condena en costas a las parte demandada, Consejería de Empleo y Economía de la JCCLM.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.