Sentencia Administrativo Nº 333/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 271/2006 de 03 de Marzo de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 00333/2009

Rec..nº 271/06

Ponente : Sra . EVA ISABEL GALLARDO MARTIN DE BLAS .

S E N T E N C I A NUM.333

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEXTA

ILMOS . SRES . :

PRESIDENTE :

D. JESÚS CUDERO BLAS

MAGISTRADOS :

Dña .TERESA DELGADO VELASCO

Dña .CRISTINA CADENAS CORTINA

Dña. AMPARO GUILLÓ SÁNCHEZ GALIANO

Dña . EVA ISABEL GALLARDO MARTIN DE BLAS

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELÍAS

En la Villa de Madrid , a tres de Marzo de dos mil nueve .

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VISTO el presente recurso contencioso-administrativo nº271/06 promovido por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA , representadas por su Letrado, contra la Declaración de la Autoridad Responsable de Supervisar los Lugares de la Red "Natura 2000" emitida por el Director General para la Biodiversidad, Ministerio de Medio Ambiente en fecha 12 de Septiembre de 2005 cuya anulación fue denegada el día 15 de Septiembre de 2005 por la Subsecretaría del Ministerio de Medio Ambiente; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO . Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley , se emplazó al demandante para que formalizase la demanda , lo que verificó mediante escrito , en el que suplica se dicte sentencia por la que se anule, por contrario a Derecho, el acto impugnado .

SEGUNDO. El Abogado del Estado contesta a la demanda , mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida .

TERCERO. Verificada la contestación a la demanda , quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento .

CUARTO . Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el 2 de Marzo de 2009 .

QUINTO . En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales .

VISTOS los preceptos legales citados por las partes , concordantes y de general aplicación .

Siendo Ponente la Magistrada Ilma . Sra . Dña . EVA ISABEL GALLARDO MARTIN DE BLAS .

Fundamentos

PRIMERO . El presente recurso se interpone contra el acto administrativo identificado en la Declaración de la Autoridad Responsable de Supervisar los Lugares de la Red "Natura 2000" emitida por el Director General para la Biodiversidad, Ministerio de Medio Ambiente en fecha 12 de Septiembre de 2005 . En dicha Declaración realizada en impreso normalizado y a la que se adjunta un mapa a escala 1:1.000.000 donde se indica la ubicación del proyecto, y, en su caso, los lugares de la red " Natura 2000" afectados.

En el impreso, de las dos declaraciones posibles, se señaló la que literalmente se expresaba en los siguientes términos :

" No es probable que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre lugares incluidos en la Red Natura 2000. Por lo tanto no he considerado necesario efectuar una evaluación adecuada conforme al artículo 6.3 " .

La recurrente formuló requerimiento previo a la vía contenciosa administrativa formulado a través de la Consejería de Medio Ambiente que no se estimó fundado por la Subsecretaría del Ministerio de Medio Ambiente .

La parte actora alega, en esencia, que la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de espacios naturales protegidos y de protección del Medio Ambiente y para dictar normas adicionales de protección de aquél y al Estado compete la legislación básica por lo que las certificaciones de no afección a la Red son un evidente acto de ejecución para lo que carece de competencias el Ministerio de Medio Ambiente . Invoca el R.D. 1997/95 en el que se establecen las zonas de especial conservación y las medidas necesarias aplicables a dichas zonas . La emisión de certificaciones de esta clase vulnera el orden constitucional .

El Abogado del Estado alega, que el recurso es inadmisible al interponerse por quien no está legitimado al no estar acreditado que la Junta esté afectada en sus derechos e intereses, también lo es porque se impugna no un acto, propiamente dicho, sino que se trata de una consulta por lo que no es susceptible de impugnación y porque debió plantearse un conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional como ha ocurrido en otros casos similares, y en cuanto al fondo se remite a los argumentos de la denegación del requerimiento de anulación .

SEGUNDO . El objeto del recurso se centra, en esencia, en determinar si es la Administración Central, en concreto, el Ministerio de Medio Ambiente, el que ostenta la competencia para emitir la declaración objeto del presente recurso en los términos en que ha sido emitida .

Debemos examinar las causas de inadmisibilidad alegadas y descartar las mismas, en cuanto a la falta de legitimación por falta de interés legitimante de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha porque, al constituir el objeto del recurso la competencia de la propia Junta para emitir el acto recurrido, la legitimación está indefectiblemente vinculada al fondo del asunto, de tal forma que la resolución de la causa de inadmisibilidad alegada exige el examen de fondo del recurso, por lo que no cabe sino examinar el mismo para concluir la legitimación de la actora .

Respecto de la naturaleza del acto recurrido como acto de trámite irrecurrible al tratarse de una consulta sin vocación resolutoria, la Sala debe decir que, como a continuación examinará, la Declaración recurrida es fruto de una valoración que está prevista normativamente y que condiciona sucesivos exámenes que deben realizarse posteriormente, por lo que bien puede entenderse que se trata de un acto de trámite que pudieran tener influencia en la decisión directa o indirecta del fondo del asunto a que se refiere el artículo 25.1 " in fine" de la Ley 29/1998 .

