Sentencia Administrativo Nº 344/2014, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 777/2013 de 11 de Julio de 2014

Encabezamiento

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AdministrazioarenOfizio Papera

Papel de Oficio de la Administración de Justicia en la

Comunidad Autónoma del País Vasco

1

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 777/2013

ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 344/2014

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ SAIZ

DÑA. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En Bilbao, a once de julio de dos mil catorce.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 777/2013 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugnala Instrucción del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia de 29 de octubre de 2013 (publicada en el BOB número 218/13 de 14 de noviembre) sobre Criterios de Mantenimiento de las Condiciones de Trabajo y Medidas de Carácter Social para su Aplicación en los Procedimientos de Contratación Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE: La ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y dirigida por el ABOGADO DEL ESTADO. - DEMANDADA: La DIPUTACIÓN FORAL DE BIZKAIA, representada por la Procuradora Doña MARÍA MONTSERRAT COLINA MARTÍNEZ y dirigida por el Letrado Don JOSÉ LUIS ECHEBERRIA MONASTERIO. Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. JOSÉ ANTONIO GONZÁLEZ SAIZ.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 26 de diciembre de 2013 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Instrucción del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia de 29 de octubre de 2013 (publicada en el BOB número 218/13 de 14 de noviembre) sobre Criterios de Mantenimiento de las Condiciones de Trabajo y Medidas de Carácter Social para su Aplicación en los Procedimientos de Contratación; quedando registrado dicho recurso con el número 777/2013.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados y que damos por reproducidos.

TERCERO.- En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestimaran los pedimentos de la actora.

CUARTO.-Por Decreto de 19 de mayo de 2014 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.

QUINTO.-Por resolución de fecha 3 de julio de 2014 se señaló el pasado día 10 de julio de 2014 para la votación y fallo del presente recurso.

SEXTO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna la Instrucción del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia de 29 de octubre de 2013 (publicada en el BOB número 218 de 14 de noviembre) sobre Criterios de Mantenimiento de las Condiciones de Trabajo y Medidas de Carácter Social para su Aplicación en los Procedimientos de Contratación.

SEGUNDO.-Los motivos en que se estructura el recurso se resumen en que la demandada pretende a través de la actuación impugnada, una Instrucción -después volveremos sobre la naturaleza de este instrumento y sobre las limitaciones que presenta de modo especial respecto de finalidades como las pretendidas con su creación-, incidir, regulándolas, sobre materias para las que carece de competencia. Por lo tanto, carecería la demandada de atribuciones normativas sobre trabajo y Seguridad Social y esto le impide actuar sobre ellas a través de otra competencia también limitada a la mera aplicación normativa cual es la contractual. Y, en segundo lugar, en ningún caso se podría efectuar la regulación de cuestiones como las tratadas en la Instrucción a través de este instrumento jurídico carente de rango, de jerarquía suficiente. La norma de contratos, evidentemente pues no es ese su objeto, no regula aspectos laborales ni de Seguridad Social y únicamente se refiere a ellos al efecto de que se demuestre por los contratistas el acomodo a las normas especiales sobre tales materias. Será la Administración competente en materia de trabajo y Seguridad Social la encargada de verificar y aplicar, respectivamente, el cumplimiento y las consecuencias oportunas al respecto.

TERCERO.-Para dar respuesta al recurso debemos tener en cuenta los

siguientes apartados.

3.1 En primer lugar, ni el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Autónoma del País Vasco aprobado por la Ley Orgánica 3- 1979 ni la Ley 27/1983 de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, normas que junto con la propia Constitución determinan el haz competencial foral, atribuyen competencia alguna a los Territorios Históricos en materia de Trabajo, Seguridad Social y Contratación. En cuanto a esta última, la competencia se limita a aplicar los términos de la propia Ley de Contratos (Real Decreto Legislativo 3/2011 en la actualidad) y a aquellas actuaciones que pueden suponer aplicación de la misma -no desarrollo, no ejecución reglamentaria- como por ejemplo ocurre - arts. 114 y siguientes y Disposición Adicional Segunda del RDL 3/2011- con los Pliegos de Condiciones o con las Bases de las Convocatorias. Y, en cualquier caso, so capa de una atribución competencial en materia contractual no se pueden regular materias sobre las que se carece en absoluto de competencia. Consecuencia de todo ello es que los Entes Forales no pueden regular estas materias, trabajo y Seguridad Social, y deben limitarse a aplicarlas a su personal cumpliendo las obligaciones que en ellas se le imponen y a constatar que se han respetado sus dictados en los expedientes de contratación en los términos en que está habilitada por la legislación de contratos, pero nada más, no puede imponer regulaciones ni obligaciones.

