Sentencia Administrativo Nº 333/2004, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 291/2001 de 10 de Septiembre de 2004

Encabezamiento

SENTENCIA

En la ciudad de Burgos a diez de septiembre de dos mil cuatro.

En el recurso número 291/01, interpuesto por "INMOBILIARIA DOBLE G,S.A.", representada por el procurador D. César Gutiérrez Moliner, contra Orden de 30 de abril de 2001 de la Consejería de Fomento sobre modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos para adaptarse a la ley 5/99 de Urbanismo de Castilla y León, habiendo comparecido como parte demandada la Junta de Castilla y León, representada y defendida por el Sr. Letrado de la Comunidad en virtud de la representación que por Ley ostenta, y, como codemandados, el Excmo. Ayuntamiento de Burgos, representado por el procurador D. Eugenio Echevarrieta Herrera, y la mercantil "RECAVIBUR,S.L.", representada por la procuradora Dª Amelia Alonso García.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala el día 28 de julio de 2001. Admitido a trámite el recurso, se dio al mismo la publicidad legal, se reclamó el expediente administrativo; recibido, se confirió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 21 de mayo de 2002, que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de: 1.- Punto 5.5 de las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana, en cuanto a la obligatoriedad de destinar el 30% de las viviendas del sector al uso específico de viviendas de protección pública en conformidad con las sentencias de la Sala de 11 y 24 de enero de 2002. 2.- De los artículos 1.2.2.1 y 2.2.2 (sobre categorías del suelo rústico), 1.3.2.3 (Sobre los Planes Especiales, en concreto de reforma interior y de protección), 1.3.2.5 (sobre los estudios de detalle, y en concreto, la redacción de "... cuando se estime necesario por el Ayuntamiento...", 1.3.5.3 (sobre el sistema de concierto y en concreto la redacción "actúen de forma solidaria..." y la omisión de "excepto los de uso y dominio público"), artículo 1.3.5.4.c) (sobre el sistema de compensación, en concreto el apartado referido a incumplimiento y responsabilidades), 1.3.5.11.B), párrafo final (sobre la obligatoriedad de prestación de fianza del 100% del presupuesto de ejecución por contrato de las obras necesarias para que los terrenos adquieran la condición de solar), artículo 1.3.5.6 (sobre el sistema de concurrencia). Artículos 1.4.5.2.b).6; 1.4.6.6; 1.4.7.2bis, 1.4.7.4; 1.4.8.6; 1.4.9; 1.4.10.5.F.1; 1.5.65.4; 1.5.70.2.c); 2.2.11.2.K, (al determinar la superficie se establece en metros cuadrados, sin especificar si se refiere a superficie útil o construida). 3.- De la clasificación como sector urbanizable S-23 con calificación residencial, del Vallecillo del Exconvento de Fresdelval y sus alrededores, cuando debe ser declarado suelo rústico con protección ambiental. 4.- De los artículos de la modificación y adaptación del PGOU de Burgos, cuya redacción resulta contraria, a tenor de la prueba practicada en el presente recurso, de los dictámenes y conclusiones de la mesa de interpretación del PGOU de Burgos y de los informes de los técnicos municipales.

SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por término legal a la parte demandada, quien contestó a la misma por medio de escrito de fecha 26 de noviembre de 2002, así como a los codemandados, quienes contestaron a la demanda por sendos escritos de fecha 15 de enero de 2003 y escrito presentado el día 19 de febrero de 2003, solicitando se dicte sentencia en la que se desestimen las pretensiones de la actora, en base a los fundamentos jurídicos que aducen.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba se practicó con el resultado que obra en autos, y tras evacuarse por las partes sus respectivos escritos de conclusiones para sentencia, quedando el recurso concluso para sentencia, y no pudiéndose dictar ésta en el plazo de diez días previsto en el art. 67.1 de la Ley 29/1998, al existir recursos pendientes de señalamiento para Votación y Fallo con preferencia, y puesto que el art. 64.3 de la misma Ley, establece que tal señalamiento se ajustará al orden expresado en el apartado 1 del artículo anterior y existiendo en la Sala recursos conclusos de fecha anterior, y por tanto con preferencia para efectuar su señalamiento al de este recurso, quedaron los autos pendientes de señalamiento de día 9 de septiembre para Votación y Fallo, para cuando por orden de declaración de conclusos correspondiese, habiéndose señalado el día para votación y fallo, lo que se efectuó. Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.

Fundamentos

PRIMERO- Es objeto del presente recurso jurisdiccional la Orden de fecha 30 de abril de 2001, dictada por la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, sobre la modificación del PGOU del Burgos, para adaptarse a la ley 5/99, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.

SEGUNDO.-Se han suscitado por el recurrente una serie de cuestiones, que en síntesis se resumen en los siguientes puntos:

1º).-Que no existe motivo para mantener la reserva para viviendas de protección oficial del 30% del aprovechamiento urbanístico destinado a uso residencial, pues ni la regulación estatal ni la autonómica prevé la reserva de suelo para viviendas de protección oficial.

2º).-Que mantener el sector S-23 como suelo urbanizable con calificación residencial vulnera los artículos 9 y 15 de la ley 5/99 y contradice los objetivos básicos de la Memoria del PGOU donde se hace constar la "especial protección" del Monasterio de Fresdelval.

3º).-Que los artículos 1.2.2.1 y 2.2.2, al establecer las categorías del suelo rústico, ignoran una de las previstas por el art. 16.1 de la Ley 5/99, en concreto la de suelo rústico con asentamiento tradicional, por lo que se vulnera este apartado de la ley.

4º).-Que al regular los planes especiales de reforma interior y de protección se ignora y desconoce la finalidad que persiguen los artículos 49 y 48 de la ley 5/99; en concreto, para la reforma interior, su finalidad no es la del señalamiento de alineaciones, las asignaciones de usos, la regulación parcelaria o completar la urbanización, sino todas aquéllas que consigan una descongestión del suelo urbano, la mejora de las condiciones de habitabilidad, la rehabilitación y la obtención de dotaciones urbanísticas. Igualmente los planes especiales de protección no tienen que ver con la rehabilitación íntegra de áreas, sino con la preservación del medio ambiente, el patrimonio cultural, el paisaje u otros valores socialmente reconocidos.

5º).-Que, al regular los estudio de detalle, cuando se indica "... cuando se estime necesario por el ayuntamiento..." se introduce una absoluta discrecionalidad de la corporación local.

6º).-Que la redacción del artículo 1.3.5.2, al regular el sistema de concierto, se aparta de la redacción legal pues se establece "... actúen de forma solidaria", y la redacción legal recoge "garantice solidariamente la actuación", e igualmente en la redacción de este sistema de concierto se olvidó la excepción de los de uso y dominio público a los que se refiere el artículo 78. Uno de la ley 5/99.

7º).-Que el art. 1.3.5.4, en su apartado C) de la modificación, la redacción es incompleta pues se debe completar con la redacción del artículo 181.1 del RGU, y además infringe la reserva de ley al preverse la expropiación de los derechos de los miembros de la junta de compensación fuera del supuesto del incumplimiento de las obligaciones dinerarias, vulnerando el art. 81.3 de la ley 5/99.

