Sentencia Administrativo Nº 348/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 253/2005 de 14 de Marzo de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 00348/2008

SENTENCIA No 348

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Ramón Verón Olarte

Magistrados:

Da. Ángeles Huet Sande

D. Juan Miguel Massigoge Benegiu

D. José Luis Quesada Varea

Da. Berta Santillán Pedrosa

Da. Margarita Pazos Pita

En la Villa de Madrid, a catorce de marzo de dos mil ocho.

Vistos por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida por los expresados Magistrados, los autos del recurso contencioso-administrativo número 253/05, interpuesto por «Adarve Corporación Jurídica, S.L.», representada por el Procurador D. Francisco José Abajo Abril y dirigida por el Letrado D. Juan José García García, contra la resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de fecha 2 de marzo de 2005, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden 10651/04, de 25 de noviembre, por la que se deja sin efecto la subvención concedida a la recurrente por Orden 7725/04, de 9 de septiembre; siendo parte el Letrado de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO.- Previos los oportunos trámites, el Procurador D. Francisco José Abajo Abril, en representación de la parte recurrente, formalizó la demanda mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El Letrado de la Comunidad de Madrid, evacuando el traslado conferido, contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras exponer asimismo los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- Recibido el pleito a prueba, se practicó la propuesta por las partes y admitida por la Sala, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- No estimándose necesaria la celebración de vista, se concedió a las partes el plazo de diez días para formular conclusiones, trámite que consta evacuado.

QUINTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 14 de febrero de 2008, en que tuvo lugar.

SEXTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Es ponente el Ilmo. Magistrado D. José Luis Quesada Varea.

Fundamentos

PRIMERO.- Por Orden 7725/04, de 9 de septiembre, de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica, se concedió a la empresa recurrente una subvención destinada al fomento de la incorporación de tecnologías de la información a Pymes, regulada en la Orden 4685/01, de 20 de diciembre. El importe de dicha subvención era de 36.586,43 euros, y en la disposición cuarta de la Orden se establecía: «La percepción de la subvención estará condicionada a la presentación, en diez días hábiles a contar desde el siguiente día de la recepción de la presente notificación, de la documentación que a continuación se relaciona en original y copia. Transcurrido dicho plazo, si no se presentan los documentos que a continuación de relacionan, el beneficiario perderá el derecho a la subvención»; entre tales documentos figuraban los justificativos de la inversión subvencionada, es decir, las facturas y justificantes de pago, los certificados de hallarse la interesada al corriente de sus obligaciones tributarias y de la Seguridad Social y del alta en el Impuesto de Actividades Económicas.

Notificada la Orden de concesión el 16 de septiembre de 2004, la documentación no fue presentada hasta el siguiente día 30, dos días después de haber vencido el plazo de diez días. Por Orden 10651/04 se dejó sin efecto la subvención por incumplimiento de la condición de justificación en plazo de la realización de la actividad subvencionada. Recurrida en reposición, la Orden fue confirmada por la actualmente recurrida.

La sociedad actora fundamenta la demanda en dos esenciales argumentos: la nulidad de la Orden 10651/04 por dejar sin efecto un acto declarativo de derechos sin haber acudido previamente al procedimiento de revisión de oficio, y la inaplicación de lo dispuesto en el art. 76.3 LRJ-PAC , que permite la cumplimentación de requisitos hasta el día en que notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

La Letrada de la Comunidad de Madrid alega la doctrina general sobre la naturaleza de las subvenciones y la innecesariedad de acudir al procedimiento de revisión de oficio para dejarlas sin efecto, y reitera la fundamentación del acto impugnado en cuanto a la inaplicabilidad del precepto legal citado.

SEGUNDO.- El planteamiento de la demandante es opuesto a la doctrina y a la normativa relativa a las subvenciones, pues su concesión, aun siendo un acto declarativo de derechos, exige el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente, perdiéndose el derecho por disposición legal en caso de que resulten incumplidos. El Tribunal Supremo, en reiterados pronunciamientos, ha destacado la naturaleza de la subvención como donación modal "ad causam futurum", de manera que queda supeditada al cumplimiento de los fines que justifican su concesión; su incumplimiento obliga a la Administración a dejar sin efecto la subvención, lo que más que una revocación del primer acuerdo, constituye la constatación o declaración de que, por faltar el presupuesto causal, aquélla ha quedado sin fundamento.

Así, la STS 20-5-2003 (Sección Cuarta) declara: «no hay que olvidar, que el cambio de criterio de la Administración a partir de los resultados de posteriores informes, que evidencian, como en el caso de autos, que quien ha obtenido la subvención no ha dedicado el producto al cumplimiento de los fines a que está obligada y destinada, no se puede valorar como una revocación del primer acuerdo, y sí como una mera constatación o declaración de que por faltar el presupuesto causal se ha dejado sin efecto la subvención, lo que excluye la necesidad de la revocación del primer acuerdo». La STS de 2-6-2003 de la misma Sección dice con total claridad: «no resulta aplicable el régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 LRJ-PAC . Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste». Y continúa dicha resolución: «Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla». Concluye esta Sentencia: «Por consiguiente, cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ-PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ-PAC , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda».