3.2 De notable importancia para la solución del caso son las Sentencias del Tribunal Supremo que vamos a transcribir pues en ellas se analiza la naturaleza y límites de las Instrucciones administrativas, y más concretamente su insuficiencia para servir como instrumento normativo por carecer del rango suficiente. Tras esta exposición pasaremos a traer a la vista el contenido de la Instrucción del supuesto que se nos plantea para verificar cuál es su naturaleza, su contenido y su finalidad y veremos si le resulta aplicable el criterio jurisprudencial aludido y que presentael siguiente contenido -la transcripción es amplia para no conservar así la plenitud delrazonamiento-:

En la Sentencia de 30 de julio de 2013-recurso nº 6205/2010 el Tribunal Supremo nos dice: 'Constatado que la circular contiene semejante regulación material resulta evidente, tal como sostiene la Sala de instancia, que la Administración debía haber dictado una disposición administrativa en sentido propio (orden o decreto), no una simple circular. En consecuencia, la anulación de la circular efectuada por la Sentencia recurrida resulta conforme a derecho.

Una vez confirmada la declaración de la Sentencia recurrida de que la circular es contraria a derecho por tal causa resulta ya irrelevante el examen de si lo es su concreto contenido material, esto es, de si la interpretación contenida en la circular ... es correcta o no y de si resulta respetuosa o no con las competencias del Estado. En efecto, es preciso señalar a este respecto que siendo claro y no sujeto a duda alguna que la Sentencia considera que la circular es contraria a derecho por tener eficacia ad extra y ha de ser anulada por ello, todas las demás consideraciones sobre la aparente vulneración de normativa estatal son a mayor abundamiento -como se comprueba en algún caso por su propio tenor literal- y no resulta necesario su examen en esta sede casacional... En la circular que ahora se impugna se incurre en las mismas vulneraciones, porque la dictada tiene clara naturaleza reglamentaria, la Dirección General carece de la competencia normativa, exclusiva de los órganos de Gobierno de la Junta de Andalucía y por vía interpretativa deroga e innova la normativa que desarrolla ... lo que determina la declaración de nulidad de pleno derecho de la circular impugnada por vulneración del principio de jerarquía normativa, incompetencia del órgano que lo dictó y ausencia de procedimiento de elaboración de norma general, ya que insistimos, no estamos en presencia de una mera instrucción dirigida a inferiores jerárquicos, sino ante un acto general y abstracto con efectos ad extra de verdadera naturaleza reglamentaria.' (fundamentos jurídicos primero a quinto)

SEGUNDO .- Sobre la naturaleza de la circular impugnada.

Sostienen las dos entidades recurrentes en el primer motivo de sus respectivos recursos que se ha infringido el artículo 21 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) , al no haber admitido que la circular impugnada era propiamente una instrucción dirigida a losórganos administrativos de la Junta de Andalucía y haber anulado por ello dicha circular; así, según sostiene la Junta de Andalucía, la Sala juzgadora debía haber inadmitido el recurso en aplicación de lo dispuesto en el artículo 69.c) de la Ley jurisdiccional .

La alegación no puede prosperar. Tiene razón la Sala de instancia al apreciar que el contenido de la circular no se corresponde con una instrucción a los órganos administrativos de la Administración autonómica, sino que excede tal naturaleza y que, por ello, debía haber sido objeto de una disposición general propiamente tal. En efecto, elexamen de la circular muestra con toda evidencia que, más allá de una simple instrucción,contiene una interpretación de diversos requisitos relativos a ... Contiene también, porotro lado, instrucciones dirigidas directamente a terceros (en particular, a los promotores),no tanto a órganos administrativos, como se comprueba asimismo en varios de los puntosde la circular.

Constatado que la circular contiene semejante regulación material resulta evidente, tal como sostiene la Sala de instancia, que la Administración debía haber dictado una disposición administrativa en sentido propio (orden o decreto), no una simple circular. En consecuencia, la anulación de la circular efectuada por la Sentencia recurrida resulta conforme a derecho.