8º).-Que el apartado 11.B párrafo final del artículo 1.3.5 de la modificación vulnera lo dispuesto en el art. 96.2 de la ley 5/99 pues establece la obligatoriedad de prestación de fianza en el 100% del presupuesto de ejecución, ya que nada menciona la ley, y se infringe el art. 36 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, al superar el 20%, como máximo previsto legalmente, del importe de adjudicación del contrato.

9º).-Que la falta de concreción de si es superficie útil o construida, provoca indefensión a los administrados y permite una absoluta discrecionalidad por la administración, al no poderse acudir a una interpretación analógica, respecto de los preceptos 1.4.5.2.b).6; 1.4.6.6; 1.4.7.2bis, 1.4.7.4; 1.4.8.6; 1.4.9; 1.4.10.5.F.1; 1.5.65.4; 1.5.70.2.c); 2.2.11.2.K de la modificación del PGOU.

10º).-Que el sistema de concurrencia, que recoge la modificación del PGOU, regulado por la ley 5/99, es contrario a la constitución, pues tal regulación ataca frontalmente los artículos 35, 48 a 51, 74.3, 78 a 81, 85 a 89 del Real Decreto Legislativo 2/2000, al permitir la norma autonómica que incluso se varíen en las bases y el proyecto de actuación; pues el art. 86. 1.a) de la ley 5/99 sólo establece como único procedimiento y forma de adjudicación del urbanizador el concurso, ignorando el resto de los previstos en el RDLeg. 2/2000; igualmente el art. 87. 2 de la ley 5/99 vulnera los artículos anteriormente indicados del RDLeg. 2/2000; y el art. 88. 1 de la ley 5/99 obliga al adjudicatario del proyecto de actuación para que acceda a la condición de urbanizador a prestar las garantías que se establezcan en el planeamiento, en el proyecto aprobado y en el acuerdo de adjudicación, de forma que ignora e infringe lo dispuesto en el art. 36 del Real Decreto Legislativo 2/2000; también el art. 88.4.c) de la ley 599, que afirma que el urbanizador tendrá una serie de derechos conforme a la legislación autonómica y en concreto "a ceder total o parcialmente su condición a favor de tercero que se subrogue en sus obligaciones, previa autorización del Ayuntamiento", infringe lo dispuesto en los artículos 114, 115, y 131 del RDLeg. 2/2000, que no permite la cesión total del contrato y la subcontratación e impone un límite a la parcial; el igualmente la ley 5/99 no exige que el seleccionado urbanizador ostente la capacidad para contratar en contra de lo que resulta de los artículos 15, 16, 17 del RDLeg. 2/2000, en cuanto no recoge las previsiones para contratar previstas en el art. 20 y en cuanto no se exige el requisito de la clasificación previa del artículo 25.

Aplicando la fundamentación jurídica expuesta en su escrito y terminando por suplicar se acuerde la nulidad en la forma que se indica en encabezamiento de esta sentencia.

TERCERO.-Por la demandada, Comunidad Autónoma de Castilla y León, se alega:

1.- que la reserva para viviendas de protección oficial ya ha sido declarada nula por la sala y carece de sentido que se revise de nuevo su declaración de nulidad.

2.-Que debe desestimase la solicitud de la clasificación y calificación del sector S-23 como suelo rústico con protección ambiental, pues esta petición es a todas luces extemporánea, las normas urbanísticas protegen suficientemente lo que del monasterio queda y la adaptación y las modificaciones que se hacen en la modificación del plan general no afectan en nada y para nada a este sector.

3.-Que no procede la categoría de suelo rústico con asentamiento tradicional, pues no existe en Burgos formas tradicionales de ocupación humana del territorio. Que en la redacción de los planes especiales de reforma interior y de protección no se vulneran los artículos 49 y 48 de la ley de urbanismo, confundiéndose por el recurrente los fines u objetivos con los medios para conseguirlos, que es a lo que las normas urbanísticas se refieren. Que, respecto a los estudios de detalle, el Ayuntamiento debe justificar las determinaciones que se efectúen para completar la urbanización, por lo que no existe discrecionalidad. Que, respecto del artículo 1.3.5.2, las normas urbanísticas no tienen por qué reproducir al pie de la letra los preceptos legales. Que, respecto al art. 1.3.5.4.C (sistema de compensación, incumplimiento y responsabilidades) la responsabilidad de la junta de compensación en cuanto a la edificación de los solares puede establecerse en el propio plan general y la expropiación de los derechos de sus miembros por el incumplimiento de los plazos y de la edificación viene amparada por el art. 130 del Texto Refundido de la ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, de aplicación supletoria respecto de la normativa específica de las comunidades autónomas, y por el art. 89.1.b) de la Ley de Urbanismo. Que la ley de contratos no es de aplicación a los supuestos de edificación, por sus propietarios, de los terrenos que no tengan la condición de solar-bien y el art. 96.1 de la Ley de Urbanismo habilita a los ayuntamientos para exigir una garantía sin fijar su importe. Que respecto de la interpretación sobre si se trata de metros cuadrados útiles o construidos, en ningún caso puede dar lugar a la nulidad, sino a interpretarse conforme a los criterios establecidos por el art. 3.1 del Código Civil, en el caso de que sea oscuro su sentido.

4.-Que no procede plantear la cuestión de inconstitucionalidad porque: para que sea aplicable la Ley de Contratos no es menester que el art. 1 de las normas lo diga; que las únicas cuestiones que pueden suscitarse en este recurso son las relativas a la adaptación y modificación que se planteen al Plan General, pues ése es el objeto de recurso; y, por último, al regular la Ley de Urbanismo el sistema de concierto no lo ha hecho de espaldas a aquella ley y es de advertir que los artículos 86, 87 y 88 de la ley de Urbanismo no se refieren al sistema de concierto, sino al de concurrencia, que nada tiene que ver con él.

Fundamentalmente las mismas alegaciones realizaron las demás codemandadas; debiéndose añadir que el Excmo. Ayuntamiento de Burgos alegó igualmente la inadmisibilidad del recurso conforme a lo dispuesto en el art. 69, apartado b) de la ley jurisdiccional, en relación con el art. 7 del Código Civil y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

CUARTO.-Se alega la inadmisibilidad del recurso, por concurrir la causa contemplada en el apartado b) del artículo 69 de la ley jurisdiccional, en relación con el art. 7 del Código Civil y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; es preciso indicar que la buena o mala fe o el abuso del derecho o ejercicio antisocial del mismo podrá considerarse a efectos de estimación o desestimación de las pretensiones ejercitadas o a efectos de imposición de costas, pero no es causa de inadmisibilidad del recurso. El art. 69.b) dispone que se declarará la inadmisibilidad cuando el recurso se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada. Solamente con leer el objeto social que figura en el poder aportado es suficiente como para considerar legitimada a la mercantil actora, pues entre sus objetos sociales se encuentra la promoción y construcción inmobiliaria; pero, por otra parte, ya esta Sala ha venido estableciendo reiteradamente la legitimación de cualquier persona en materia de urbanismo por ostentar un derecho que merece ser objeto de protección. Solamente con lo dicho, es suficiente para desestimar esta pretensión de inadmisión, pues el art. 19.1 de la ley 29/1998, de 13 de julio, dispone que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