La expresada doctrina está respaldada en el Derecho Positivo, precisamente en los arts. 36 y siguientes de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, 10 y 11 de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, el art. 75 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre , reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, y el art. 10 de la Orden 4685/2001 que establece las ayudas. Éste dispone que «el pago de la subvención estará supeditado a la presentación de la documentación que seguidamente se relaciona antes del 8 de octubre de 2002, inclusive, salvo que se indique otro plazo en la Orden individualizada de concesión. Una vez transcurrido dicho plazo, salvo lo estipulado en el punto 2 de este artículo, el beneficiario perderá el derecho a la subvención».

Cuestión diversa es la que atañe a la invalidez de la resolución de concesión, que es a la que se refiere la Sentencia 30/2005 de esta Sección que cita en su apoyo la actora. En tales supuestos no estamos ante la falta de justificación de la inversión, sino de la supresión de una subvención previamente concedida por razones que afectan al propio acto de su otorgamiento por incurrir éste en causa de nulidad o anulabilidad. Tal eventualidad acaece, por ejemplo, cuando no concurren en el beneficiario las condiciones subjetivas exigidas por la norma reguladora, que es el caso que analizó esta Sección. La distinción entre a invalidez del acto de concesión, que requiere la previa declaración de nulidad o anulabilidad para dejarlo sin efecto, y el reintegro de las subvenciones por el hecho sobrevenido de la falta de justificación de la inversión, está reflejada en los ya mencionados arts. 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones .

TERCERO.- El art. 76.3 LRJ-PAC contempla el cumplimiento de trámites procedimentales por los interesados, estableciendo que se admitirá la actuación de éstos y producirán sus efectos legales si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Sin embargo, plantea dificultades la aplicación de esta disposición, al menos en el supuesto actual.

Por regla general, la adquisición y disfrute de la ayuda anticipada queda sujeta al cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma rectora de la convocatoria o de la Orden de concesión, cumplimento referido a los trámites de ejecución y justificación previstos en las mismas. Y es innegable que pesa sobre la solicitante la acreditación de la concurrencia de los requisitos para ser merecedora de la ayuda, pero también la observancia de los reguladores del procedimiento específico para su concesión, entre ellos el plazo y la forma de justificación de la inversión, requisitos todos ellos establecidos discrecionalmente por la Administración en uso de sus legítimas potestades (SSTS. 3-3-1993, 21-9-1995, 28-5-1997, 8-4-1998 y otras), pues ésta dispone de plenas facultades para la creación, regulación y limitación de las condiciones para el otorgamiento de subvenciones. Constituye una obligación legal del beneficiario acreditar ante la entidad concedente la realización de la actividad, así como el cumplimiento de los requisitos y condiciones que determinen la concesión o disfrute de la subvención, según el art. 8 de la Ley 2/1995 . El art. 30 de la Ley General de Subvenciones , regulador de la justificación y que constituye legislación básica, establece en términos categóricos que «la rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario», y «el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas» que, en su defecto será de tres meses (número 2). Por último, el número 8 establece: «El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el art. 37 de esta ley ».

El plazo de justificación es uno de los elementos esenciales de las subvenciones en cuanto forma parte inexcusable de sus bases reguladoras, tal como prevén los arts. 6 d) de la Ley 2/1995 y 2 del Decreto 222/1998, de 23 de diciembre, de desarrollo, prevención que ejecuta la Orden 4685/2001 en su art. 10 , precedentemente transcrito. Esta última norma requiere además que la Orden de concesión determine, entre otros extremos, el plazo de justificación (art. 9 ).

Por otro lado, el acto de justificación por parte del interesado no constituye la mera cumplimentación de un trámite más del procedimiento a que parece referirse el art. 76.3 LRJ-PAC , sino la razón de la concesión de la ayuda económica. La orden que deja sin efecto la subvención no tiene por objeto la simple notificación del transcurso del plazo para la realización de un trámite con la declaración del decaimiento del derecho del interesado a evacuarlo y el comienzo del término para realizar el trámite siguiente, sino el incumplimiento de la básica condición para la percepción de la ayuda, que es el destino de los fondos a la inversión que configura su fundamento. Huelga decir que nos hallamos ante una oferta competitiva, dada la limitación presupuestaria de las ayudas, en que es precisa la imposición de criterios objetivos a fin de salvaguardar la igualdad de trato de los solicitantes.

Dados los términos de la Orden reguladora y de la Orden de concesión de la subvención, que atribuyen de manera expresa y terminante la pérdida del derecho a la subvención al incumplimiento del plazo de justificación, procede desestimar este segundo motivo de impugnación y, con él, el recurso.

CUARTO.- Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Francisco José Abajo Abril, en representación de «Adarve Corporación Jurídica, S.L.», contra la resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de fecha 2 de marzo de 2005, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden 10651/04, de 25 de noviembre, por ser dicha resolución ajustada a Derecho; sin costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. D. José Luis Quesada Varea, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.