Constatado que la circular contiene semejante regulación material resulta evidente, tal como sostiene la Sala de instancia, que la Administración debía haber dictado una disposición administrativa en sentido propio (orden o decreto), no una simple circular. En consecuencia, la anulación de la circular efectuada por la Sentencia recurrida resulta conforme a derecho...'.

En la Sentencia de 17 de marzo de 2009 -recurso nº 9576-2004 podemos leer: 'Nosotros, en contra del parecer de la Sala sentenciadora y de los informes obrantes en el expediente administrativo, consideramos que esas circulares o instrucciones, al carecer de la naturaleza y de las garantías de las normas jurídicas o disposiciones de carácter general, no son medio idóneo para regular derechos y deberes ...

La plausible conveniencia de prestar el servicio con igualdad de criterio en todos los centros ... a través de instrucciones y circulares de régimen interno, no permite completar las normas ... no pueden traspasar el umbral del funcionamiento del servicio y adentrarse en la regulación de los derechos y deberes ... afectan a los derechos y deberes ... de manera que se excede del cometido y finalidad de los denominados «reglamentos administrativos o de organización» para adentrarse en el ámbito reservado a la ley y a sus reglamentos ejecutivos, rodeados estos de unas garantías en su elaboración y requisitos de publicidad de los que aquélla carece' Sentencia de 17 de octubre de 2008 -recurso nº 5738-2003 Ha de recordarse el contenido del artículo 21.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en cuanto dispone que 'los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio'. Y en este sentido, la jurisprudencia de esta Sala (así las sentencias de 24 de mayo y 27 de noviembre de 1989 y 10 de febrero de 1997 ), viene afirmando que las Circulares e Instrucciones constituyen resoluciones administrativas que se engarzan en elámbito propio de organización administrativa con base en el principio de jerarquía quegobierna su estructura, con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria y la sentencia de esta Sala y Sección de 7 de junio de 2006 (Rec. 3837/2000 ), precisa que 'el carácter normativo o no que haya de atribuirse a una determinada decisión de un órgano administrativo no depende sólo de la clase de materia sobre la que verse. Lo verdaderamente decisivo es el alcance y significación que su autor otorgue a dicha decisión.

Esto último comporta que, cuando la decisión tenga como únicos destinatarios a los subordinados del órgano administrativo, y exteriorice por ello pautas para la futura actuación administrativa que dichos subordinados hayan de realizar, habrá de admitirse que lo que se está dictando no es un acto normativo con eficacia externa para los ciudadanos, sino una de esas instrucciones u órdenes de servicio que autoriza y regula el citado artículo 21 de la LRJ/PAC .

En este segundo caso se tratará, como apunta el recurso de casación, de simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico, con el fin de establecer los criterios de aplicación e interpretación jurídica que habrán de ser seguidos en futuros actos administrativos. Y, paralelamente, la correspondiente decisión tendrá una eficacia puramente interna y carecerá de valor vinculante para las personas cuya situación jurídica resulte afectada por esos posteriores actos administrativos que puedan dictarse, las cuales podrán combatir, a través de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales, la validez de los criterios que hayan sido aplicados en esos concretos actos administrativos que individualmente les afecten'.

SEPTIMO.- Resulta, por lo expuesto, y al adentrarnos en el análisis de su naturaleza jurídica, que las Instrucciones se limitan a orientar la actividad de los órganos subordinados en ese aspecto concreto, sin pretender regular normativamente la conducta de los ciudadanos, teniendo, como únicos destinatarios, a los órganos jerárquicamente subordinados a los que imparte unos determinados criterios de actuación, lo que permite concluir que las citadas Instrucciones carecen de valor normativo.

En la dictada el 9 de mayo de 2007-recurso nº 3426/2003 el criterio es el mismo y se expone en estos términos: 'Esta Sala en diversas sentencias se ha pronunciado sobre las Instrucciones y Ordenes de servicio reguladas hoy en el art. 21 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) , así citaremos la Sentencia de 30 de Julio de 1.996 (LA LEY 10365/1996) (Rec.593/93) que dice: '....En efecto, no es posible identificar la noción de disposición general con el de 'la disposición administrativa que afecte a los ciudadanos en su condición de administrados' o con los Reglamentos 'jurídicos', como normas de actuación dictadas para todos y relativos a las llamadas relaciones de supremacía general, sino que también los denominados Reglamentos 'administrativos', en terminología académica de ascendencia germánica, ad intra, de carácter orgánico o referidos a relaciones de supremacía especial, son disposiciones normativas; unos y otros son normas jurídicas, disposiciones generales, que se integran el ordenamiento jurídico. Y sólo merecen la consideración de instrucciones o circulares aquellas directivas de actuación u ordenes generales que no innovan propiamente el ordenamiento jurídico y que, como manifestación de la jerarquía administrativa, están dirigidas a órganos que se encuentran en una relación de esta naturaleza respecto de quien las imparte, como resulta, asimismo, del artículo 18 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LA LEY 28/1957) (LJAE), Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957; de manera que tales instrucciones o circulares sólo obligan en función de la obediencia propia e inherente a dicha jerarquía administrativa y no como consecuencia de que formen parte del ordenamiento jurídico.'

