Sentencia Administrativo Nº 340/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 48/2016 de 21 de Julio de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000048 /2016

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00191/2016

Apelante: Verónica

Apelado:MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARTÍN VALERO

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a veintiuno de julio de dos mil dieciséis.

La Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de apelación nº 48/2016,interpuesto D. Verónica , representado por la Procuradora Dª Isabel Juliá Corujo y asistida del Letrado D. Raúl Bocanegra Sierra, contra la sentencia de 11 de noviembre de 2015 , recaída en el Procedimiento Ordinario nº 64/2014, seguido en el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 1; siendo parte apelada el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, representado y asistido de la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal de Dª Verónica , se interpuso recurso de apelación, mediante escrito presentado en fecha 10 de diciembre de 2015 ,contra la sentencia antes mencionada, acordándose su admisión por diligencia de ordenación, dándose traslado del recurso por el Juzgado a las demás partes.

SEGUNDO.- La Abogacía del Estado presentó escrito, formalizando oposición al recurso de apelación y solicitando la confirmación de la sentencia impugnada.

TERCERO.-Recibidas las presentes actuaciones, y personadas las partes, se señaló para su votación y fallo el día 20 de julio de 2016, en que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Ha sido ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª ANA MARTÍN VALERO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Dª Verónica interpone recurso de apelación contra la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 1 de fecha 11 de noviembre de 2015 , que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma contra la resolución del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de fecha 30 de septiembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra anterior resolución de la Dirección General de Servicio Público de Empleo Estatal, de fecha 11 de noviembre de 2013, que la declara responsable subsidiaria del pago de la deuda fijada en los expedientes de subvención números NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 .

SEGUNDO.-El recurso de apelación se sustenta en los siguientes motivos de impugnación:

1.- Indefensión, derivada de la no aportación por la Administración, durante el procedimiento administrativo, de los documentos reclamados por la recurrente.

2.- Prescripción del derecho del SPEE a exigir el reintegro de las subvenciones. Considera que el plazo de prescripción aplicable es el de cuatro años previsto en el art. 39 Ley 38/2003 , de acuerdo con lo establecido en su DT 2ª, apartado 3, puesto que los procedimientos de reintegro se iniciaron con posterioridad al 18 de febrero de 2004 -fecha de entrada en vigor de la Ley-. Y alega que ese plazo había transcurrido cuando se inicia el procedimiento de derivación de responsabilidad, sin que haya sido interrumpido por actuación alguna. Estima que el 'dies a quo' del plazo de prescripción ha de ser la última actuación ejecutiva notificada al deudor principal (FNM), y que la declaración de fallido -momento en que la sentencia sitúa el inicio del cómputo- es un acto interno de la Administración que podrá ser necesario para la derivación, pero no interrumpe el plazo de prescripción. Así, desde la última actuación ejecutiva notificada al deudor principal (que no ha sido acreditada por la Administración) hasta que se le notifica el inicio del procedimiento de derivación de responsabilidad que ha dado lugar al presente recurso, ha transcurrido el plazo de cuatro años ( art. 39.1 LGS ).

3.- La Sentencia ha declarado, erróneamente, que la responsabilidad es solidaria y no tiene el carácter mancomunado entre los distintos responsables subsidiarios.

4.- La argumentación de la sentencia apelada en relación con los elementos determinantes de la responsabilidad subsidiaria en el reintegro de las subvenciones tampoco es acertada, pues entiende que en su caso no se cumple el requisito de la responsabilidad subsidiaria al no haber sido administradora del deudor principal (FNM). Afirma que ella era representante de la entidad ASACESEMA, la cual era miembro de la FNM, y por tanto, en todo caso, sería dicha entidad la responsable subsidiaria.

5.- La cuestión litigiosa plantea serias dudas tanto de hecho como de derecho, que justificarán que el Juzgado no le hubiera impuesto las costas, aún en caso de desestimación del recurso.

TERCERO.-Antes de examinar los motivos planteados en el recurso de apelación, hay que poner de manifiesto que las cuestiones que aquí se plantean son análogas a las examinadas en los recursos de apelación núms. 10/2016, 22/2016 y 28/2016, interpuestos por otros miembros de la Federación Nacional de Mayores, a los cuales también les ha sido derivada la responsabilidad subsidiaria, y en los que han recaído sentencias, todas ellas de fecha 8 de junio de 2016 . Y ya adelantamos que la decisión adoptada en aquellos procedimientos ha de ser también aquí aplicada, según pasamos a exponer a continuación.