La interpretación que se debe dar a este texto es aquel que permita una mayor facilidad de obtener la tutela judicial efectiva, en aplicación del principio "pro actione". Esta amplitud de interpretación también la sigue nuestro Tribunal Supremo, siendo paradigmática la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 19 de mayo de 2000 que recoge, en su fundamento quinto, la doctrina sobre la legitimación activa: "Esta Sala ha tenido ocasión de establecer reiterada doctrina sobre la interpretación que había de darse al mencionado art. 28.a) LJ, en relación con los arts. 7.3 y 11.3 LOPJ, que ha de estar orientada en todo caso por los postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos, en lo que se refiere a su contenido normal consistente en la obtención de un pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, lo que ha supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimación que puede resumirse en los siguientes términos: a) El más restringido concepto de "interés directo" del art. 28. a) LJ debe ser sustituido por el más amplio de "interés legítimo"; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1.993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el art. 24.1 de la Norma Fundamental, aún cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 257/1.989, de 22 de diciembre), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.990), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. (SSTS de 4 de febrero de 1.991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1.995 y 12 de febrero de 1.996, 9 de junio de 1997 y 8 de Febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997). La vigente Ley Jurisdiccional -art. 19.1.a)-, siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos -actuación- y disposiciones, reconoce legitimación a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo" y, al propio tiempo, a "las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el art. 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos". b) Pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos "expresamente" contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el art. 19.1.h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en auto de 21 de Noviembre de 1997, declaró la imposibilidad de reconocer ese interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativo. Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea "concreto", es decir, que cualquiera que sea su naturaleza - material o moral-, afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional -Auto núm. 327/1997, de 1º de Octubre, F.J. 1º- es preciso que la anulación pretendida "produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto" en el recurrente. c) Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde al principio "pro actione", de manera no formalista y de forma favorable a la producción del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos sin indefensión a que responde el art. 24.1 de la Constitución; pero ha de añadirse que una cosa es que una Asociación, constituida para al defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera finalidades no delictivas, sin más límites que los especificados en el art. 22 de la Constitución, resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se infiere, con toda claridad, del art. 19.1.aps. a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción actualmente en vigor, y otra bien diferente que tal legitimación se reconozca indiferenciadamente sobre la base de perseguir fines genéricos de carácter reivindicativos o informativos respecto de la actuación de las Administraciones públicas o la prestación de los servicios públicos. d) Otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansión del concepto de la legitimación activa ha sido la acentuación de la presión de intereses colectivos o de grupo, como refleja la regulación que hoy hace la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional. Pero también en este aspecto la ampliación experimentada tiene sus límites. Y así resulta en cuanto a los intereses colectivos que su diferencia con los intereses difusos -reconocidos por el art. 7 de la LOPJ, como aptos también para generar un título legitimador- se encuentra en que se residencian en los entes, asociaciones o corporaciones representativas que son depositarias de específicos y determinados intereses colectivos. A diferencia de éstos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos. Son intereses generales que en principio afectan a todos los ciudadanos y que, por su interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento jurídico del más variado signo, incluso en normas constitucionales, y que no debe confundirse con la legitimación que nace excepcionalmente de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley".

QUINTO.-Entrando a conocer sobre el fondo del asunto, la primera cuestión planteada es la relativa a la solicitud de declaración de nulidad de la obligatoriedad de destinar el 30% de viviendas del sector al uso específico de viviendas de protección pública. Lo primero que es preciso observar es que lo que se recurre es la Orden de 30 de abril de 2001; de la lectura de esta Orden no se encuentra punto que regule esta obligatoriedad de destinar el 30% al uso de viviendas de protección pública, por lo que el aquí recurrente sin duda se refiere a la normativa que sobre el particular recoge el Plan General de Ordenación Urbana aprobado definitivamente por Órdenes de 18 y 26 de mayo de 1999 y cualquier impugnación directa de estas Órdenes es totalmente extemporánea, aunque procedería en cuanto debería incluirse en la regulación de la modificación del Plan, pero además no puede ser objeto de nulidad algo que ya ha sido anulado por sentencias de esta Sala de fechas 11 y 24 de enero de 2002. La modificación del plan no incluye norma nueva que regule el contenido indicado por la recurrente y no procede declarar la nulidad de aquello que ya se ha anulado con anterioridad. Actualmente carece de objeto esta petición.

SEXTO.-En cuanto a lo alegado respecto del sector S-23, es preciso indicar que, si bien conforme a la legislación vigente, la Memoria es vinculante (así el art. 51 de la ley 5/99 establece que "en todo caso, la documentación incluirá una Memoria de carácter vinculante, comprensiva de los objetivos y propuestas generales del instrumento"), también es cierto que la regulación dada por la Orden recurrida a las modificaciones del PGOU no vulnera para nada la Memoria del Plan General en cuanto a lo aquí debatido. La Memoria, en su punto 3.2.1.1 dispone, entre otras cosas, lo siguiente: "especial protección sobre las márgenes de los ríos Vena y Arlanzón y en los alrededores de la Cartuja, del Castillo y Cerro de San Miguel y del Monasterio de Fresdelval, así como del denominado "Cinturón Verde", pese en el plano correspondiente, de suelo no urbanizable (especialmente protegido) para su reforestación". Si se acude al plano correspondiente y se estudia su grafía se aprecia con claridad la declaración de parte de un terreno, en esta zona, como suelo rústico, y es a este suelo al que se refiere este párrafo de la Memoria. Pero además el suelo calificado como urbanizable se encuentra clasificado en tres grandes apartados o usos del suelo por su destino: dos porciones de este suelo (señalado con las siglas EG-8, que significan Sistema General Espacios Libres) excluidas del sector S-23, una porción (alrededor del Monasterio) calificada como zona de influencia del Monasterio (en aplicación de la normativa de protección del patrimonio) y una tercera porción que constituye el denominado sector S-23, con uso residencial unifamiliar. Por consiguiente, en ningún momento se vulnera lo dispuesto en la Memoria. Por otra parte, tampoco se aprecia que se vulneren los artículos 9 y 15 de la ley 5/99, pues ninguna regulación manifiesta que se trate de áreas (referido al terreno comprendido dentro del sector S-23) de manifiesto valor natural o cultural, pues ninguna normativa lo indica y ninguna resolución ha dictado la Comunidad Autónoma que otorgue esta protección, conforme le permite la Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León; la protección del Monasterio ya se realiza, como también se realiza la protección de la práctica totalidad de la ladera del Vallecillo, como se aprecia en la grafía de los planos.

