Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
RECURSO SALA TSJ 974/2021 - RECURSO DE APELACIÓN 37/2021
Partes: 'BANCO SANTANDER, S.A.' c/ AYUNTAMIENTO DE IGUALADA
S E N T E N C I A Nº 3479
Ilmos. Sres. Magistrados
Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ, presidente
D. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA (ponente)
D. JUAN ANTONIO TOSCANO ORTEGA
En la ciudad de Barcelona, a diecinueve de julio de dos mil veintiuno.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA), constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación sentencia nº 37/2021, en que es parte apelante 'BANCO SANTANDER, S.A.', representada por el Procurador D. Jordi Fontquerni Bas, siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE IGUALADA, representado por el Letrado D. Jorge Tormo Ederra.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. D. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA, Magistrado de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.
Antecedentes
PRIMERO.En el recurso contencioso-administrativo número 309/2020 tramitado en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 6 de Barcelona, el 10 de noviembre de 2020 se dictó sentencia a tenor de cuyo fallo:
'DEBO INADMITIR E INADMITO el recurso interpuesto por la representación procesal de BANCO SANTANDER S.A contra la desestimación, por silencio administrativo, de la revocación y subsidiariamente revisión de actos nulos de pleno derecho referente a la liquidación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, de conformidad con lo previsto en el artículo 69 e) en relación con el 46 LJCA. Con imposición de costas a la parte recurrente que no podrán exceder en ningún caso los 300 euros'
SEGUNDO.Contra la referida sentencia la parte recurrente interpuso recurso de apelación, elevándose las actuaciones a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
La apelante suplica de esta Sala sentencia por la que
'revocando la dictada por el Juzgado de instancia, se indique la procedencia de admitir a trámite la demanda interpuesta, estimándola en su integridad, con expresa condena en costas a la Administración demandada'
La apelada se opone al recurso, interesando su desestimación.
TERCERO.Turnado a la Sección Primera de dicho Tribunal, se acordó formar el oportuno rollo y declarar conclusas las actuaciones, señalándose, previa designación de Magistrado Ponente, finalmente votación y fallo del recurso, habiendo la misma tenido lugar.
Fundamentos
PRIMERO.Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso tiene por objeto sentencia de 10 de noviembre de 2020, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Barcelona, en cuya virtud se decide la inadmisión del recurso contencioso administrativo formulado por la aquí apelante contra la desestimación presunta de solicitud de revocación, y subsidiaria de revisión, de liquidación practicada por el concepto de IIVTNU.
La apelante denuncia vulneración del art. 51.4LJCA, al no haber permitido el Juzgado a aquélla deducir las alegaciones que tuviere por oportunas respecto al motivo de inadmisión en que el órgano a quo basa el fallo de la sentencia; que en la sustanciación del procedimiento abreviado, en que, además, no se ha celebrado vista en que poder realizar alegaciones adicionales, a la vista de la inadmisibilidad denunciada de adverso, no pueden vulnerarse requisitos esenciales, entre los cuales que el órgano judicial se pronuncie sobre la causa de inadmisibilidad denunciada ofreciendo la oportunidad de alegar al respecto, por plazo de diez días; que el mismo día en que la parte recurrente fue notificada del escrito de contestación a la demanda se dictó sentencia, a ella notificada dos días después, por lo que 'esta parte no tuvo posibilidad alguna de realizar alegaciones con carácter previo al dictado de la sentencia que pudieran desvirtuar lo alegado de contrario con respecto al motivo de inadmisión que, finalmente, fue apreciado por la resolución recurrida'; y que es doctrina constitucional conocida (y que conculca la sentencia de instancia) que la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta a plazo de caducidad, considerado el silencio administrativo negativo una mera ficción legal que abre la posibilidad de aquella impugnación, no pudiendo beneficiar a la Administración el incumplimiento de su obligación de resolver expresa y tempestivamente las solicitudes de los administrados.