El primero de los motivos que ha de ser analizado es la prescripción del derecho del SPEE a exigir el reintegro de las subvenciones, pues caso de acogerse haría innecesario analizar el resto de los planteados, y junto con él analizaremos la indefensión aducida por la parte actora al no haberse incorporado al procedimiento los documentos acreditativos de las actuaciones recaudatorias seguidas con el deudor principal, con la relevancia que ello tendrá en el examen de la prescripción.

En apoyo de la prescripción, se afirma que se ha rebasado el plazo de prescripción de cuatro años, contados desde que la última actuación ejecutiva notificada al deudor principal (FNM) hasta la fecha de inicio del procedimiento de derivación de responsabilidad, sin que este plazo haya sido interrumpido por actuación alguna de la que tuvieran conocimiento formal los interesados. Entiende que la declaración de fallido, considerada por la sentencia de instancia como momento de inicio del cómputo, es un acto interno de la Administración que, aunque será necesario para la derivación de responsabilidad, no interrumpe la prescripción.

CUARTO.- En respuesta a esta cuestión, en las sentencias antes referidas se declaró lo siguiente:

" Para abordar este problema, con un afán clarificador y en orden a aplicar el instituto de la prescripción, habrán de distinguirse distintos supuestos en función de que se trate del ejercicio de la acción de reintegro contra el deudor principal o respecto de los responsables subsidiarios.

Así en cuanto a éstos últimos, y como se afirma en la sentencia de instancia, es cierto que conforme a reiterada jurisprudencia el plazo de prescripción para exigir el reintegro se inicia a partir del momento en que se dicta la declaración de fallido del deudor principal, que en este caso es la FNM; por lo tanto si atendemos exclusivamente a este criterio, el plazo para derivar la responsabilidad en la recurrente de este proceso -al igual que en el resto de los miembros de la Junta Directiva- se iniciaría a partir del 26 de mayo de 2011, data en que se efectuó la citada declaración de fallido. Este es, por otra parte, el criterio expresado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras en la sent. de 9 de junio de 2009 dictada en el recurso 2586/2007); y esta misma Sala (en SSAN de 17 de octubre de 2014 en el recurso de apelación 14/2014, de 4 de diciembre de 2013 en el recurso de apelación 108/2013, de 30 de marzo de 2015 en el recurso de apelación 3/2015 ); sentencias en las que se expresa que: 'la acción para exigir responsabilidad de los administrados nace a partir de la fecha en que se produce la declaración de fallido de la deudora principal, y se deriva a los administradores y es a partir de esta declaración cuando comienza a computarse el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción'.

Ahora bien, siendo ello cierto, no lo es menos que el responsable subsidiario puede también oponer, y además de las excepciones referidas propiamente a la situación de responsabilidad subsidiaria, aquellos otros motivos que pudiera aducir el deudor principal. Así lo declaró esta Sala en la sentencia de 17 de octubre de 2014 dictada en el recurso de apelación 14/2014 , en la que se afirmaba que estando directamente conectada la acción de cobro de la deuda del deudor principal con la acción de derivación de responsabilidad de los responsables subsidiarios, una vez prescrita aquella acción con respecto al deudor principal no procede incoar procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria, criterio que asimismo se ha seguido en las SSTS de 17 de octubre de 2007, rec. 4803/2002 , y de 25 de abril de 2008, rec. 8361/2002 .

De ello resulta, en fin, que si el deudor principal puede, como decimos, oponer la prescripción de la deuda, podrá asimismo oponerla el responsable subsidiario, con independencia de que hubiera existido una declaración de fallido en principio con virtualidad de marcar el plazo del inicio del plazo prescriptivo para poder derivar responsabilidad en los responsables subsidiarios, pero que al no haber sido notificada en este caso, y por más que no fuera ello necesario al tratarse de un acto interno, no puede sin embargo tener eficacia interruptiva respecto del deudor principal, y por tanto tampoco para los responsables subsidiarios. Y ello ha de ser así porque según el artículo 39.3 de la LGS el cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá, aparte de por otras dos causas que ahora no hacen al caso, por la prevista en la letra a): ' Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiarioo de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro. '"