SÉPTIMO.-La categoría de suelo rústico con asentamiento tradicional se recoge en el art. 16.1 de la ley 5/99; sin embargo la ley no impone como obligación de los planes urbanísticos el recoger esta categoría de suelo rústico, y así el art. 16 comienza indicando que "en el suelo rústico el planeamiento general podrá distinguir las siguientes categorías...", y al hablar del suelo rústico con asentamiento tradicional indica que está "constituido por los terrenos que el planeamiento estime necesario proteger...". Por consiguiente, si se considera que dentro del término municipal no existe suelo digno de ser protegido para preservar formas tradicionales de ocupación humana del territorio, no es preciso calificar suelo con la categoría de suelo rústico con asentamiento tradicional. Se puede discutir si tal área del término municipal debe o no debe ser calificado como suelo rústico con asentamiento tradicional, pero el aquí recurrente no indica ningún suelo que reúna estas características. No existe vulneración alguna del art. 16.1 de la ley 5/99.

OCTAVO.-En cuanto a la impugnación de la regulación dada por la Orden de 30 de abril de 2001 a los Planes Especiales, art. 1.3.2.3, en concreto respecto de los Planes Especiales de Reforma Interior y de Protección, es preciso partir de la redacción dada por la modificación del Plan General aprobada por dicha Orden: la letra a) de indicado precepto recoge la siguiente redacción: "de Reforma Interior, cuando tengan por finalidad el señalamiento de las alineaciones, la asignación de los usos, la regulación parcelaria o el completar la urbanización, así como cualesquiera otras análogas que supongan modificación del espacio público o calificación del suelo"; y la letra c) recoge la siguiente redacción: "de Protección, cuando tengan por finalidad la rehabilitación integrada de áreas, la fijación de ordenanzas para la catalogación, la mejora de la edificación, la pormenorización de usos o la ordenación detallada de áreas monumentales, así como cualesquiera otras dirigidas a la protección y mejora de la edificación o el espacio público. El Plan General recoge en sus determinaciones el Plan Especial de Protección del Centro Histórico y el Plan Especial de Protección del Castillo y Cerro de San Miguel". Frente a este contenido de la modificación del Plan General, la ley 5/99 recoge, en su artículo 49.1 que "los Planes Especiales de Reforma Interior tienen por objeto la ejecución de operaciones de reforma interior para la descongestión del suelo urbano, la mejora de las condiciones de habitabilidad, la rehabilitación, la obtención de dotaciones urbanísticas u otros fines análogos." Cualquiera interpretación que se dé de este artículo 49.1, siguiendo los criterios interpretativos que impone el art. 3 del Código Civil, llega a la conclusión de que el objeto de los Planes Especiales de Reforma Interior que recoge este precepto es totalmente distinto del que recoge el correspondiente precepto de la modificación del Plan General de Urbanismo, sin que nada tenga que ver la finalidad recogida en este artículo 49 con la finalidad recogida en aquel art. 1.3.2.3., pues el fin que se pretende con la norma que se da en la modificación del Plan (igual redacción que en el Plan General aprobada por Órdenes de 18 y 26 de mayo de 1999) es el señalamiento de alineaciones, la asignación de usos, la regulación parcelaria, o completar la urbanización, mientras que el artículo 49 da como finalidad de los Planes Especiales de Reforma Interior la descongestión del suelo, en la mejora de las condiciones de habitabilidad, la rehabilitación, la obtención de dotaciones otros fines análogos. Las finalidades son totalmente distintas, y sin que se pueda considerar que una norma establece las finalidades y otra los medios para obtenerlas, pues claramente el art. 49 de la ley, al referirse a "tienen por objeto la ejecución de operaciones de reforma interior" no quiere decir si no que estos planes buscan la finalidad de descongestión del suelo, mejora de habitabilidad, rehabilitación y atención de dotaciones urbanísticas u otros fines análogos, y así lo corrobora en el número 2 de dicho precepto al referirse que estos planes "contendrán las determinaciones adecuadas a su finalidad". La palabra "objeto" empleada en el artículo 49 de la ley 5/99 cobra todo su significado si se le da la acepción de la palabra "finalidad". Por consiguiente, debe considerarse contradictorio el contenido de la letra a) del art. 1.3. 2.3, según relación dada por la modificación del Plan General, con el contenido del art. 49 de la ley 5/99, procediendo declarar la nulidad de este contenido.

Lo mismo cabe decir respecto del contenido de la letra c) de dicho artículo de la modificación del Plan General (con la excepción de la frase última de dicho párrafo), pues contradice abiertamente lo recogido en el art. 48.1 de la ley 5/99, que recoge como finalidad u objeto de los Planes Especiales de Protección el " preservar el medio ambiente, el patrimonio cultural, el paisaje u otros valores socialmente reconocidos". Preservación que se podrá realizar mediante una rehabilitación integrada, una fijación de ordenanzas para la catalogación, una mejora de la edificación, una organización de usos o un ordenación detallada de áreas monumentales; pero que esto no es el fin que se pretende con un Plan Especial de Protección, sino que esto es un medio con el que se puede conseguir aquel fin, pudiendo ser otro u otros los medios empleados; pero la letra c) del artículo indicado de la modificación del Plan General de Urbanismo no se refiere a los medios para conseguir las finalidades del artículo 48 de la ley 5/99, sino a la finalidad que tienen los Planes Especiales de Protección. Por lo que se aprecia, son totalmente contrarios estos preceptos de la Orden recurrida de los preceptos indicados de la ley 5/99, de Urbanismo de Castilla y León, por lo que procede declarar la nulidad en cuanto a su contradicción.

NOVENO.-Respecto a la impugnación que se realiza del art. 1.3.2.5 (Estudios de Detalle) por lo que se refiere a la expresión "... cuando se estime necesario por el Ayuntamiento..." se debe indicar que no se establece ninguna discrecionalidad a favor del Ayuntamiento que pueda suponer arbitrariedad o exceso de las competencias urbanísticas otorgadas al mismo. Es preciso indicar, en primer lugar, que la aprobación definitiva de los Estudios de Detalle corresponde al Ayuntamiento, según determina el artículo 55 de la ley 5/99, e indicando este mismo precepto los cambios que procedan respecto de lo aprobado inicialmente. En segundo lugar, es preciso indicar que, conforme al artículo 45 de la ley 5/99 los Estudios de Detalle tienen por objeto, en suelo urbano consolidado, modificar la ordenación detallada ya establecida por el planeamiento general, o simplemente completarla ordenando los volúmenes edificables; y en suelo urbano no consolidado, establecer la ordenación detallada, o bien modificar o completar la que hubiera ya establecido el planeamiento general, en su caso. Por último, el número 2 de este artículo 45 exige una justificación adecuada de las modificaciones que se introduzcan respecto de la ordenación detallada ya establecida en el planeamiento. Todas estas circunstancias excluyen la posibilidad de una arbitrariedad por parte del Ayuntamiento y sólo permiten una discrecionalidad dentro de las atribuciones que la ley otorga a los ayuntamientos. Discrecionalidad que en ningún caso queda aumentada por la redacción dada al artículo 1.3.2.5 por parte de la modificación del Plan General de Urbanismo aprobado por la Orden aquí recurrida, de fecha 30 de abril de 2001. Este precepto del Plan General modificado debe interpretarse con arreglo a lo dispuesto en la propia ley de urbanismo y con esta interpretación no se aprecia mayor discrecionalidad que la que la propia ley otorga a los Ayuntamientos a la hora de determinar el contenido de los Estudios de Detalle.

