Sentencia Administrativo Nº 353/2005, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 12/2002 de 12 de Julio de 2005

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00353/2005

Recurso nº 12/02

CIUDAD REAL

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. José Borrego López.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Iltmo. Sr. D. Miguel Angel Pérez Yuste.

SENTENCIA Nº 353

En Albacete, a doce de Julio de dos mil cinco.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha los presentes autos, seguidos bajo el número 12/02 del recurso contencioso- administrativo, seguido a instancia de D. Darío, representado por la Procuradora Sra. Navarro Gabaldón, contra la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, representada y dirigida por los servicios jurídicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en materia de concesión de ayudas. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Miguel Angel Pérez Yuste.

Antecedentes

Primero.- Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 4 de Enero de 2.002, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación, por silencio administrativo negativo, del recurso de alzada formulado contra resolución de la Dirección General de Desarrollo Industrial de 20 de Julio de 2.001.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de su demanda.

Segundo.- Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 5 de Julio de 2.005, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.- Se revisa la desestimación, por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural de 20 de Julio de 2001, que denegó la ayuda correspondiente a 2000, para la compensación de rentas en los regadíos de las zonas de la Mancha Occidental y Campo de Montiel.

Segundo.- Las cuestiones aquí suscitadas han sido ya resueltas por este Tribunal en diversas Sentencias; concretamente las dictadas en los recursos 169/01, 170/01, 172/01, 439/01, 485/01, 577/01, 578/01, 668/01, 669/01, 571/01 y 661/01, entre otros.

De entre ellos, por su similitud en el planteamiento que se hace en la demanda, destacamos la Sentencia recaída en el procedimiento 485/01 de 8 de Julio de 2.004; por propia coherencia jurídica del Tribunal, procede trasladar a la presente lo allí manifestado; se decía a partir del Fundamento Jurídico Segundo: "Segundo.- La Administración denegó la ayuda solicitada por la recurrente porque el actor había incumplido un requisito esencial para la concesión de las ayudas, y es que no habría acreditado debidamente el derecho al uso del agua, en la forma prevenida por el art. 2 de la Orden de 26 de febrero de 1999, dictada en desarrollo del Decreto Autonómico 6/98, por el que se establecía el régimen de Ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, de acuerdo con el artículo 5.1.e) del Reglamento 2078/92 del Consejo Europeo. La citada disposición concretaba los medios a través de los cuales los titulares de explotaciones que soliciten las ayudas podrían acreditar el derecho al uso de agua, concretamente serían: la certificación de inscripción definitiva en el Catálogo de aprovechamiento de aguas privadas, la certificación de inscripción en el Registro de Aguas, o "la autorización anual de riego expedida para cada campaña por la Administración hidráulica competente, durante los cinco años de duración de los compromisos, siempre que la solicitud para la inscripción de los aprovechamientos de agua en la citada Administración se haya efectuado dentro los plazos establecidos en las Disposiciones Transitorias de la Ley 29/85 de Aguas, de 2 de agosto".

Como motivos del recurso el recurrente aduce, en primer lugar que la petición de Ayudas debió considerarse estimada por silencio administrativo; que se ha interpretado indebidamente por la Administración el articulo 2º de la Orden de 26 de Febrero de 1.999, en cuanto al no concretar las Disposiciones Transitorias de la Ley 29/85, de 2 de Agosto de Aguas de aplicación, ha de entenderse comprendidas no sólo las 2ª y 3ª que establecen plazos, como la 4ª que no fija plazo alguno, considerando que la citada Orden de 26 de Febrero de 1.999 es ilegal, por lo que pide su anulación; así como alega que se ha vulnerado el principio de igualdad, produciéndose discriminación al haberse aprobado Ayudas a expedientes que estaban en las mismas condiciones que el del recurrente.

Tercero.- En primer lugar hemos de examinar la cuestión suscitada por el recurrente de que, habiendo transcurrido más de tres meses desde la presentación de la solicitud de subvención o ayuda, sin que se resolviere, debería entenderse estimada la pretensión por silencio administrativo positivo, al amparo de lo prevenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992. Cuestión que suscita desde un punto de vista teórico, puesto que no formula petición concreta en el suplico de su escrito de demanda.