QUINTO.-Pues bien, partiendo de lo anterior, resulta en el caso que nos ocupa, una vez examinado el expediente administrativo y conforme a los datos que constan en la resolución administrativa y los hechos y alegaciones puestos de manifiesto por las partes, resulta que las actuaciones del SPEE frente al deudor principal finalizaron con las correspondientes resoluciones de reintegro de fechas 5 de septiembre de 2007 ( NUM000 ) -notificada el edictalmente-, 8 de abril de 2008 ( NUM003 ) -notificada el 5 de junio-, 29 de mayo de 2008 ( NUM002 ) -notificada el 4 de junio- y 6 de junio de 2008 ( NUM000 ) -notificada el 13 de junio- según la propia exposición que realiza la Abogacía del Estado; y desde entonces hasta el 30 de septiembre de 2013, en que se notificó a la actora de este procedimiento el inicio del expediente de derivación de responsabilidad, no consta que se realizara actuación alguna con virtualidad interruptiva, esto es, que hubiera sido notificada al deudor ('acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario').

Como ya dijimos en las anteriores sentencias, " En este sentido no estará de más recordar que la jurisprudencia viene declarando con reiteración que la interrupción del plazo prescriptivo requiere la notificación de las actuaciones administrativas que tienen virtualidad de producir dicho efecto, como así lo dijo la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 1993 que menciona la propia demandante-apelada, en la que se lee: 'no basta que se efectúe la actuación administrativa, en el caso afectado, de modo tal que, en consecuencia, será la notificación lo que habrá de producirse antes de finalizar el periodo de la prescripción para tener virtualidad interruptiva'.

También en la más reciente de 15 de septiembre de 2011: 'la Sala de instancia, viene exigiendo como requisito para poder hablar de conocimiento formal, la existencia de una válida notificación ( sentencias de 31 de enero y 9 de octubre de 1989 y de julio de 1995), de tal forma que los intentos de notificación válidamente realizados interrumpen la prescripción y, contrario sensu, las notificaciones defectuosas son insuficientes para la interrupción de la prescripción'.

Pero más esclarecedora, si cabe, es la sentencia de esta Sala de fecha 17 de octubre de 2014 dictada en el recurso de apelación número 14/2014 , en la que se analiza un supuesto muy similar al que ahora nos ocupa en que se habían producido actuaciones similares no notificadas a las que no se concedió eficacia interruptiva, y en la que se decía:

'...en el presente caso concurre la peculiaridad de que con anterioridad a la incoación del procedimiento de derivación de responsabilidad, ya había prescrito el derecho al cobro de la deuda del deudor principal. (...)

Es decir, el plazo de prescripción para el cobro de la deuda del deudor principal se inicia desde la notificación de la resolución de reintegro que se efectúo mediante publicación en el BOE con fecha 30 de octubre de 2006... No cabe aplicar el artículo 67.1.b), de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT ) que establece que el plazo de prescripción comenzara a correr desde el día siguiente en que finalice el plazo de pago en periodo voluntario, por cuanto como hemos señalado en la SAN, Sec. 1ª de 8 de marzo de 2013 (Rec. Apelc. 45/2012 ) nos encontramos ante una deuda que tiene su origen no en liquidaciones tributarias, sino en el reintegro de unas subvenciones percibidas... y el artículo 38.4 LGS dispone que los procedimientos para la exigencia del reintegro tendrán carácter administrativo.

La interrupción del plazo de prescripción según el artículo 68.2.a) de la LGT (a la que remite el artículo 15.2 de la LGP) se produce por cualquier acción de la Administración tributaria realizada con conocimiento formal del obligado tributario dirigido de forma efectiva a la recaudación de la deuda.[...]

Y seguidamente concluíamos que la deuda había prescrito porque:

'cuando se incoa el procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria el 27 de enero de 2012, habían transcurrido cinco años largos desde que se publicó en el BOE la resolución de reintegro (30 de octubre de 2006) sin que se hubiera practicado ninguna actuación con conocimiento formal del interesado con capacidad de interrupción de la prescripción, por lo que la acción de la Administración para exigir el cobro de la deuda había ya prescrito.

Por tanto, estando directamente conectada la acción de cobro de la deuda del deudor principal con la acción de derivación de responsabilidad de los responsables subsidiarios, una vez prescrita aquella acción con respecto al deudor principal no procede incoar procedimiento de derivación de responsabilidad subsidiaria, criterio que es seguido por las SSTS de 17 de octubre de 2007 (Rec. 4803/2002 ) y 25/4/2008 (Rec. 8361/2002 ).

