Sentencia Administrativo Nº 348/2015, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 331/2014 de 23 de Septiembre de 2015

Encabezamiento

S E N T E N C I A nº 000348/2015

Iltma. Sra. Presidenta en sustitución

Dª Clara Penin Alegre

Iltmos. Sres. Magistrados

Dª Esther Castanedo Garcia

D. Juan Piqueras Valls

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En Santander, veintitrés de septiembre de dos mil quince.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto elrecursoContencioso Administrativonº 331/14, interpuesto por elCC.OO.CANTABRIAparte asistida por el letrado Sr. Martínez Sabater y representada por la procuradora Sra. Peña Revilla, contra la Orden HAC/38/2013, de 11 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladores y se aprueba la convocatoria para la solicitud de las subvenciones en materia de formación de oferta mediante la ejecución de planes formativos dirigidos prioritariamente a las personas trabajadoras ocupadas, para el año 2013, es parte demandada elGOBIERNO DE CANTABRIA,representado y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos y son partes codemandadas, EL AYUNTAMIENTO DE PIÉLAGOS, parte representada por la procuradora Sra. Álvarez Murias,LAUNIÓN SINDICAL OBRERAparte representada por el procurador Sr. Vesga Arrieta yEL CSI/CSIFparte asistida por la letrada Sra. Gómez Ituarte y representada por la procuradora Sra. Mesones Mesones.

Es ponente la Ilma. Sra. Dª. María Esther Castanedo Garcia, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO: El recurso se interpuso en fecha 1 de octubre de 2014, contra la Orden HAC/38/2013, de 11 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladores y se aprueba la convocatoria para la solicitud de las subvenciones en materia de formación de oferta mediante la ejecución de planes formativos dirigidos prioritariamente a las personas trabajadoras ocupadas, para el año 2013.

En la demanda, de fecha 26 de febrero de 2015, se alega que el artículo 4 de la orden cuando establece qué organizaciones pueden acceder a las ayudas, se hace referencia las organizaciones empresariales y sindicales más representativas del ámbito de la Comunidad Autónoma, lo que vulnera lo dispuesto en el artículo 24.3º del Real Decreto395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo. Se basa la demandante, para fundamentar sus alegaciones, en el artículo 7 de la Constitución española , en el artículo 24.3º del Real Decreto395/2007 que es norma básica estatal para la regulación de todo el subsistema de formación profesional para el empleo. En el artículo 28 .1º de la Constitución . También alega la demandante sentencias de juzgados centrales contencioso- administrativos o del Tribunal Supremo, como la de fecha 27 de marzo de 2012 .

SEGUNDO: De la demanda se dio traslado a la parte demandada quien, en su escrito de contestación de fecha 14 de abril de 2015, solicitó la total desestimación del recurso por estar la cuestión de fondo resulta por esta Sala, en distintas sentencias como la de 4 de septiembre de 2012 y la de 19 de abril de 2013 .

Por su parte las codemandadas, en sendos escritos, alegan, a favor de la legalidad de la Orden recurrida que la restricción en el acceso a las subvenciones de determinadas organizaciones sería contrario al principio de igualdad de oportunidades de esas organizaciones, y a los dispuesto en el artículo 28.1º de la CE . Además el sindicato USO alega causa de extemporaneidad al interponerse el recurso

TERCERO.- No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y no habiéndose pedido la celebración de vista o conclusiones finales por las partes, el pleito quedó concluso y se señaló su deliberación, votación y fallo para el día 16 de septiembre, fecha en la que efectivamente se señaló, deliberó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-En cuanto a la causa de inadmisibilidad,el sindicato USO, como parte codemandada manifiesta que habiéndose recurrido la orden previamente en vía administrativa, y no habiéndose resuelto el recurso de alzada expresamente, se tendría que entender desestimado al tercer mes de su interposición ( artículo 115 de la Ley 30/1992 ) y por tanto, en esa fecha empezaría a contar el plazo de dos meses previsto en la Ley de la Jurisdicción, en su artículo 46 , para le interposición del recurso contencioso administrativo. La parte codemandada, analiza las fechas que constan en el expediente administrativo y autos y concluye que el recurso se debe inadmitir por extemporáneo.