El Ayuntamiento apelado, en un breve escrito de 'consideraciones', sostiene que la prescripción del artículo 46.1LJCA es clara, y no deja lugar a dudas, vulnerando el principio de seguridad jurídica la interpretación realizada por la apelante, y que 'las interpretaciones garantistas que pueda efectuar el Tribunal Supremo no deben ser de aplicación al Banco de Santander, puesto que esta entidad cuenta sobradamente con los servicios jurídicos necesarios para la defensa de sus intereses, sin que en su quehacer diario deba confiar en la interpretación magnánima que puedan hacer los Tribunales de Justicia'.
SEGUNDO.El enjuiciamiento que nos compete en la presente alzada debe partir de una breve reseña de los hitos procesales que precedieron el dictado de la sentencia objeto de apelación:
-en escrito de fecha 21 de septiembre de 2020 la aquí apelante dedujo escrito de demanda de procedimiento abreviado (solicitándose que el recurso se fallare sin necesidad de recibir el proceso a prueba ni celebrar vista), dirigida contra la desestimación presunta de solicitud de revocación y subsidiaria de revisión de liquidación practicada por el concepto IIVTNU, liquidación que importaba un total de 1.125,83 euros, de fecha 16 de enero de 2015. La solicitud objeto de desestimación presunta fue presentada en fecha 25 de junio de 2018;
-por decreto de fecha 23 de septiembre de 2020 se acordó admitir a trámite el recurso presentado, en el marco del procedimiento abreviado número 309/2020 seguido ante el Juzgado a quo;
-en escrito de fecha 29 de octubre de 2020 el Ayuntamiento apelado contestó la demanda, denunciando, con carácter previo a la exposición de los motivos de fondo de oposición a la impugnación de adverso, la inadmisibilidad del recurso, en tanto que el mismo no se formuló en el plazo de seis meses a contar de la producción del acto administrativo por silencio, con cita de los arts. 51 y 46 de la Ley Jurisdiccional. Interesaba el Ayuntamiento se tuviere por contestada la demanda y se dictare sentencia desestimatoria del recurso (suplico evidentemente incoherente, o incompleto, habida cuenta la primera razón de inadmisibilidad aducida);
-por diligencia de ordenación de fecha 4 de noviembre de 2020 se tuvo por contestada la demanda, y se acordó 'previo a declarar concluso el pleito sin más trámite', 'dar cuenta a la Magistrada para dictar la resolución que corresponda respecto a lo dispuesto en el art. 61 LJCA';
-la anterior diligencia de ordenación, con traslado del expediente administrativo, se notificó a la recurrente el 10 de noviembre de 2020, y el mismo día recayó la sentencia apelada.
TERCERO.Resulta difícil hallar supuesto más paradigmático que el presente de atropello a las garantías procesales de las partes (de la actora aquí apelante, en concreto, que por su condición de entidad bancaria no merece menoscabo alguno al respecto) en un procedimiento judicial, lo que hace a la sentencia de instancia enteramente merecedora del pronunciamiento de nulidad que en el fallo de la presente, lo avanzamos ya, se acogerá.