Es decir, la prescripción de aquella acción de cobro de la deuda frente al deudor principal incide en las acciones contra los responsables subsidiarios, por lo que una vez prescrita aquella contra el deudor principal no puede dirigirse el cobro contra los responsables subsidiarios.'

Esta doctrina significa, en definitiva, que las actuaciones internas de las que el interesado no tiene cumplido conocimiento no tienen virtualidad interruptiva; en consecuencia en nuestro supuesto no podrán producir dicho efecto los siguientes actos al no haber tenido conocimiento formal de los mismos el obligado a la devolución de la subvención: la mencionada declaración de fallido que tuvo lugar el día 26 de mayo de 2011, pues como se ha dicho no consta que la misma hubiera sido puesta en conocimiento del deudor (aunque no fuera necesario); la propuesta de declaración del crédito como incobrable; el certificado de 19 de diciembre de 2012 sobre deuda incobrable; los embargos y certificaciones de descubierto; las actuaciones internas en que el SPEE requiere a la Agencia Tributaria el envío de dicha declaración de fallido; y la contestación telemática al SPEE de 6 de noviembre de 2013.

Y como decimos no consta en el expediente administrativo remitido al Juzgado la notificación al deudor principal de ninguno de tales actos -ni por supuesto tampoco a los responsables subsidiarios-; siendo carga que incumbe a la Administración demandada, una vez que se había alegado la prescripción en estos términos, la de demostrar la existencia de actuaciones interruptivos debidamente notificadas, pero que al no haberlo hecho, en cualquier caso, deberá perjudicar a dicha parte las omisiones del expediente respecto a tal actividad administrativa".

SEXTO.-Esta última afirmación enlaza con la cuestión planteada por la aquí apelante sobre la indefensión que le ocasionaba la no incorporación a los autos de las actuaciones ejecutivas llevadas a cabo frente al deudor principal. La recurrente solicitó ya en vía administrativa que se le diera vista de tales actuaciones, lo que no fue admitido, afirmándose en la resolución recurrida que tales actuaciones habían sido realizadas por la AEAT, y que el SPEE no disponía de las mismas, pero que en todo caso se habían realizado y había concluido con la declaración de fallido y crédito incobrable que sí constaban en el expediente. Posteriormente, efectuó esa misma petición en el proceso contencioso administrativo seguido en la instancia, y tampoco fue atendida, señalando la sentencia impugnada que 'no corresponde a la Administración demandada incorporar las actuaciones recaudatorias de otra Administración'.

Ahora bien, siendo cierto que la actuaciones recaudatorias desarrolladas frente al deudor principal se llevan a cabo por un órgano distinto del competente para tramitar y resolver el procedimiento de derivación de responsabilidad, una vez que se ha afirmado que el responsable subsidiario puede oponer frente a la reclamación de la deuda las mismas cuestiones que podría oponer el deudor principal, si este esgrime la prescripción de la deuda principal ante la falta de constancia de actuaciones con efecto interruptivo, corresponde a la Administración demandada acreditar que esas actuaciones tuvieron lugar, aunque hubieran sido llevadas a cabo por otro órgano administrativo. Y no basta con afirmar que las mismas se han desarrollado al constar en el expediente la declaración de fallido y de crédito incobrable, sino que es preciso dejar constancia de las fechas en que se efectuaron, así como de las notificaciones con efecto interruptivo efectuadas al interesado, y al respecto, ningún impedimento existe para que tales actuaciones sean reclamadas a la Administración que las ha desarrollado para su remisión e incorporación al expediente -una vez alegada la prescripción-, del mismo modo que ésta remite la declaración de fallido y de crédito incobrable. Lo contrario sitúa a la parte recurrente en una situación de indefensión, pues le impide acreditar los hechos en que basa su pretensión, y sólo puede perjudicar a la Administración demandada, como se afirmó en las anteriores sentencias.

SÉPTIMO.-Así las cosas, tomando como 'dies a quo' el siguiente al 13 de junio de 2008 en que se produjo la última notificación de la resolución de reintegro recaída en el expediente NUM000 -que a estos efectos es la más perjudicial para la parte recurrente, pues las notificaciones practicadas en el resto de expedientes exigirían incluso atender a una fecha más temprana-, y toda vez que se inicia el procedimiento de derivación de responsabilidad el 30 de septiembre de 2013, que sería el acto que en su caso tendría virtualidad interruptiva (sin que conste la existencia de algún otro acto anterior susceptible de producir dicho efecto), resultará indubitado concluir que ha transcurrido en todos los expediente que han motivado la derivación de responsabilidad más de cuatro años.