La Sala entiende que no debe apreciarse esta causa de inadmisibilidad por extemporaneidad, toda vez que aunque el plazo para la interposición del recurso contencioso administrativo es de seis meses, contados desde el día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto ( artículo 46.1. in fine de la L.J.C.A .), es conocida, por antigua, la doctrina del Tribunal Constitucional que ha sostenido la ausencia de plazo alguno para recurrir frente al silencio administrativo. Así, la STC 188/2003, de 27 de octubre , en un supuesto donde la queja de la parte recurrente se basaba en entender vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ) al habérsele impedido la obtención de una resolución sobre el fondo de sus pretensiones sobre la base de la firmeza de unas liquidaciones complementarias por no haber sido impugnada en tiempo la desestimación presunta por silencio negativo del recurso de reposición interpuesto contra las mismas, tras recordar que el núcleo del derecho a la tutela judicial efectiva es el «el derecho de acceso a la jurisdicción», en el cual, el principio «pro actione» despliega su máxima eficacia, exigiendo «que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad» (por todas, STC 24/2003, de 10 de febrero , F. 3) sostiene que la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo negativo ha sido construida desde la perspectiva de garantizar el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción. De modo que el silencio administrativo de carácter negativo es, entonces, «una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver». Por ello, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración. Deducir de ese comportamiento pasivo - que no olvidemos, viene derivado de la propia actitud de la Administración- un consentimiento con el contenido de un acto administrativo que fue impugnado en tiempo y forma, supone una interpretación absolutamente irrazonable desde el punto de vista del derecho de acceso a la jurisdicción, como contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24.1 CE , pues no debemos descuidar que la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado. Dicha doctrina se reitera en la STC 220/2003, de 15 de diciembre . Y si bien la doctrina respuesta se producía sobre la base del régimen jurídico del silencio ministro activo bajo la vigencia de la LPA de 1958, debe entenderse plenamente aplicable al contemplado en la LRJPAC tras la reforma operada por la ley 4/1999, de 13 de enero. Recuérdese que en el artículo 43.3 LRJPAC, en su redacción dada por la ley 4/1999, de 13 de enero, dispone que 'la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o del recurso contencioso-administrativo que resulte procedente'. Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo corrobora el planteamiento expuesto. En este sentido destacan las SSTS de 14 de noviembre de 2003 y de 23 de enero de 2004 .

SEGUNDO:En relación a la naturaleza de la acción que se está ejercitando,el fundamento de derecho sustantivo único de la sentencia manifiesta que se está ejercitando la acción de anulabilidad el artículo 63,1º de la Ley 30/1992 . Por lo que las pretensiones de la parte actora son básicamente, la solicitud de un pronunciamiento frente a la administración de ilegalidad o disconformidad a derecho del artículo 4 de la orden impugnada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33 de la LJCA .

TERCERO-.Por lo que respecta al fondo del asunto,debemos analizar lo previsto en los artículos 6 y 28 de la Constitución española , artículos que garantizan un privilegio de los sindicatos a la hora de actuar en defensa de los trabajadores. De hecho su posición es diferenciada y especialmente protegida cuando se trata de negociar, representar, actuar en nombre de sus afiliados o de los trabajadores en general, todo ello de acuerdo con el desarrollo regulado en la Ley Orgánica de Libertad Sindical. Fuera de éste ámbito de actuaciones no se puede privilegiar a los sindicatos respecto de otras organizaciones, si no es con una justificación adecuada de porqué no se está infringiendo la igualdad de oportunidades del artículo 28.1º de la CE , o simplemente el derecho de igualdad del artículo 14 de la CE . Por eso la Sala entiende que este argumento de la parte actora se debe desestimar, haciendo propias las conclusiones a las que llega el Tribunal Constitucional a la hora de señalar el alcance o límite del derecho fundamental a la libertad sindical, recordamos, pues, la STC de 27 de junio de 2001 que dice: 'se incluye en la libertad sindical, el derecho de los trabajadores a sindicarse, a fundar sindicatos, a promocionar los intereses sociales de los trabajadores y a defender a los mismos'. Del mismo modo ha resuelto esta Sala en otros asuntos anteriores, es significativo observar como desde la Sentencia de 14 de julio de 2005, esta Sala entiende que el privilegio de participación de los sindicatos con exclusión de otras organizaciones, o el privilegio de participación de los más representativos territorialmente hablando, con respecto a los menos representativos, se ciñe al ámbito descrito en la Constitución e interpretado conforme a la STC de 2001 que acabamos de citar.

Pero esta perspectiva de la Sala, se debía a estar analizando el contenido de un precepto de naturaleza reglamentaria, ya que si el precepto por el que se regulase la condición de los beneficiarios tuviese rango de ley, la Sala no podría entrar a cuestionar su contenido, y se vería obligada a aplicarlo, sin más, modificando el criterio contenido en todas las sentencias dictadas hasta ahora como la de 18 de abril de 2013, que se refiere a la convocatoria de subvenciones por Orden de 2011, y a la Sentencia de 19 de abril de 2013 que resuelve una cuestión parecida respecto de una Orden de 2007.

CUARTO: Con respecto a la Sentencia del Tribunal Supremo alegada en la demanda, y que por su fecha no ha sido tenida en cuenta en las anteriores sentencias de esta Sala, es decir, la Sentencia de 27 de marzo de 2012 , hemos de decir que no contiene ningún pronunciamiento contrario a lo anteriormente sostenido. De hecho no contiene pronunciamientos de fondo, toda vez que el Alto Tribunal dice que la expresión 'más representativas' está incluida en una norma legal que da cobertura a la disposición reglamentaria relativa a ayudas de formación, ante él impugnada, y por tanto, el Tribunal Supremo no está facultado para dejar sin efecto una previsión normativa de rango legal'.