Lo diremos en todo caso en los términos más sencillos y claros posibles (siendo en todo caso evidente que, dada la cuantía de la controversia, la misma, en el fondo, no era susceptible de ser examinada en segundo grado jurisdiccional): por más aligerada que pueda ser la tramitación de un procedimiento abreviado, y por más que la actora en demanda no interesare práctica de prueba, ni celebración de vista, por entender jurídico el debate a ventilar, lo que en ningún caso cabe al órgano a quo, como a ningún órgano judicial, es pronunciarse (en sentencia aquí) sobre motivo de inadmisibilidad del recurso puesto por primera vez de manifiesto por la demandada sin dar oportunidad alguna de alegar al respecto a la recurrente. Buena muestra de ello es la dicción literal de los arts. 51.4 y 59 de la LJCA (como los son los artículos 65.2 y 33.2 y .3 del mismo texto procesal de la importancia capital del principio de contradicción, en este orden, como en cualquier otro). Pues resulta obvio, aun al más bisoño de los juristas, que jamás cabe resolver contienda judicial alguna sin oportunidad real de contradicción sobre cuantos extremos integren el objeto del debate procesal. Que es exactamente lo que aquí ha tenido lugar al fallar la juzgadora a quo el recurso planteado exactamente el mismo día en que se notificaba a la recurrente el escrito alegatorio del Ayuntamiento, formulando oposición escrita a los motivos de impugnación articulados en demanda y poniendo (por vez primera, insistimos) de relieve la posible concurrencia de causa de inadmisibilidad del recurso. De modo que no se trata ya de que no se confiriera a la actora traslado expreso de la alegación de inadmisibilidad, para poder pronunciarse y tomar al menos posición al respecto, en determinado plazo, lo que bastaría par apreciar nulidad en la sentencia apelada, por quiebra manifiesta de garantías procesales esenciales determinante de una evidente indefensión, en nada imputable a la parte que la padece, sino de que ni siquiera hubo aquí la más mínima posibilidad material de alegar para la actora, que vio fallado el recurso el mismo día en que se le daba traslado del expediente administrativo y del aludido escrito de contestación del Ayuntamiento.
Por no decir que la sentencia no viene precedida de la declaración de conclusos los autos para dictar sentencia, sino, exclusivamente, de dación de cuenta a la Magistrada a los efectos de valorar la posibilidad de hacer uso de la facultad del art. 61LJCA, lo que caracteriza aún en mayor medida (en demérito de la sentencia apelada) el atropello procesal descrito.
CUARTO.Con estricto carácter obiter dicta, y por demandarlo el supuesto a gritos, no podemos dejar de observar lo profundamente desatinado (en el fondo ya) del pronunciamiento de inadmisibilidad que acoge la sentencia apelada, pues el mismo colisiona frontalmente con jurisprudencia constitucional aquilatada y consolidada desde hace décadas, cuyo conocimiento resulta inexcusable, y sobre la que bien hubiera podido la apelante ilustrar a la juzgadora a quo de haberse respetado los trámites esenciales del procedimiento en la instancia, ahorrando a ésta el flagrante error incurrido. La sentencia apelada se limita a entender inadmisible el recurso contencioso administrativo por haberse interpuesto transcurrido el plazo de seis meses a que alude el art. 46.1LJCA, desde que se produjo el acto presunto, de acuerdo con la normativa específica aplicable. Cita, con igual error, sentencia de la Audiencia Nacional (Sección 5ª), de fecha 3 de diciembre de 2014 (rec. 168/2013), en cuanto referida a la inadmisibilidad de recurso contencioso administrativo promovido intempestivamente contra acto expresode la Administración, notificado en debido modo, pretendiendo en aquel caso el recurrente presentar (sin prueba) la impugnación como dirigida contra desestimación presunta, precisamente para salir al (indebidamente) paso de un óbice evidente de admisibilidad por extemporaneidad de la impugnación.