En la Sentencia de 20 de Diciembre de 1.996 (Apel. 7729/91 ) también decimos: 'Pues es pacífica la interpretación que mantiene la Sentencia apelada en el sentido de que las Instrucciones y Circulares cursadas por las autoridades administrativas son en principio una manifestación de la potestad jerárquica, no decayendo este carácter mas que en el supuesto de que establezcan derechos y deberes para los particulares, en cuyo caso debe dárseles el tratamiento de reglamento y entenderse que se encuentran sometidas a las normas que rigen la elaboración de disposiciones de carácter general.' La Sentencia de 7 de febrero de 2007 -recurso nº 78-2003 contiene similar criterio.

A modo de resumen, para resolver si estamos ante una Instrucción o ante una Circular de Servicio ha de tenerse en cuenta no sólo la materia que constituye su objeto sino que ha de estarse al alcance y significado que su autor le ha dado de modo que será propiamente una Instrucción o una Circular si representa la jerarquía administrativa a través de la dirección de los subordinados mediante criterios de actuación interpretativos exclusivamente a ellos destinados, sin dar lugar a innovaciones del ordenamiento ni a la regulación de situaciones jurídicas de terceros. En otro caso, lógicamente, estaremos ante un auténtico reglamento jurídico. La Administración no puede utilizar, desnaturalizándolos y obviando la garantía que el procedimiento de elaboración supone en la creación de disposiciones de carácter general, Instrucciones o Circulares para regulaciones jurídicas propiamente dichas, esto es, en sustitución de un reglamento ejecutivo.

En el caso en estudio, como vamos a ver, se ha dictado una Instrucción con un

contenido regulador propio de una disposición de carácter general, se trata así

materialmente de una disposición general respecto de la que ni se ha seguido el

procedimiento de elaboración correspondiente ni se limita a las atribuciones

competenciales que le corresponden a su emisor ni se le ha dado la denominación

reglamentaria correspondiente. La competencia de la Sala que discute la demandada es por ello clara pues ante una norma jurídica nos hallamos, y también la legitimación de la actora, en tanto que afecta a competencias estatales, tampoco ofrece argumentos sólidos de discusión. La situación es muy parecida a la planteada en la primera de las Sentencias que hemos transcrito antes.

3.3 Desarrollaremos ahora los elementos que componen la Instrucción

impugnada.

Ya en su Preámbulo ofrece la Instrucción algunos pasajes que nos permiten intuir su contenido. Así, expone que la reforma laboral y más concretamente en la medida en que la regulación de la vigencia de los Convenios Colectivos ha variado crea situaciones complejas respecto del momento en el que ha de considerarse desaparecida la vigencia del Convenio y las consecuencias especialmente retributivas que pueden derivar de ello. Ante tal situación, y a pesar de reconocer expresamente que carece de competencias al respecto, se pretende dar instrucciones a los órganos de contratación al respecto. Se pretende así actuar sobre una materia sobre la que se carece de competencia y sobre la que, en principio, nada debe decir la Administración en el curso de un contrato; serán los trabajadores y las empresas afectados quienes lo resuelvan en el marco de sus propias relaciones laborales y, en su caso, la autoridad laboral o la jurisdicción social.