Es decir, se dice por el Tribunal Supremo que no puede anular una norma legal, y en nuestro caso, lo que tenemos que examinar es si ciertamente el hecho de que por obra de una norma con rango de ley se haya modificado una disposición reglamentaria supone que se haya 'elevando el rango de la última'. Porque en este caso, no podríamos más que estar vinculados a ese precepto legal para dictar esta sentencia. Surge, por tanto, el interrogante del rango de la norma modificada, esto es, si sigue siendo un reglamento, al menos en lo no expresamente alterado por esa norma con rango de ley, o si dicha norma ha pasado a tener 'in totum' rango de ley, con la consiguiente inimpugnabilidad en sede contenciosa. Pero este tema, no es novedoso, ya se pronunció el Tribunal Supremo sobre el mismo por Sentencia de 17 de julio de 2009, RC 3798/2007 que dice que la norma que modifica a otra da su rango propio a la norma modificada; así, si una Ley modifica un precepto de una Orden Ministerial, el precepto resultante tiene a partir de entonces rango de Ley. Y a continuación sienta dos afirmaciones que resuelven la cuestión:

'1º) en el Ordenamiento Jurídico español, no hay materias constitucionalmente reservadas al Reglamento y en las que le esté vedado entrar al legislador. Por eso, la Ley puede abordar, sin límites ni cortapisas, materias reguladas hasta entonces mediante reglamento; materias que en virtud de la nueva regulación adquirirán el rango de Ley: y

2º) en nuestro Derecho, forma y materia de Ley se identifican, pues no hay forma de Ley que no contenga una Ley en el sentido de su contenido y eficacia.'

Existiendo más de dos sentencias del Tribunal Supremo que resuelven la cuestión del mismo modo, nos encontramos ante jurisprudencia consolidada, que como dice el artículo 1.6º del Código Civil , es vinculante para los órganos judiciales, por lo que, a pesar de lo consolidada de la doctrina de esta Sala respecto a los beneficiarios de este tipo de subvenciones, y siendo difícil cambiar la misma, se ha de aceptar la teoría de la elevación del rango, y se ha de estimar la demanda,sin que esto suponga contradecir las sentencias anteriores sobre la materia, que se referían a ayudas de años anteriores a la modificación de 2012.

QUINTO: En conclusión, siendo el Real Decreto 395/2007 el que en su artículo 24 regulaba que los beneficiarios de estas ayudas a la formación de trabajadores en el ámbito intersectorial eran los 'más representativos del territorio'. Tanto el Tribunal Supremo, como la Audiencia Nacional y muchos Tribunales superiores veníamos anulando con nuestras continuas sentencias las órdenes que desarrollaban tal precepto por entender que debía decir 'representativos' y no 'más representativos'. Pero en fecha 10 de febrero de 2012, el Real Decreto Ley 3/2012 modificó tal artículo reglamentario en determinados aspectos, dejando intacta la expresión 'más representativo', lo que supuso, para el Tribunal Supremo en Sentencia de 27 de marzo de 2012 ,que nos encontramos con que el Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo, en su artículo 24 tiene rango de Ley.

Por lo anterior, y por lo manifestado en fundamentos anteriores se debe concluir que la corrección o no de este precepto 24 del Real Decreto395/2007 se debe discutir en sede constitucional, no pudiendo esta Sala más que aplicar la Ley vigente.

SEXTO: Conforme a la regla general de vencimiento recogida en el artículo 139 de la LJCA no se condena a las partes al pago de las costas procesales generadas en este procedimiento, al haberse cambiado el criterio continuado y conocido de la Sala de conformidad con la última jurisprudencia del Tribunal Supremo, y suponer el asunto serías dudas de derecho, en la aplicación de la teoría de las fuentes del derecho y de la elevación de rango de los reglamentos modificados por una norma con rango de Ley.

Fallo

Estimamos la demanda interpuesta porCC.OO.CANTABRIAcontra la Orden HAC/38/2013, de 11 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladores y se aprueba la convocatoria para la solicitud de las subvenciones en materia de formación de oferta mediante la ejecución de planes formativos dirigidos prioritariamente a las personas trabajadoras ocupadas, para el año 2013, es parte demandada elGOBIERNO DE CANTABRIA,EL AYUNTAMIENTO DE PIÉLAGOS,LAUNIÓN SINDICAL OBRERAyEL CSI/CSIF,y acordamos se anule y deje sin efecto los artículo 4.1.a) y 4.2 de la citada orden, por no decir 'más representativos', todo ello sin expresa condena en costas.

Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.