Como decíamos, por el contrario, la sentencia apelada es patentemente contraria a jurisprudencia constitucional más que sabida, a poco conocimiento que se tenga de las instituciones de derecho administrativo, en su proyección estrictamente procesal, y de muy largo recorrido. Así, a tenor de la STC 188/2003, de 27 de octubre, en sus FFJJº 5º in fine, 6º y 7º:
'(...) en un caso similar al que ahora nos ocupa y ante la alegación del Letrado del Estado de que el recurrente en amparo debía haber impugnado la desestimación presunta de su recurso de reposición en el plazo de los seis meses siguientes a su interposición, por aplicación analógica de la regla contenida en el artículo 79.4 LPA 1958, este Tribunal legó a la conclusión de que 'la aplicación analógica de esta regla, que es especial respecto de la norma general contenida en el art. 79.3, no puede ser razonablemente aceptada en un sentido extensivo, pues ello significaría equiparar, cuando no primar, la inactividad de la Administración frente a los supuestos en que el texto íntegro del acto se notifica y se notifica personalmente al interesado, supuesto en que cabe a éste la absoluta certeza de que no puede esperar ya una resolución de contenido distinto. En todo caso, este mismo efecto se produce desde el momento en que, como ocurre en el presente supuesto, existe una notificación de un acto de ejecución contra el que el interesado ha interpuesto los recursos pertinentes en el plazo establecido por la Ley. Este acto expreso de ejecución implica al mismo tiempo una reiteración del acto resolutorio del que trae causa, que no puede entenderse consentido y, en consecuencia, reabre los plazos legales de impugnación también de dicho acto resolutorio' ( STC 204/1987, de 21 Dic ., FJ 5).
6. Aunque la doctrina anterior es suficiente por sí sola para justificar la estimación del presente recurso de amparo, por tener plena vigencia y aplicabilidad al caso analizado, se hace preciso aún efectuar alguna consideración más, pues --como correctamente apunta el Abogado del Estado-- la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo negativo ha sido construida desde la perspectiva de garantizar el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción. En este sentido, hemos declarado en reiteradas ocasiones (por todas, SSTC 6/1986, de 21 Ene., FJ 3 ; 204/1987,de 21 Dic., FJ 4 ; 180/1991, de 23 Sep., FJ 1 ; 86/1998, de 21 Abr., FFJJ 5 y 6; y 71/2001, de 26 Mar ., FJ 4), que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE.
El silencio administrativo de carácter negativo es, entonces, 'una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración', de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales 'que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver' [ SSTC 6/1986, de 21 Ene., FJ 3 c ); 204/1987, de 21 Dic., FJ 4 ; 180/1991, de 23 Sep., FJ 1 ; 294/1994, de 7 Nov., FJ 4 ; y 3/2001, de 15 Ene ., FJ 7]. Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo --que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración-- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1CE, pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado.
Y no constituye un óbice para la aplicación de esta doctrina al presente caso el hecho de que el recurso de reposición previo a la vía económico-administrativa en materia tributaria tenga carácter potestativo ( arts. 160 de la Ley 230/1963, de 28 Dic., general tributaria , y 1 del Real Decreto 2244/1979, de 7 Sep ., por el que se reglamenta el recurso de reposición previo al económico-administrativo) dado que la naturaleza jurídica del silencio administrativo negativo es la misma y así se desprende de los arts. 15.3 del Reglamento del recurso de reposición citado, y 92 del entonces vigente Real Decreto 1999/1981, de 20 Ago ., por el que se aprobaba el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas (actual art. 104 del Real Decreto 391/1996, de 1 Mar .).
7. Dicho lo que antecede, procede aún hacer una última precisión. Aunque la resolución judicial impugnada confirma el carácter firme y consentido de las liquidaciones complementarias giradas por la Administración mediante una interpretación razonada de la normativa aplicable que no puede calificarse en modo alguno de arbitraria, sin embargo, dado que --como expusimos en el fundamento jurídico 4 de esta Sentencia-- el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida, debemos concluir que la exégesis que aquélla incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, 'así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1CEen relación con el orden de lo Contencioso-Administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados' ( STC 86/1998, de 21 Abr ., FJ 5).
Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, 'la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos ( art. 94.3 de la aplicable LPA , y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992 ), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución . Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos ( STC 48/1998 , FJ 3 b), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo' ( STC 89/1998, de 21 Abr ., FJ 7).'