Dicha petición que fue desestimada por la Administración demandada, al resolver el recurso de Alzada, no puede ser acogida por la Sala, que considera válidas las razones consignadas en la Resolución del Consejero de Agricultura de 2 de Abril, (Fundamento de Derecho Cuarto), ya que, en efecto la Ley 4/1999, de 13 de Enero, modificadora de la Ley 30/92, dada la trascendencia de las modificaciones establecidas, estableció dos Disposiciones Adicionales, la primera de las cuales fija al Gobierno un plazo de un año para establecer las disposiciones reglamentarias de adecuación y desarrollo de la Ley 30/92, para la simplificación de los procedimientos administrativos y un plazo de dos años para adaptar en los procedimientos administrativos el sentido del silencio administrativo establecido en la presente Ley, disposición aplicable a los Órganos competentes de las Comunidades Autónomas; Disposiciones que completó con dos Disposiciones Transitorias, la primera de ellas de "Subsistencia de las normas preexistentes", dispone que en tanto no se lleve a efecto lo previsto en la Disposición Adicional Primera continuarán en vigor, con su propio rango, las normas reglamentarias existentes, conservando validez el sentido del silencio administrativo establecido en ellas. Además la Disposición Transitoria Segunda establece que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley (tres meses a partir de la publicación en el BOE, según la D.Final 2ª) no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior, que en este caso está constituida por la Orden de 6 de Marzo de 1.998, que desarrolla el Decreto 6/98 Por todo ello procede la desestimación del presente motivo.

Cuarto.- Conviene, en primer lugar, precisar la normativa a aplicar, ya que no es como pretende el recurrente la de los aprovechamientos hidráulicos y la de su inscripción, el régimen jurídico de los mismos y sus requisitos, sino del ejercicio de una potestad administrativa, la de fomento que tiene un alcance normativizador general y propio por vía administrativa, habida cuenta del campo de libertad y discrecionalidad que goza el poder ejecutivo para configurarlas, según circunstancia y necesidades concretas. Así se postula en nuestra Jurisprudencia (Sentencias, entre otras, del Tribunal Supremo de dieciséis de Junio, tres de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho y veinticuatro de Julio del dos mil) que la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el postulador de la subvención, quedando vinculada la persona fomentada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, dado que el incumplimiento sólo produce beneficio al sujeto fomentado y no se satisface el interés público o interés social. Así lo ha declarado esta Sala en multitud de sentencias, entre las que se citan las de 24 de Febrero y 27 de Junio de 1.997, 30 de Abril de 1.998, 16 de Julio de 1.999, y las de 22 de Marzo y 1 de Julio de 2.004, considerando que "el recurrente quedó vinculado al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que, a petición suya, se solicitó de la Administración la concesión de una ayuda a su favor. La aceptación de las condiciones impuestas por la Administración quedó plenamente acreditada y estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tiene inexcusables obligaciones". "El sujeto fomentado no cumplió las condiciones a que estaba obligado, con la consecuencia de que el incumplimiento produjo la resolución de la relación contractual; en efecto, la concepción finalista que preside las subvenciones como la presente impone el que, incumplida alguna de las condiciones apriorística y universalmente impuestas a los que, voluntariamente, solicitan tales ayudas, procede la pérdida de la ayuda pedida".

La Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, en aplicación del Reglamento de la CEE nº 2078/92, del Consejo que establece ayudas tendentes a compatibilizar los métodos de producción agraria con las exigencias de la protección del medio ambiente, reguló la cuestión por medio del Decreto 22/1993, de 2 de Marzo, desarrollado por la Orden de 17 de Marzo de 1.993, y posteriormente dictó el Decreto 6/1998, de 3 de Marzo, con la misma finalidad de establecer un régimen de ayudas para fomentar métodos de producción agraria, compatible con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, aplicable a los regadíos de las zonas de Mancha Occidental y Campo de Montiel, exigiendo en su artículo 3.1.b) que quien pretenda obtener la ayuda deberá acreditar tener derecho a la extracción de agua, disponiendo el artículo 2.2 de la Orden de 6 de Marzo del mismo año la forma de acreditar el derecho a la extracción de agua que se realizará "mediante certificación expedida al efecto por la Administración Hidráulica competente", precepto que fue aplicable hasta la aprobación de la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de 26 de Febrero de 1.999, de aplicación al presente caso, y que, como expresa el Letrado de la demandada, "no es fruto del capricho, sino que está gestada por la experiencia acumulada en la gestión de la ayuda de reducción del regadío y que está motivada por el deber de los poderes públicos de velar por la utilización racional del agua, con el fin de mejorar la calidad de vida y restaurar el medio ambiente, así como por el hecho constatado de que una vez vigente la Ley de Aguas se siguieron realizando nuevas captaciones al margen de la Ley, motivadas por las limitaciones que la declaración de sobreexplotación lleva consigo, y en muchos casos con la finalidad de poder acogerse a las distintas clases de ayudas, y con la finalidad de evitar que puedan acogerse a este programa titulares de explotaciones con pozos ilegales, constituidos tras la entrada en vigor de la Ley de Aguas y de las declaraciones de sobreexplotación de los acuíferos". Sean esas, o no, las motivaciones para dictar la Orden de 26 de Febrero de 1.999, lo cierto es que la misma está dictada dentro de las competencias de la Administración, aunque se discute por la parte actora su legalidad, --cuestión que se considerará posteriormente-, y que a ella han de sujetarse los solicitantes de las Ayudas, y que su cumplimiento impide, como venía sucediendo, que se aportase como único documento una autorización anual de riego que la Administración Hidráulica competente puede emitir tras una mera solicitud de inscripción en el Catalogo de Aguas Privadas del interesado, sin que haya habido comprobación del derecho al uso del agua. Por ello es obvio que la Administración dictó la Resolución denegando las Ayudas al actor al amparo de la expresada Orden que estaba vigente cuando se solicitaron las aludidas subvenciones, y que hemos de pronunciarnos acerca de la legalidad de la misma.