En cuanto a la inadecuación de procedimiento la Sala considera que si bien consta admitido un conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha frente al Gobierno en relación con varios certificados sobre afección de proyectos de la Red Natura 2000, los mismos fueron emitidos por autoridad distinta , la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente, de los que nos ocupan que lo fueron por la Dirección General de Biodiversidad y además se refieren a obras distintas tanto en cuanto a la zona afectada como a las obras, por lo que esta Sala considera no se vé afectada por la suspensión a que se refiere el artículo 61.2 de la LOTC . En cualquier caso, si bien respecto de aquellos certificados se optó por hacer uso del conflicto positivo de competencia que es una potestad prevista en el artículo 63.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en este caso ha optado por hacer uso de la vía de la Jurisdicción ordinaria por el cauce del artículo 44 de la Ley 29/1998 previo a la Jurisdicción Contencioso Administrativa lo que también constituye el ejercicio legítimo de una acción jurisdiccional por parte de la recurrente .

TERCERO. En primer lugar debemos manifestar que la empresa encargada de la ejecución, Aguas de la Cuenca del Tajo S.A, emitió la ficha de información ambiental reflejando que es un proyecto para la construcción de un colector de PVC de 2298 m. de longitud y 300 mm de diámetro que conduciría las aguas residuales procedentes de Barcience, población de 40 viviendas y 100 habitantes, a la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Torrijos respecto de la que no se discute que no precisa de Evaluación Ambiental al no estar incluida en ninguno de los Anexos I y II de la Ley 6/2001 . La posibilidad de afección ambiental se ha definido afirmando que los residuos serán inertes, se podrían producir restos de aceite o gas oil de la maquinaria de obra pero que dada la escasa maquinaria a utilizar y las medidas que se adoptarán el riesgo sería mínimo . También se analiza el impacto sobre aire, suelo y vegetación durante la fase de construcción y sobre el medio hídrico al finalizar es positivo , también se establecen las medidas correctoras en cuanto a las medidas correctoras y medio socioeconómico .

Es, con posterioridad a examinar esta ficha remitida por la empresa que la Dirección General de Biodiversidad emite su Declaración que, según consta en el oficio de remisión de la Declaración a la empresa Aguas de la Cuenca del Tajo S.A,"... tiene por finalidad su incorporación a las solicitudes de financiación comunitaria no eximiendo de la obligación, en su caso, de obtener la pertinente autorización para la ejecución de las obras por parte del órgano ambiental competente".

A continuación, es preciso acudir a la norma que la propia declaración invoca, el artículo 6.3 del RD.1997/1995 . Tal disposición, en relación con los espacios integrados en la Red Natura 2000 , va precedida de otras tantas normas en las que, en resumen, se viene a establecer que las Comunidades Autónomas son las que designan los lugares y zonas de especial conservación de la Red Natura 2000 que son las que elaboran la lista de lugares que puedan ser declarados de especial conservación (art.3 ).

Estas listas se facilitan al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que , de acuerdo con los criterios de selección del Anexo III les propone a la Comisión de la Unión Europea . (art.4 )

El Órgano competente de la Unión Europea , basándose en las listas presentadas selecciona y aprueba los lugares de importancia comunitaria y es la Comunidad Autónoma la que declara las zonas de especial conservación y fijas sus medidas de conservación .(art.5 ).

El artículo 6, que en sus apartados 1 y 2 , en relación con las zonas consideradas de importancia comunitaria y declaradas, por este motivo, por la Comunidad Europea zonas de especial conservación, se refiere a las medidas de conservación que deben adoptar las Comunidades Autónomas dice literalmente en los apartados 3 y 4 :

"3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo, las Comunidades Autónomas correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. En su caso, las Comunidades Autónomas comunicarán al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación las medidas compensatorias que hayan adoptado y éste, a través del cauce correspondiente, informará a la Comisión Europea."

Pues bien, nos encontramos en el ámbito de las medidas de conservación a adoptar por las Comunidades Autónomas sobre zonas de especial conservación . Dicho apartado se refiere a varias cuestiones :

1-a la necesidad de valorar que ciertos planes o proyectos que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueden afectar de forma apreciable a los citados lugares, individualmente o en combinación con otros planes o proyectos

2- en caso de que "pueda afectar" se procedera a la realización de adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, para la cual se observarán las normas aplicables de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar.

3-si las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar es positivo, las Comunidades Autónomas manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto sólo tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4- la valoración de si hay razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica de forma que aun siendo negativa la conclusión de repercusión en los lugares, las Comunidades Autónomas comunicarán al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación las medidas compensatorias que hayan adoptado y éste, a través del cauce correspondiente, informará a la Comisión Europea para preservar la Red Natura .