Han de ser otras instancias las que aclaren las dudas de naturaleza exclusivamente laboral -pues a estas es a las que se refiere la Instrucción- y las consecuencias que se deriven de la reforma. Lo cierto es, sin embargo, que tales dudas no existen en realidad pues como vamos a ver a lo largo de la exposición ninguna duda concreta se plantea ni se trata de disipar y antes al contrario lo que se pretende es ilustrar sobre los pasos a seguir para comprobar en qué casos la reforma laboral ha dado lugar a situaciones laborales inferiores a las previas y actuar sobre ellas para intentar recuperarlas o mantenerlas a través de la imposición de obligaciones a los contratistas. Que la demandada excede de las atribuciones contractuales propiamente dichas se aprecia también cuando en la fundamentación de la Instrucción se expone que la reforma laboral puede dar lugar al empeoramiento de las condiciones laborales y a la reducción de salarios y con ello incrementar la conflictividad laboral y la reducción del consumo, y a afectar a los contratos en los que el coste laboral sea el más relevantes, contratos en los que puedan estar empleadas personas susceptibles de una especial protección. De este contenido se puede inferir sin dificultad que la finalidad de la Instrucción más que contractual es la laboral y social.

A continuación, tras describir las situaciones reseñadas se manifiesta que se trata de intervenir en aquellos casos en los que la reforma laboral implique pérdida de las condiciones laborales anteriores al efecto de mantenerlas, en suma, se pretende neutralizar las consecuencias de la reforma y si bien se dice que tal actuación se lleva a cabo dentro de las atribuciones que la Ley de Contratos le asigna es evidente la falta de coherencia entre el medio y los fines pues las atribuciones no facultan ab absoluto para incidir en la regulación de materias tales que permitan alterar las consecuencias de la reforma laboral.

Se desvela así la finalidad última que se persigue con la Instrucción, esto es, neutralizar

los efectos del ejercicio por el Estado de su propia competencia y ello bajo el pretexto de la utilización de una propia que ni regula ese objeto ni confiere atribuciones que permitan incidir en él.

En sus últimos párrafos vuelve a aparecer la intención última de la Instrucción cuando dice que se pretende atemperar los efectos de la reforma laboral. Y a pesar de que se indica que se trata de atemperar tales efectos en cuanto a la contratación respecta se debe insistir en que la legislación de contratos no le asigna a la demandada competencia alguna para modificar la regulación laboral estatal.

En el articulado, y comenzando por el art. 1, se dispone que los criterios que recoge se aplicarán en aquellos supuestos en los que los contratistas decidan unilateralmente aplicar medidas que restrinjan los derechos laborales hasta entonces vigentes una vez finalice el plazo de ultraactividad de los Convenio.

Fácilmente se infiere que la Instrucción contiene en este precepto elementos de regulación destinados a terceros, a los contratistas, y elementos de regulación en tanto en cuanto que norma, innovando el ordenamiento, las consecuencias que la actuación de éstos va a producir a través de la creación de una nueva regulación conforme a la cual el contratista puede mantener las condiciones del contrato o de la oferta si renuncia a la aplicación de las consecuencias a las que está facultado por la reforma laboral o bien va a verlas alteradas si no lo hace. Los derechos y obligaciones de los terceros se ven afectados con la Instrucción y se ven afectados en razón a que la demandada introduce una nueva regulación con incidencia directa en materia laboral pues el condicionado y desarrollo del contrato va a depender de las decisiones que se adopten en materia laboral por parte del contratista.

Se pretende dotar de cierta vinculación contractual al artículo diciendo que la merma en las condiciones de trabajo son aquellas en cuya virtud se estableció el precio del contrato. Pero lo cierto es que en la contratación el precio no se determina en atención a las condiciones laborales, el precio de la oferta lo fija la Administración haciendo un cálculo ponderado de los distintos factores que pueden influir y cada empresa a través de sus propias estimaciones y organización interna. La Administración verifica que la empresa cumple con sus obligaciones laborales y de Seguridad Social y estas son contingentes, variables, ni están predeterminadas ni tienen por qué mantenerse en el tiempo, su contenido concreto es fruto a su vez de diversos factores como son las modificaciones legislativas, la contratación colectiva, el contrato de trabajo, etc y salvo en el caso de los derechos adquiridos no puede imponerse el mantenimiento indefinido de las condiciones.

Aparece así más clara aún la innovación normativa que supone el art. 1 al imponer el mantenimiento de las condiciones de trabajo al margen de la regulación propia de la materia.

La alusión a las cláusulas de carácter social que efectúa el art. 1 tampoco representa argumento relevante ya que el art. 118 de la Ley 3-2011 a lo que se refiere es a fomentar la contratación de determinadas personas, a fomentar la igualdad y el respeto de las condiciones básicas de empleo pero no a la regulación de las condiciones de trabajo ni a determinar qué son condiciones básicas de empleo pues para esto carece de competencia.