OCTAVO.-Finalmente, con respecto al plazo de prescripción aplicable, hemos rechazado los términos jurídicos en los que las partes plantean la cuestión a partir de los mismos hechos aducidos por ellas, planteamiento que fue seguido por la Sentencia apelada.

En las sentencias de 8 de junio de 2016 se concluyó que: "En efecto, la alegación del art. 39.1 LGS sería compartida por la Sala si la controversia girase en torno al derecho de la Administración a 'reconocer o liquidar el reintegro', pero lo cierto es que la Administración ya ejercitó la potestad de declarar la obligación de reintegrar la subvención fijando cuantitativamente su importe, siendo precisamente el momento de dictarse la resolución correspondiente donde se sitúa, como acabamos de razonar, el dies a quo de la prescripción que apreciamos. Consecuentemente, de lo que se trata es de la apreciación de la prescripción de la obligación de reintegro ya declarada y cuantificada, y tales cantidades tienen, según dispone el propio art. 38.1 LGS , la consideración de 'ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria.'

Pues bien, siguiendo también aquí el hilo de la SAN anteriormente transcrita, el plazo de prescripción a considerar sería el de cuatro años, por cuanto el art. 15.1 de la Ley General Presupuestaria (vigente al tiempo de iniciarse el cómputo de la prescripción por haberse declarado y cuantificado la cantidad a reintegrar -teoría de la actio nata-), establece que 'salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal: b) Al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuera preceptiva, desde su vencimiento.' Y más adelante, con respecto a la interrupción de este plazo de cuatro años, el apartado 2 del propio artículo dispone que '[l]a prescripción de los derechos de la Hacienda Pública estatal se interrumpirá conforme a lo establecido en la Ley General Tributaria y se aplicará de oficio.' Por su parte, con respecto al 'derecho de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas' a que se refiere el art. 66, b) de la Ley General Tributaria , su art. 68.2 estatuye que el plazo de prescripción se interrumpe 'por cualquier acción de la Administración tributaria, realizada con conocimiento formal del obligado tributario, dirigida de forma efectiva a la recaudación de la deuda tributaria.'".

Así las cosas, al acogerse este motivo, resulta ya estéril el análisis de resto de los aducidos en la apelación de la parte demandante.

NOVENO.-De cuanto se ha razonado en los precedentes fundamentos jurídicos procede estimar el recurso de apelación, con la consecuencia de que tendrá que anularse, previa revocación de la sentencia de instancia, la Resolución del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de 30 de septiembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada deducido contra la anterior de fecha 11 de noviembre de 2013 y dictada por la Dirección General de Servicio Público de Empleo Estatal sobre responsabilidad subsidiaria recaída en los expedientes de subvención núm. NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 ; y debiendo declararse a la vez la prescripción de la acción de cobro de las cantidades declaradas en las resoluciones de reintegro frente al responsable subsidiario.

DÉCIMO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta apelación, habrá de estarse a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , y dado que se estima el recurso, no procede hacer expresa imposición en costas.

Y por lo que se refiere a las costas de la instancia, la estimación del recurso por discrepar esta Sala del criterio de la Sentencia de instancia, implica la existencia de serias dudas de hecho y de derecho en la cuestión controvertida, que justifica que no se impongan las costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1º LJCA .

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación;

Fallo

1º) ESTIMARel recurso de apelación nº 48/2016, interpuesto por la representación procesal de Dª Verónica , contra la Sentencia dictada en fecha 11 de noviembre de 2015 , por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 1, que se revoca.

Sin imposición de costas

2º) ESTIMARel recurso contencioso-administrativo nº 64/2014interpuesto por la parte demandante contra la Resolución del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de 30 de septiembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada contra la anterior de fecha 11 de noviembre de 2013 y dictada por la Dirección General de Servicio Público de Empleo Estatal, sobre responsabilidad subsidiaria recaída en los expedientes de subvención núm. NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 , la cual se anula, declarando la prescripción del derecho de la Administración a exigir de la demandante el reintegro de las subvenciones en los citados expedientes.

Sin imposición de costas.

Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la Oficina de origen, junto con el expediente en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por El/La Ilmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.