En tanto que, conforme a la STC 220/2003, de 15 de diciembre, en sus FFJJº 4º in fine y 5º:
'(...) Llama la atención, sin embargo, que ante el incumplimiento por parte de la corporación local demandada de su obligación legal de resolver expresamente el recurso interpuesto y ante su cuidada diligencia para declarar la firmeza de una liquidación, que en modo alguno fue consentida por la parte actora, los órganos judiciales hayan adoptado --como se ha dicho-- de entre las varias interpretaciones posibles, la menos favorable a la efectividad del derecho fundamental en juego, esto es, aquella que prima la inactividad administrativa convirtiendo lo que conforme a la legalidad vigente era una obligación para la Administración --la de resolver expresamente (art. 94.3 LPA 1958)-- en una opción, y en una obligación del ciudadano lo que conforme a la misma legalidad era un derecho --someter el conocimiento de la cuestión controvertida a los Tribunales sin necesidad de esperar a una resolución expresa una vez superado un determinado período de inactividad administrativa (art. 94.2 LPA 1958)--.
5. Sobre el tema que nos ocupa hemos declarado, en reiteradas ocasiones, que la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE(por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 ; 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4 ; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1 ; 86/1998, de 21 de abril, FFJJ 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como 'una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración', de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales 'que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver' [ SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 c ); 204/1987, de 21 de diciembre, FJ 4 ; 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 1 ; 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 4 ; 3/2001, de 15 de enero, FJ 7 ; y 179/2003, de 13 de octubre , FJ 4].
Así, con base en la anterior doctrina hemos concluido en la reciente STC 188/2003 , anteriormente citada, que '[s]i el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo --que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración-- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1CE, pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado' (FJ 6).
En consecuencia, habiendo optado los órganos judiciales, de entre las varias opciones interpretativas que la normativa aplicable admitía, por la menos favorable al ejercicio de la acción, esto es, por la única que cerraba de forma irrazonable y desproporcionada el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, en orden a la obtención de una resolución sobre el fondo de la pretensión sometida a la consideración del órgano judicial, no cabe sino estimar el presente recurso de amparo por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva de la entidad recurrente en amparo, pues el incumplimiento por parte de la corporación municipal demandada de su obligación legal de resolver de forma expresa el recurso de reposición interpuesto (arts. 94.3 LPA 1958 y 42 LPC 1992), de un lado, y de la obligación de comunicar --precisamente por esa falta de respuesta administrativa-- la necesaria instrucción de recursos (arts. 79.2 LPA 1958 y 58.2 LPC 1992), de otro lado, 'ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia irregularidad', por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, 'no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales' (por todas, STC 179/2003, de 13 de octubre , FJ 4).
Y no desdice la anterior conclusión el hecho de que la Administración demandada hubiese tenido la cautela de incluir en la liquidación impugnada no sólo los recursos pertinentes contra la propia liquidación --recurso de reposición-- sino incluso también contra su eventual desestimación presunta --recurso contencioso-administrativo--, pues la citada instrucción de recursos de un acto administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de resolver el recurso interpuesto, comunicando al interesado 'la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso, la expresión de los recursos que contra el mismo procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos' ( art. 79.2 LPA 1958, hoy 58.2 de la Ley 30/1992 ). Es absolutamente inaceptable que una Administración pública que debe actuar 'con sometimiento pleno a la ley y al Derecho' ( art. 103.1CE), desatienda, primero, el cumplimiento de sus obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el desconocimiento de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico: el valor justicia ( art. 1.1CE). Por este motivo, no es posible entender que la resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición, por silencio administrativo de carácter negativo, reúne, en modo alguno, los requisitos formales de que se debe revestir todo acto administrativo, por el simple hecho de que el acto impugnado sobre el que pende la inactividad administrativa incluyó una detallada instrucción de recursos, presentes y futuros.'