El artículo nº 4 comienza con una expresión que confirma cuanto venimos diciendo y con ello el mero voluntarismo de la norma, pues se carece de atribuciones para ello, la finalidad perseguida y la intención de regular las actuaciones de terceros innovando el ordenamiento al establecer reglas inexistentes hasta entonces y en materia sobre la que se carece de competencia. Se manifiesta que la Diputación que no es razonable que los empresarios contratistas procedan durante la vigencia de un contrato a rebajar unilateralmente las condiciones de trabajo del personal adscrito al mismo que se tuvieron en cuenta en el momento de la presentación de las ofertas. En suma, olvida la Diputación que carece por completo de competencia en legislación laboral, que ha de respetarse y cumplirse la dictada por el Legislador Estatal o, en su caso, impugnarse, y que las condiciones de trabajo son naturalmente dinámicas, variables a salvo los derechos adquiridos y que por ello durante el devenir contractual pueden verse alteradas dichas condiciones.

Desde esa premisa, que la Diputación no está de acuerdo con las consecuencias de la reforma laboral, es como ha de interpretarse el inciso segundo del precepto, esto es, se pretende con las medidas que a continuación se enumeran el mantenimiento de las condiciones laborales previas a la reforma.

A continuación se van explicando los pasos a seguir para conocer en qué casos se ha podido producir la alteración de contratos laborales dando lugar a condiciones de trabajo inferiores a las previas y las medidas a adoptar, concretamente a la denuncia ante la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Esto supone que la demandada se arroga unas facultades de comprobación y denuncia e instaura para ello un procedimiento en materia de trabajo y Seguridad Social sin contar con atribuciones normativas para ello. Realmente está innovando el ordenamiento al crear un procedimiento para verificar cómo se cumplen las normas de trabajo y Seguridad Social por parte de los contratistas careciendo de norma habilitante para ello, y con trascendencia respecto de terceros, tanto sobre los trabajadores como sobre los contratistas.

La relevancia respecto de terceros es más evidente aún cuando en la ampliación de los servicios contratados se va a favorecer a las empresas que mantengan las condiciones y no apliquen los términos para los que la reforma laboral les faculta. Se está así obstaculizando el resultado natural de la legislación laboral y condicionando a terceros.

En el art. 5 se determina el contenido que deben tener en el futuro los Pliegos de Contratación, por lo tanto, con la Instrucción no se interpreta sino que se innova, se regula y con trascendencia no sólo interna sino respecto de terceros, y lo hace a través de una cláusula que regula directamente las condiciones de trabajo pues se impone que no se deben ver alteradas durante el desarrollo del contrato. Volvemos a recordar que la Ley de Contratos no atribuye a la demandada competencia alguna en esta materia y que por ello la extensión temporal de las condiciones de trabajo y su contenido en general es materia que está sometida a la legislación laboral.

La ampliación del contenido de los Pliegos debe hacerse a través de un auténtico reglamento en la medida en que no se limita a dar pautas de actuación a causa de la mera valoración, interpretación, de las normas sino que innova el ordenamiento, regula cómo deben actuar los distintos órganos de contratación creando nuevas obligaciones desarrollando varias normas, y afecta a terceros, a los contratistas y, en segundo lugar, no puede tener por objeto materias sobre las que la demandada carece de competencia como es la determinación de las condiciones de trabajo en las empresas.

CUARTO.-De acuerdo con los arts. 86 y 139 de la LJ las costas procesales se imponen a la demandada y se dará acceso al recurso de Casación ordinario. Tratándose realmente la impugnada de una disposición de carácter general el Fallo de esta Sentencia, una vez firme, se publicará en el Boletín Oficial de Bizkaia. Ante lo expuesto la Sala

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso presentado por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la Instrucción del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Bizkaia de 29 de octubre de 2013 (publicada en el BOB número 218/13 de 14 de noviembre) sobre Criterios de Mantenimiento de las Condiciones de Trabajo y Medidas de Carácter Social para su Aplicación en los Procedimientos de Contratación y, en consecuencia, la anulamos.

Publíquese el presente Fallo en el Boletín Oficial de Bizkaia una vez sea firme la

Sentencia.

Las costas procesales se imponen a la demandada.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DÍAS, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0777 13, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'. Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ). Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Secretario doy fe en Bilbao, a 11 de julio de 2014.