DÉCIMO.-También se recurre el art. 1.3.5.3 respecto de la definición que del sistema de concierto da la Orden recurrida de modificación del Plan General de Urbanismo. La redacción dada es la siguiente: "es aplicable en los casos en que los terrenos de la Unidad de Actuación sean de un solo propietario o bien de todos los propietarios que actúen de forma solidaria". El recurrente aleja que vulnera el artículo 78.1 de la ley 5/99 por cuanto que no incluye la excepción de los terrenos de uso y dominio público y por cuanto que en la redacción "que actúen de forma solidaria" comprende situaciones y supuestos distintos y que exceden de lo recogido en el artículo 78.1 que dispone "cuando otros propietarios de la unidad garanticen solidariamente la actuación".

Ambas cuestiones es preciso tenerlas en consideración puesto que la modificación del Plan General limita la posibilidad de utilizar el sistema de actuación de concierto al exigir que los terrenos pertenezcan a un único propietario o todos los propietarios actúen de forma solidaria, cuando la ley 5/99 permite que pueda haber otro propietario siempre y cuando este propietario sea de terrenos de uso y dominio público. Esto supone que la redacción dada por la modificación es contraria a lo dispuesto por la ley. Por otra parte el garantizar solidariamente la actuación abarca un concepto inferior a actuar de forma solidaria. La ley no exige una actuación solidaria; es decir, que los propietarios realicen una actividad de forma solidaria; la ley lo que exige es que los propietarios garanticen sólidamente la actuación urbanística, que en ningún caso supone un actuar solidario. Esta diferencia no implicaría una nulidad de la redacción del artículo impugnado, pues bastaría con interpretarlo con arreglo a lo dispuesto en la Ley, pero procede la nulidad por no incluir la excepción.

Por consiguiente, el apartado A.1 del art.1.3.5.3 es contrario a lo dispuesto en el artículo 78. 1 de la ley 5/99.

UNDÉCIMO.-Respecto del Sistema de Compensación, se manifiesta que se infringe el artículo 181.1 del Reglamento de Gestión Urbanística por cuanto debe completarse la redacción al faltar la expresión "... a los plazos para combatir dichos deberes y cargas". Por otra parte también se afirma que la responsabilidad de la Junta de Compensación por la edificación de solares, sólo es imputable cuando así se hubiera establecido, según recoge el artículo 182.1 del RGU. Por último se manifiesta que se vulnera el art. 81.3 de la ley 5/99 de Urbanismo al aprobarse la expropiación de los derechos de los miembros de la Junta de Compensación fuera del supuesto del incumplimiento de las obligaciones dinerarias.

Es preciso indicar que el Reglamento de Gestión Urbanística ha dejado de ser aplicable al haberse derogado el Decreto 223/99, de 5 de agosto, por el que se aprueba la Tabla de Preceptos de los Reglamentos urbanísticos del Estado, por el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

Una vez precisado lo anterior es preciso indicar que el nuevo Reglamento de Urbanismo de Castilla y León no incluye redacción alguna que contradiga lo dispuesto en el artículo 1.3.5.4 del Plan General modificado por la Orden aquí recurrida, en lo que respecta a que sea incompleta al faltar la referencia a los plazos para cumplir dichos deberes y cargas, pues esta circunstancia en ningún caso vulnera lo establecido por el actual reglamento ni por la ley. En cuanto a la responsabilidad de la Junta de Compensación por la edificación de los solares, nada dice el nuevo Reglamento de Urbanismo, pero la ley 5/99 dispone en su art. 80.2 que los propietarios asumirán el papel de urbanizador, constituidos en Junta de Compensación, y en el artículo 81, número 3, establece que la Junta de Compensación actuará como fiduciaria con pleno poder dispositivo sobre las fincas de sus miembros; por lo que, teniendo en cuenta la obligación de los propietarios de urbanizar y teniendo cuenta que éstos actúan constituidos en Junta de Compensación, la referencia a la responsabilidad directa de la Junta de Compensación en ningún caso vulnera lo dispuesto en la ley, ni siquiera en lo referente a la edificación de los solares, pues es una obligación contraída por los propietarios y cuya responsabilidad se traslada directamente a dicha Junta una vez que ésta está constituida.