Analizado dicho apartado debemos retomar los términos en que se manifiesta la declaración recurrida que expresa que " no es probable que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre lugares incluidos en la Red Natura 2000 "

Dicha declaración, por tanto, se limita a emitir un juicio sobre probabilidad de "afección de forma apreciable a los citados lugares, estamos pues en la primera de las cuestiones a que se hace referencia en dicho apartado , esto es, la necesidad de valorar que ciertos planes o proyectos puedan afectar de forma apreciable a los citados lugares incluidos en la Red .

Es en caso de que se aprecie que puede afectar es cuando se procede a la evaluación con aplicación de la legislación estatal básica y normas adicionales de protección de las Comunidades Autónomas .

En este punto y determinada la función concreta que se ha ejercitado en la Declaración objeto de recurso, debemos referirnos a las funciones de la Dirección General de Biodiversidad previstas en el artículo 5 del R.D. 1744/2004 de 18 de Junio que dispone las competencias de tal Organismo, mencionando específicamente las que pueden afectar al presente recurso :

" Bajo la supervisión del Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad, corresponden a la Dirección General para la Biodiversidad las siguientes funciones:

(...)

b) Los informes previos a la declaración de impacto ambiental que le someta a consideración la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.

c) La elaboración de criterios comunes para el desarrollo, conservación y financiación de la Red Natura 2000, su integración en las políticas sectoriales, en especial la de desarrollo rural, y su consideración en el planeamiento y construcción de infraestructuras.(...)

e) La formulación de estrategias, planes, programas y directrices de ordenación de los recursos naturales, de los criterios básicos y de las medidas preventivas para favorecer la conservación de los recursos genéticos, la flora, la fauna, los hábitat, los paisajes, ecosistemas y espacios naturales, en especial los frágiles y degradados, contribuyendo al cumplimiento de los programas nacionales e internacionales de conservación de la biodiversidad.(...)

h) La programación de los proyectos financiables con fondos europeos, y la elaboración de la documentación necesaria, así como el seguimiento y evaluación de dichos proyectos.(...)"

La Sala parte de la consideración de que esta primera evaluación de la probabilidad de afección no consta atribuida por Ley a ninguna Administración concreta , para afirmar a continuación que hay que estar a la finalidad indicada en el propio oficio remisorio de la Declaración emitida a la empresa ejecutora del proyecto , es decir, su "..incorporación a las solicitudes de financiación comunitaria no eximiendo de la obligación, en su caso, de obtener la pertinente autorización para la ejecución de las obras por parte del órgano ambiental competente".

Es, pues, un acto formal adoptado en el seno de la competencia de la Dirección General para la Biodiversidad de evaluar los proyectos financiables con fondos europeos, por lo que a este respecto ésta ha actuado con cobertura normativa, emitiendo en términos de apreciación de probabilidad de afección que no impide una posible desvirtuación acreditando una eventual desprotección de la coherencia global de Natura 2000 a cuya garantía sirve, en definitiva, la totalidad de la normativa comprendida en el R.D. 1997/1995 .

Además, a falta de una norma que atribuya la competencia a la Administración Central o Autonómica, entendiendo que la emisión de la Declaración por la Dirección General de Biodiversidad estaría, como ya hemos dicho, cubierta normativamente dentro del marco de competencias propias de tal órgano en base a las que ejerce respecto de los proyectos de financiación comunitaria, la Sala considera que también debe tenerse en cuenta que el artículo 6,3 constituye la regulación específica de la actuación en los casos de obras y proyectos menores no susceptibles de EIA de forma que, pese a estar incardinada en un artículo que regula la actuación de las Comunidades Autónomas en la adopción de medidas de conservación, se refiere a supuestos en que debe partirse desde el principio de la inicial valoración de posibles repercusiones sobre terrenos de la Red sin atribuir claramente la competencia sobre esa inicial valoración . Por todo lo cual considerar que son supuestos diferentes sólo en cuanto a la entidad de los proyectos y aplicar los criterios que se han ido aplicando a los supuestos de más envergadura, como atribuir la competencia para realizar la declaración de posible afección a la Administración encargada de la ejecución de la obra o proyecto criterio respaldado por lo demás por el Tribunal Constitucional, tal como argumenta la Administración Central en la respuesta al requerimiento de anulación, no es sino racionalizar la aplicación de la norma estableciendo una equivalencia entre ambos supuestos y propiciando además, respecto de los mismos, la evaluación autonómica incorporada al RD.L 1302/86 por el artículo 127.3 de la Ley 62/2003 .

Es por todo ello que la Declaración recurrida no se considera contraria a Derecho y, procede en consecuencia la desestimación del recurso .

CUARTO. No se aprecian motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justifiquen una especial imposición de las costas causadas.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que DEBEMOS DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo promovido por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA , representadas por su Letrado, contra la Declaración de la Autoridad Responsable de Supervisar los Lugares de la Red "Natura 2000" emitida por el Director General para la Biodiversidad, Ministerio de Medio Ambiente en fecha 12 de Septiembre de 2005 cuya anulación fue denegada el día 15 de Septiembre de 2005 por la Subsecretaría del Ministerio de Medio Ambiente, por lo que, debemos declarar y declaramos que dicha resolución es ajustada a Derecho; todo ello sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe interponer recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.