El recurrente manifiesta que "no es conforme a Derecho que la Orden de 26 de Febrero de 1.999 establezca o se interprete al amparo de la misma, que el plazo para la solicitud de inscripción de aprovechamientos de aguas es hasta el 31 de Diciembre de 1.988, es decir, que quedará cerrado en dicha fecha. La Consejería de Agricultura y Medio Ambiente carece de capacidad y competencia para regular el plazo de solicitud de las inscripciones en el Catalogo de Aguas Privadas", y considera que la citada Orden no es conforme con la Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Aguas, con la Disposición Transitoria 2ª de la Ley 10/2001, de 5 de Julio, del Plan Hidrológico Nacional, con el artículo 149.1.22 de la Constitución Española y con el Reglamento CEE 2078/92 del Consejo. Con independencia de que el actor presentó su solicitud de Ayuda al amparo de la citada Orden ahora impugnada, con lo que la aceptó, aunque difiera en cuanto a su interpretación, y que además le fue beneficiosa ya que supuso una prórroga del plazo de presentación de solicitudes, lo cierto es que no puede aceptarse su tesis, ya que lo que impugna, en puridad, no es la legalidad de la Orden sino su interpretación, en cuanto a que el plazo para la solicitud de inscripción de aprovechamientos de aguas es hasta el 31 de Diciembre de 1.988. Dicha pretensión debe rechazarse porque, además de lo expuesto con anterioridad, la Orden no trata de resolver un problema en relación con la inscripción en la Ley de Aguas, ni tiene relación con la misma, por lo que ni ha podido contradecir a las Disposiciones Transitorias citadas, ni vulnera el artículo 149 de la Constitución, en cuanto, como se ha dicho al principio de este fundamento, la normativa a aplicar no es la referente a los aprovechamientos hidráulicos y su regulación, sino al ejercicio de la potestad administrativa de fomento, y consiguientemente a las normas que como la impugnada concretan y regulan el procedimiento para la concesión de las ayudas, que está dentro del campo de libertad y discrecionalidad que goza la Administración para la concesión de las mismas, y la Orden de 26 de Febrero de 1999 no amplía los requisitos de la normativa anterior es decir del Decreto 6/98 y de la Orden de 6 de Marzo de 1.998, sino que viene a precisar el requisito de la acreditación del derecho "extraer el agua con derecho acreditado para ello...." artículo 3. b) del Decreto, lo que hace dentro de sus competencias y al objeto, como se ha dicho, de ir resolviendo los problemas de aplicación de las normas referentes a la concesión de las ayudas. Tampoco supone una vulneración de lo establecido en el Reglamento de la CEE, que precisamente en su artículo 5º otorga a los Estados miembros la facultad de determinar las condiciones de concesión de la ayuda.

Quinto.- La interpretación realizada por la Administración en relación con el artículo 2 de la Orden de 26 de Febrero de 1.999, ha sido ya examinada por esta Sala al resolver recursos con la misma fundamentación que el presente (Autos números 169, 170, 439, 569 y 570 del año dos mil uno, entre otros) en las que el requisito de acreditar el derecho al uso del agua mediante la autorización anual de la Confederación Hidrográfica, se condicionaba a que la solicitud para la inscripción de los aprovechamientos de aguas se hubiera efectuado dentro de los plazos establecidos en las Disposiciones Transitorias de la Ley de Aguas, y consideraba que "aunque no se especificaba a cual de las Disposiciones Transitorias se estaba refiriendo el precepto, basta un elemental análisis de las mismas para determinar que no se podía hacer mención más que a las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª, porque son las únicas que establecen un plazo concreto para la inscripción. No podemos pensar en la DT Primera que sólo se refiere a las aguas públicas, que ya lo fueran con arreglo a la normativa anterior a la Ley de Aguas de 1.985, ni tampoco a la Cuarta, en la que se prevé un régimen especial de inscripción, partiendo de la obligación de inscribir en el Registro de Aguas o en el Catalogo de cuenca y culminando en la posibilidad de imponer multas coercitivas para el caso de no tramitar su inscripción. Pero sin plazos previstos, ni normados con anterioridad".