Mayor problema presenta el apartado relativo a la expropiación de los derechos de los miembros de la Junta de Compensación. Ninguna duda cabe respecto a la reserva de ley en la regulación de la expropiación al afectar al derecho de propiedad, y en este sentido lo recoge la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 7 de marzo del 2000, en que recoge la siguiente redacción con relación a la reserva de ley: "-Ciertamente que el art. 33.2 y 53.1 establecen la reserva de Ley en la regulación del derecho de propiedad que estima vulnerado el actor, pero ello no excluye la virtualidad normativa del Reglamento también en esta materia. El principio constitucional de reserva de ley en esta materia es incuestionable. Su trascendencia para nuestro Derecho Administrativo resulta innecesario enfatizarla: el Reglamento independiente de la Ley en la materia relativa a la libertad y a la propiedad de los ciudadanos ha quedado formalmente excluido de nuestro Derecho. El Tribunal Constitucional, en términos categóricos, en sus Sentencias de 22 de junio y 22 de diciembre de 1987 (RTC 1987209), de 26 de abril de 1990 (RTC 199078), de 14 de enero (RTC 19914) y 15 de abril de 1991, ha declarado: «El Gobierno no puede crear derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la Ley, al menos de una manera mediata, a través de una habilitación». Pero ello no quiere decir que el Reglamento carezca de papel alguno en relación al derecho de propiedad que nos ocupa; quiere decir, simplemente, que para entrar en ellos necesitará de habilitaciones legales expresas. Aparece aquí, pues, el papel del Reglamento como un complemento normativo de la Ley; lo que se excluye es su supuesto papel que tantas veces ha ejercido en el pasado, de norma alternativa de la Ley, similar a ella en ámbito de regulación y en eficacia ordenadora. Los derechos y deberes de los ciudadanos no pueden válidamente establecerse en simples Reglamentos al margen de la Ley y requieren inexcusablemente a ésta como único título constitutivo eficaz. Así la STC de 24 de julio de 1984 (RTC 198483) señala: «Este principio de reserva de Ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho y como tal ha de ser reservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador (vid. también, entre otras, la Sentencia constitucional de 2 de noviembre de 1992 [RTC 1992177])». -No obstante estas remisiones normativas, como se ha apuntado, tienen sus límites: La cuestión se centra en discernir -desde la perspectiva de las materias reservadas a la Ley- si existen regulaciones referentes a ciertas materias que la Constitución impone que se realicen «sólo por Ley y en qué medida la Ley puede reducirse a recoger unos cuantos elementos de dicha regulación y remitir el resto a la disposición de un Reglamento». La respuesta está en que la Ley ha de abordar por sí misma, si ha de observar el mandato constitucional, el núcleo esencial de dicha regulación, de modo que la remisión que pueda hacer a un Reglamento no implique una abdicación de regulación de dicho núcleo, o de sus criterios básicos, sino un verdadero complemento, complemento organizativo y procedimental por de pronto y también, ya respecto a la ordenación material, en aquellos aspectos en que pueda requerirse una apreciación técnica o de circunstancias concretas variables que convenga separar de la regulación abstracta propia de la Ley. En cualquier caso, la remisión debe contener una expresión de contenido delimitado y, cuando suponga entregar a la decisión reglamentaria regulaciones de fondo, la enunciación de los criterios y principios con los cuales puede llegarse a ella; no sería válida, pues, una simple entrega formal, que sería más bien una simple deslegalización que una remisión". Por consiguiente, toda circunstancia que suponga un aumento de las causas o motivos por los que procede la expropiación de estar recogida en la normativa con rango de ley, sin que pueda ser competencia de un Plan General de Urbanismo. La demandada, Comunidad Autónoma de Castilla y León, manifiesta que estas circunstancias de expropiación (incumplimiento de los plazos y del edificación) viene amparada por el art. 130 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, de aplicación supletoria respecto de la normativa específica de las Comunidades mayúscula inicial autónomas, y por artículo 89. 1.b) de la Ley de Urbanismo; indicando que la aplicación supletoria del Texto Refundido viene determinada por la sentencia del Tribunal Constitucional número 61/97, de 20 de marzo. Es preciso indicar que la sentencia aludida del Tribunal Constitucional no impone la aplicación supletoria de la ley del suelo de 1976, sino que determina las competencias en materia expropiatoria urbanística que corresponden al Estado y la se corresponden a las Comunidades Autónomas, como recoge en el apartado f) del fundamento de derecho 17º: "Problema distinto es el de determinar si, a efectos estrictamente competenciales, al Estado le es lícito establecer la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad o la venta forzosa en materia urbanística, sea por virtud del art. 149.1.1 o del 18 CE o, por el contrario, se trata de una medida que ha de caer necesariamente en la órbita de la competencia sobre el urbanismo (art. 148.1.3 CE). La reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que "por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa determinando las causas de expropiar y los fines de interés público a que aquélla debe servir" (SSTC 37/1987, f. j. 6º; 17/1990, f. j. 10º). Cabe concluir, pues, que será el Estado o la Comunidad Autónoma, de acuerdo con la titularidad de la competencia material, los que podrán, en su caso, definir una causa expropiando, lo que, aplicado al tema que nos ocupa, permite sostener que al Estado le es lícito definir legalmente como "causa exproniandi" el incumplimiento de la función social de la propiedad, cuando se trate del incumplimiento de aquellos deberes básicos cuya regulación compete al amparo del art. 149.1.1 CE, en tanto que a las Comunidades Autónomas les incumbe definir, en su caso, otras posibles causas de expropiar como técnica al servicio, entre otras materias, del cumplimiento de los deberes dominicales que con respeto de las condiciones básicas cumpla a las Comunidades Autónomas establecer en virtud del art. 148.1.3 CE y de sus respectivos Estatutos de Autonomía. De cuanto antecede, se infiere que el Estado, por virtud del art. 149.1.18 CE, no puede definir con carácter básico todos los supuestos en que cabe hacer uso de la técnica expropiatoria mediante la declaración de la "causa expropiandi" necesaria en cada caso, habida cuenta de que la legislación sectorial sobre el urbanismo es de la competencia de las Comunidades Autónomas. Pero como hemos dicho, ello no empece a que, por virtud del art. 149.1.1 CE, él legislador estatal pueda definir como causa expropiando el incumplimiento de la función social, justamente por la inobservancia de esos deberes básicos que al Estado compete regular por virtud del referido precepto. Sentadas estas premisas, procede comenzar nuestro examen por el art. 30.3 TRLS, relativo a la expropiación. El primer inciso del art. 30.3 no suscita especiales dificultades, pues se limita a establecer la garantía procedimental para declarar producido el incumplimiento del deber de solicitud de licencia de edificación dentro de plazo, procedimiento que culminará con la resolución administrativa oportuna, que, en caso de declarar el incumplimiento, acarreará los efectos jurídicos que el precepto señala. Encuentra, pues, su cobertura en el art. 149.1.18 CE en cuanto reserva al Estado la legislación sobre expropiación forzosa, y del que se infiere, entre otros extremos, que al Estado le compete la "regulación uniforme de la institución como garantía de los particulares afectados", tal como hemos declarado en reiterada jurisprudencia (SSTC 37/1987, f. j. 6º; 17/1990, f. j. 10). Ha de rechazarse, pues, el reproche del recurrente según el cual se establece una norma procedimental que no compete regular al Estado. Hemos de examinar ahora si respeta el orden competencias el segundo inciso de este art. 30.3, calificado de básico, cuando dispone que "el Ayuntamiento decidirá sobre la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa de los correspondientes terrenos, cuyo valor se determinará, en todo caso, con arreglo a la señalada reducción del aprovechamiento urbanístico". Pues bien, una cosa es que el Estado, por el juego recíproco de las reglas 1ª y 18ª del art. 149.1 CE, pueda definir legalmente la "causa expropiandi" en caso de incumplimiento de los deberes básicos del propietario, y otra muy distinta que dicha habilitación competencias, y singularmente la regulación de las condiciones básicas del art. 149.1.1, le faculte legítimamente para imponer como única reacción jurídica posible frente a tales incumplimientos la expropiación o venta forzosa, ejercitada de manera necesaria y sin alternativa posible por los Municipios o, en su defecto -y si fuera admisible la técnica de la sustitución- por la Comunidades Autónomas, configurando de tal modo una potestad expropiatoria de ejercicio obligatorio y a cargo de los Entes públicos territoriales gestores de urbanismo. En tanto en cuanto el logro de la finalidad esencial e inspiradora de toda la regulación del estatuto de la propiedad urbana (conforme al título competencial del art. 149.1.1) de incorporar a los propietarios de suelo al proceso urbanizador y al subsiguiente edificatorio, pueda obtenerse por diversas vías de reacción jurídica, no cabe que el Estado opte con carácter exclusivo por una de las posibles, la medida expropiatoria (o la alternativa de la venta forzosa), imponiéndola como la única procedente al legislador autonómico y a las Administraciones urbanísticas actuantes, que no pueden sino apartar, constatado el incumplimiento, a los propietarios de su incorporación al proceso de urbanización o de edificación, para ser sustituidos por la Administración gestora o por beneficiarios particulares, con la consiguiente doble carga de complejidad técnica y de onerosidad financiera. En conclusión, al imponer como única la reacción jurídica de la potestad expropiatoria, al menos para determinados ámbitos territoriales, se impide que el legislador autonómico pueda, en ejercicio de su competencia exclusiva sobre urbanismo, y ponderando las circunstancias y factores diversos de toda índole, acudir a eventuales técnicas urbanísticas diversas (multas coercitivas, "ad exemplum"), por lo que se invade esta competencia exclusiva, más allá del título competencias de regulación de las condiciones básicas (art. 149.1.1) y de la legislación sobre expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE). Ha de añadirse, por otra parte, que la regulación de las condiciones básicas ex art. 149.1.1 CE no puede por sí misma llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes públicos, habida cuenta que el destinatario de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales; siendo de notar también que la reacción frente al incumplimiento, ha de ser remitida a los medios de ejecución forzosa que pueda establecer la legislación autonómica aplicable, tal como determina, para el incumplimiento del deber-derecho de urbanizar por los propietarios de suelo en actuaciones sistemáticas, el art. 149.3 TRLS. Por último, en lo que concierne al art. 30.1 TRLS, debe concluirse que la reducción al 50% del aprovechamiento urbanístico que dispone el precepto, en la medida en que utiliza una técnica ya declarada inconstitucional, como hemos dicho al enjuiciar el art. 27.1 y 2, debe correr la misma suerte que esta última norma, dado que no se efectúa mediante la fijación de criterios mínimos, que en este caso consistirían en la determinación de un tope máximo de tal reducción, de tal modo que permitiese a las Comunidades Autónomas la determinación del porcentaje de disminución que estimasen adecuado, para respetar así el ejercicio de la competencia en materia de urbanismo que aquellos Entes públicos tienen constitucionalmente atribuida. Por consiguiente, el art. 30.1 y 3, en su segundo inciso, "El Ayuntamiento decidirá sobre la expropiación o sujeción al régimen de venta forzosa...", es contrario al orden constitucional de competencias". Por consiguiente, sólo procede la aplicación supletoria del Texto Refundido si la ley 5/99 expresamente lo prevé, pues los motivos expropiatorios que recoge la modificación del Plan General de Urbanismo se refieren a cuestiones de competencia autonómica. La ley 5/99 no prevé esta aplicación supletoria de la ley del suelo de 1976 sino que se remite a la legislación de ordenación del territorio de Castilla y León, según su Disposición Final Segunda, y esta legislación no es otra que la ley 10/98, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León.