Por último, y como recoge el escrito de apelación, la STC (Pleno), de fecha 10 de abril de 2014 (cuestión de inconstitucionalidad 2918/2005) se pronuncia en los siguientes términos relevantes (FJº 5º, el destacado, con estricto afán simplificador, es propio):
'Con la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, recobró pleno vigor la regulación tradicional en nuestro Derecho según la cual el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, pero que deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente (cfr. arts. 42 a 44 LPC según la redacción dada a los mismos por la Ley 4/1999 y, en particular, arts. 42.1, 43.1 y 43.4).
En suma, con arreglo a la nueva ordenación del silencio administrativo introducida por la Ley 4/1999 ya no tienen encaje en el concepto legal de 'acto presunto' los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio.
Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los 'actos presuntos' establecido en el art. 46.1LJCA, precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1LJCAque regula el plazo de impugnación del 'acto presunto' subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado 'presunto' basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1LJCAha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1LJCA.
Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1CE.
Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo ; y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la LPC operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio.'
De lo telúrico o trascendente de la cuestión habla a las claras el voto particular a la anterior sentencia, suscrito por la misma Ponente, a cuyo tenor, en lo que importa:
'(...) La presente cuestión de inconstitucionalidad proporcionaba una excelente ocasión para continuar precisando la arraigada línea jurisprudencial sobre la incompatibilidad con el art. 24.1CEde la interpretación judicial de normas procesales que cerraban el paso a la jurisdicción de acciones impugnatorias frente a desestimaciones producidas por silencio administrativo. Jurisprudencia que se extiende durante casi tres décadas, a partir de la STC 6/1986, de 21 de enero , cuando todavía estaban vigentes la Ley de procedimiento administrativo de 1958 y la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, y que este Tribunal confirmó después en la STC 14/2006, de 16 de enero , cuando ya se habían promulgado la Ley de procedimiento administrativo de 1992 y su reforma de 1999 y la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1998.
(...)
Como reitera la propia Sentencia de la que discrepo, el derecho reconocido en el art. 24.1CEpuede verse conculcado por aquellas normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador, y asimismo por la imposición de condiciones o consecuencias meramente limitativas o disuasorias del ejercicio de las acciones o de los recursos legalmente establecidos ( SSTC 114/1992, de 14 de septiembre, FJ 3 ; 73/1996, de 30 de abril, FJ 4 ; y 138/2005, de 26 de mayo , FJ 4).
Pues bien, en el presente caso debimos concluir que el art. 46.1LJCAcercena el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o terceros interesados que accedan de forma tardía al conocimiento de la producción de los efectos del silencio, tardanza que puede en algunos casos superar los seis meses desde que se producen dichos efectos. Esta limitación del derecho a la tutela judicial efectiva no guarda proporcionalidad con la finalidad perseguida de dotar de seguridad jurídica a las relaciones entre la Administración y los interesados. Por todo ello, la Sentencia debió estimar la cuestión de inconstitucionalidad.'
El recurso, por ello, merece estimación, con la consiguiente revocación de la sentencia apelada, cuya nulidad declaramos, conforme a cuanto hasta aquí llevamos razonado, en los términos que serán de ver en el fallo de la presente.
QUINTO.Conforme a lo dispuesto en el art. 139.2LJCA, no procede especial pronunciamiento en materia de costas, dado el tenor de la controversia suscitada.
Vistos los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Primera, ha decidido:
Primero. Estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación de 'BANCO SANTANDER, S.A.' contra sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 6 de Barcelona, de fecha 10 de noviembre de 2020, que declaramos nula en su integridad, habiendo el órgano a quo de proseguir la tramitación del recurso y fallarlo, con prioridad, conforme a Derecho, partiendo de los razonamientos de esta sentencia.
Segundo. No hacer especial pronunciamiento en materia de costas de esta alzada.
Notifíquese a las partes la presente sentencia, que no es firme. Contra la misma cabe deducir, en su caso, recurso de casación ante esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1LJCA.
Y adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La Sentencia anterior ha sido leída y publicada en audiencia pública, por el Magistrado ponente.