Por tanto la Orden se refiere a las Disposiciones Segunda y Tercera que se refieren a las aguas privadas procedentes de manantiales o de pozos y galerías de explotación, viniendo a establecer que podrán acreditar su aprovechamiento temporal (durante el plazo de cincuenta años, con derecho preferente a obtener la correspondiente concesión administrativa) mediante su inscripción en el Registro de Aguas en el plazo de tres años desde la entrada en vigor de la Ley. La consecuencia de la inscripción en el Registro de Aguas es la de optar por la aplicación del nuevo régimen y gozar de protección registral, y la de la no inscripción es la de mantener el régimen legal anterior careciendo de protección registral. En cuanto a la D.T. Cuarta ha de entenderse que quien tuviere un aprovechamiento de aguas privadas y no hubiere optado en el plazo establecido para acogerse al nuevo régimen e inscribirlo en el Registro de Aguas, está obligado en el plazo que reglamentariamente se determine a declararlo para su inclusión en el Catalogo de aprovechamiento de aguas privadas. En conclusión, cuando la Orden referenciada nos habla de los plazos de las Disposiciones Transitorias de la Ley de Aguas no puede referirse más que al plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de dicha Ley, que finalizó el 31 de Diciembre de 1.988; por ello y dado que el actor solicitó la inscripción del aprovechamiento en el Registro de Aguas en el año 1.993 y 1.996 le está vedado el acceso a la ayuda solicitada, por lo que la Resolución impugnada ha de considerarse ajustada a Derecho.

Sexto.- Se ha alegado por el actor el haberse producido vulneración del principio de igualdad, consagrado como uno de los "valores superiores de nuestro ordenamiento", en el artículo 1.1., ya que la forma de acreditar el requisito del derecho al uso del agua establecido por la Orden de 26 de Febrero de 1.999 es discriminatoria para los titulares que pretendan acogerse a este tipo de ayudas a partir de dicha Orden del año 1.999, en relación a los que lo hicieron en 1.998, lo que supone, igualmente, una discriminación en contra del mismo recurrente ya que con anterioridad se han aprobado ayudas en expedientes idénticos al actual, considerando que "bien pudo la Administración Autonómica, Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, regular desde el principio en la misma manera para todos los beneficiarios la forma de acreditar el derecho al uso del agua"; sin embargo, en los autos no se ha acreditado dicha discriminación, con relación a expedientes tramitados con posterioridad a dicha Orden de 26-2-99, por lo que aunque se hubiera admitido la subvención con arreglo a normas anteriores, para acreditar un actuar arbitrario y discriminatorio debería haberse demostrado esa discriminación con arreglo a la nueva normativa, lo que no se ha hecho, por lo que al estar dentro de las facultades de la Administración el cambiar las normas de aplicación, tratando de conseguir un mejor funcionamiento y un beneficio para la sociedad, como se ha hecho, hemos de rechazar esta alegación de vulneración del principio de igualdad, criterio que se ha mantenido en Sentencias de 22 de Marzo de 2.004 y 1 y 5 del presente mes de Julio, por las mismas razones se rechaza la existencia de discriminación, ya que la igualdad ha de producirse con arreglo a las mismas normas de aplicación.

Tampoco puede aceptarse la petición del pago de la cantidad que hubiere correspondido de subvención, como responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que faltan los elementos necesarios para ello, puesto que si se hubiere demostrado la existencia de un perjuicio-que no se ha hecho- el mismo sería por la actuación propia del recurrente , que fue el que solicitó la ayuda sin reunir los requisitos necesarios para su concesión."

Y en la Sentencia de 23 de Noviembre de 2.004 (Rec. 661/01) se decía al final del Fundamento Jurídico Segundo: "Debe añadirse, como complemento a la fundamentación expuesta en relación al reconocimiento posterior de inscripción de pozo en el Catálogo de Aguas Privadas, que como ha manifestado el Tribunal en Sentencia 170/01, 172/01 y 169/01, "no obsta a la denegación de la ayuda el que con posterioridad al dictado del acto recurrido se inscribiera un pozo en el Catálogo de Aguas Privadas, pues los requisitos para optar a la subvención habían de ser cumplidos en el momento oportuno, y no con posterioridad" (párrafo último, fundamento Jurídico 4º, Sentencia de 22 de Marzo de 2.004)."

Séptimo.- De conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede efectuar imposición de costas.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Darío, contra la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que desestimó, por silencio administrativo, el recurso de Alzada interpuesto contra la Resolución de 20 de julio de 2001, que denegó la solicitud de ayuda correspondiente a 2000, para la compensación de rentas en los regadíos de las zonas de la Mancha Occidental y Campo de Montiel; las que declaramos ajustadas a derecho; todo ello sin hacer expreso pronunciamiento en costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.