Planteada así la cuestión las causas o motivos que recoge la modificación, según redacción dada por la Orden de 30 de abril de 2001, sólo pueden considerarse ajustadas a derecho si se ajustan a lo dispuesto en la ley 5/99. El art. 81.3 de la ley 5/99 sólo permite al Ayuntamiento expropiar los derechos de los proletarios en beneficio de la Junta para el pago de las cantidades adeudadas cuando incumplan sus obligaciones, no por otros motivos o causas. Pero el hecho de que la modificación incluya la expresión ".. y cargas, e incluso los plazos" no implica que contradiga lo dispuesto en la Ley, sino que debe interpretarse de conformidad a lo previsto en la Ley y excluir cualquier interpretación contraria a la misma; así el incumplimiento de los plazos se puede referir a incumplimiento de plazos de algún pago y, por consiguiente, ser consecuencia de una obligación dineraria; en el mismo sentido debe considerarse el concepto de "cargas". No se aprecia que sea un precepto contrario a la Ley, sino que tiene una redacción distinta, pero ajustada a la Ley.

DUODÉCIMO.-Respecto a la alegación de que establecer la obligatoriedad de prestación de fianza en el 100% del presupuesto de ejecución (apartado 11.b, párrafo final, del art. 1.3.5), vulnera lo dispuesto en el art. 26 de la ley 5/99, debe ser rechazada, pues ni en su punto 1, ni en su punto 2, se impone un límite máximo de canon o garantía, sin perjuicio de que "se establecerán sobre la totalidad de las fincas integrantes del ámbito de actuación urbanística", que impone un criterio interpretativo. Tampoco se vulnera el art. 36 del RDLegs. 2/2000, pues no se trata de una adjudicación contractual, sino de una actividad urbanística, sin que suponga contrato alguno con el Ayuntamiento y sin que el urbanizador tenga por qué estar sujeto a contrato alguno, al menos con el Ayuntamiento, sino que puede ser urbanizador el propietario o propietarios del suelo a urbanizar, la Junta de Compensación o un tercero urbanizador.

DECIMOTERCERO.-En cuanto al problema interpretativo alegado por la falta de determinación del tipo de superficie a que se refieren diversos preceptos (recogidos en punto noveno del fundamento segundo de esta sentencia), como la propia recurrente manifiesta es un problema de interpretación, que se puede solucionar acudiendo a los criterios interpretativos recogidos en el art. 3 del Código Civil, sin que proceda exclusivamente la interpretación analógica. No obstante, bien de forma directa, bien de forma indirecta viene expresamente recogido en muchos de los propios preceptos indicados; así cuando se refiere a solares, el concepto de solar se regula en el art. 22 de la ley 5/99 y en el art. 24 del Reglamento; el art. 1.4.6.6 recoge la determinación de si es útil o construido en el propio precepto, al igual que en el art. 2.2.11.2.k); y en otros preceptos se infiere al determinar a qué superficie se refiere, así en el art. 1.4.10.5.f, punto 1, se refiere a superficie de local, por lo que habrá que acudir al concepto de local; igual que el art. 1.5.65.4 se refiere a capacidad, y el art. 1.5.70.2.c) se refiere a hueco. En cuanto a los demás preceptos alegados, si bien no viene recogido expresamente el precepto si se trata de superficie útil o construida, esto se infiere del conjunto de la normativa urbanística, y en último lugar de la interpretación que en su caso deban hacer los juzgados y tribunales. No procede declarar la nulidad de estos preceptos por el sólo hecho de que no conste una concreción de la forma tan absoluta como quiere el recurrente de la consideración de a qué superficie se refiere el precepto.

Simplemente queda añadir que las manifestaciones, consejos, o interpretaciones que sobre urbanismo pueda realizar la Mesa de Interpretación del Plan en ningún caso son vinculantes para el Ayuntamiento, sin perjuicio de que puedan ser tenidas en cuenta y sean de evidente interés urbanístico. Esta fuerza vinculante de los criterios de la Mesa no viene recogida en normativa alguna que pueda vincular al Ayuntamiento por encima de lo dispuesto en la ley 5/99 y el reglamento que la desarrolla.

DECIMOCUARTO.-También se alega por la recurrente la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la ley 5/99 en cuanto que regula el sistema de concurrencia (en concreto los artículos 86, 87, y 88 de esta ley); solicitando se plantee cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Esta petición ya se ha formulado en otros recursos, que si bien posteriores, ya se han resuelto. Así se solicitó se plantease la cuestión de inconstitucionalidad en el Recurso 1/02; la sentencia dictada en el mismo, de fecha 27 de enero de 2004, recoge en su Fundamento de Derecho Sexto lo siguiente: "Postula también la actora la inconstitucionalidad del sistema de actuación de concurrencia señalando que la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León no ampara que la ejecución de la obra urbanizadora o la selección del urbanizador, responsable de ejecutar la actuación urbanística, se lleve a cabo de acuerdo con las exigencias que derivan del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administración Públicas, sugiriendo en el suplico de la demanda la elevación al Tribunal Constitucional de la cuestión de inconstitucionalidad sobre los artículos 86, apartado 1 y 2, 87, apartados 2, 3 y 4, y 88.1,4.c) 3º de la Ley 5/1999 y sobre la referida Ley en cuanto no exige respecto del urbanizador los requisitos de capacidad, de clasificación, ni las prohibiciones para contratar que resultan del R.D.Leg. 2/2000. Ahora bien, carente de trascendencia ha de entenderse en el supuesto de autos tal invocación de la inconstitucionalidad del sistema de concurrencia. Y ello, en primer término, por que el hecho de la invocación de la falta de una previsión específica en la Ley 5/1999 acerca de la sujeción en la ejecución material de las obras o selección del urbanizador a las exigencias de la legislación contractual estatal no implica de por si la imposibilidad o ausencia de tal sujeción, ni mucho menos la inconstitucionalidad del sistema; aun así, no puede desconocerse además la remisión explícita que se contiene ya a la legislación de contratación administrativa en materia de derechos del urbanizador. En segundo lugar, porque la circunstancia de la elección del concurso para la selección del urbanizador y el establecimiento de determinadas peculiaridades en la adjudicación de dicho concurso público, teniendo en cuenta las peculiaridades de la disciplina urbanística, no implica sin más una invasión de competencias; y además en el caso concreto que nos ocupa, por otra parte, ninguna vulneración concreta y específica de tal legislación se ha invocado ni acreditado en el proceso de selección. Y en tercer lugar, siendo especialmente relevante, porque el objeto del presente recurso jurisdiccional lo constituye el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial S-4 "Villimar Oeste" y no otros actos específicos de aplicación o ejecución del sistema de actuación elegido. En definitiva, no nos encontramos en el supuesto de autos ante invasión de competencia alguna sino con la mera elaboración y aprobación de planeamiento urbanístico. Ciertamente corresponde al Tribunal Constitucional pronunciarse sobre la constitucionalidad de una disposición legal dictada una vez aprobada la Constitución Española, en tanto que corresponde a los Tribunales de Justicia plantear la Cuestión de Inconstitucionalidad cuando se estime que la disposición legal aplicable al caso enjuiciado -que ha de constituir el núcleo fundamental del proceso- vulnera o infringe un precepto constitucional. Si bien, la alegación de inconstitucionalidad formulada por las partes en el proceso no tiene carácter vinculante para los Tribunales de Justicia, para obligarles necesariamente a plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Y en el presente caso, a tenor de lo anteriormente expuesto, no se estima procedente plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna".

Esta fundamentación, con las correspondientes adaptaciones, es aplicable al supuesto de autos. Y además es preciso tener en cuenta que la cuestión de inconstitucionalidad se puede plantear bien directamente contra la ley (por la vía adecuada) o bien indirectamente al aplicar esta ley. Para que proceda plantear la cuestión de inconstitucionalidad, es preciso que, para resolver la cuestión litigiosa, proceda aplicar un precepto que se considere por algún motivo contrario a la Constitución, en alguno de sus preceptos. Como se ha demostrado a lo largo de toda esta sentencia, no se ha tenido que aplicar ninguno de los preceptos que la recurrente alega como contrarios a la Constitución. Se impugna en este procedimiento la Orden de 30 de abril de 2001 en cuanto que alguno o algunos de sus preceptos (los alegados por la recurrente) puedan ser contrarios a la legislación urbanística y, respecto del sistema de concurrencia, la posible inconstitucionalidad de los preceptos de la ley 5/99. Pero es preciso partir de la base de que lo que se recurre es la Orden, sin que proceda plantear la inconstitucionalidad de algún precepto de la Ley 5/99 si estos preceptos no deben ser aplicados respecto de la impugnación del correspondiente prefecto de la Orden. Esta Orden del 30 de abril de 2001 sólo recoge una pequeña regulación del llamado sistema de concurrencia; regulación que se refiere a la definición del sistema y que comprende la siguiente redacción: "1. Tiene por objeto la ejecución de una Unidad de Actuación a través de un previo concurso en el que se designe el urbanizador, quien redactara el oportuno Proyecto de Actuación. 2. La aplicación del sistema de concurrencia se instrumentará según las reglas generales del Proyecto de Actuación y las específicas de este sistema, según la legislación urbanística aplicable". La única disposición que en principio podría considerar como atentatoria a la competencia legislativa del Estado es la referencia a "a través de un previo concurso", sin embargo, es preciso indicar que no es competencia del Estado la competencia urbanística en cuanto a los sistemas de actuación y por consiguiente la Comunidad Autónoma tiene competencia para regularlo. Este tema ha sido resuelto, al hablar de la expropiación, por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que no procede reproducir en este fundamento por ya haberse recogida en el Fundamento de Derecho Undécimo de esta misma sentencia; doctrina que también procede aplicar en este caso. En conclusión, no procede plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna.

DECIMOQUINTO.-No se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición de costas a ninguna de las partes, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

Fallo

Que se desestima la causa de inadmisión alegada y, entrando a conocer sobre el fallo del asunto se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 291/2.001 interpuesto por "Inmobiliaria Doble G, S.A.", representada por el procurador D. César Gutiérrez Moliner, contra la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, de fecha 30 de abril de 2.001, por la que se acuerda "aprobar definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos, para adaptarse a la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León y otras modificaciones que se derivan de recursos administrativos estimados, errores observados y alteraciones basadas en razones de oportunidad", y se declara la nulidad, por ser contrarios a la Ley 5/1999, de 8 de abril, de los preceptos siguientes de la modificación, únicamente en la redacción que se expresa:

Artículo 1.3.2.3.A.a) (Planes Especiales de Reforma Interior) en lo siguiente: "cuando tengan por finalidad el señalamiento de las alineaciones, las asignaciones de los usos, la regulación parcelaria o el completar la urbanización, así como cualesquiera otras análogas que supongan modificación del espacio público o calificación del suelo".

Artículo 1.3.2.3.A.c) (Planes Especiales de Protección) en lo siguiente: "cuando tengan por finalidad la rehabilitación integrada de áreas, la fijación de ordenanzas para la catalogación, la mejora de la edificación, la pormenorización de usos o la ordenación detallada de áreas monumentales, así como cualesquiera otras dirigidas a la protección y mejora de la edificación o el espacio público".

Artículo 1.3.5.3.A.A.1 (Sistema de Concierto, Definición) en lo siguiente: "Es aplicable en los casos en que los terrenos de la Unidad de Actuación sean de un solo propietario o bien de todos los propietarios que actúen de forma solidaria".

No ha lugar a lo demás solicitado en la demanda, declarando en consecuencia todo el resto de lo impugnado ajustado a derecho; y todo ello sin expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes

Notifíquese la presente resolución a las partes. Contra esta resolución cabe interponer recurso de casación que se preparará ante esta Sala en el plazo de los 10 días siguientes contados desde su notificación.

Devuélvase el expediente al Órgano de procedencia, con certificación de esta sentencia, de la que se unirá otra a los autos originales.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente Sr. Alonso Millán, en la sesión pública de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), que firmo en Burgos a diez de septiembre de dos mil cuatro, de lo yo el Secretario de Sala certifico.