Sentencia Administrativo Nº 353/2007, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 86/2002 de 02 de Mayo de 2007

Encabezamiento

T.S.J.CANTABRIA SALA CON/AD

SANTANDER

SENTENCIA: 00353/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANTABRIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

S E N T E N C I A

Iltma. Sra. Presidenta

Dª Teresa Marijuán Arias.

Iltmos. Sres. Magistrados

Doña Clara Penín Alegre

Doña Juan Piqueras Valls

En la Ciudad de Santander, a dos de mayo de dos mil siete. La Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria ha visto el recurso número 86/02 interpuesto por LA MERCANTIL MANUEL GÓMEZ LLOREDA, S.A., representada por la procuradora Dª Esther Gómez Baldonedo, y asistida por el letrado D. Vicente González Saiz; contra la CONSEJERÍA DE INDUSTRIA, TRABAJO Y DESARROLLO TECNOLÓGICO DEL GOBIERNO DE CANTABRIA, representada y defendida por los Servicios Jurídicos del mismo.

La cuantía del recurso es indeterminada.

Es Ponente el Iltmo. Sr. D. Juan Piqueras Valls, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO: El recurso se interpuso el día 5 de febrero de 2002 contra la resolución de la Consejería de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de fecha 21 de noviembre de 2001, por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución de fecha 21 de junio de 2001 de la Dirección General de Industria por la que se aprueba, con prescripciones, el Plan de Labores para el año 2001.

SEGUNDO: En su escrito de demanda, la parte actora interesa de la Sala dicte sentencia por la que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto:

Declare que la Resolución de la consejería de Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria es nula o anulable, en el pronunciamiento o limitación que en la misma se establece en orden a la extralimitación de la explotación y que en la presente se recurre, por ser contrario al ordenamiento jurídico, revocándola y dejándola sin ningún valor ni efecto en el extremo impugnado.

Declare el derecho de la sociedad "Manuel Gómez Lloreda, S.A." a explotar la superficie indicada por la administración de 5.900 m2, por encontrarse dentro de la extensión y límites autorizados por la Resolución de la Dirección Provincial de Industria de fecha 18 de mayo de 1.989.

Que se condene a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones y así como al efectivo pago de las costas que se originen.

TERCERO: En su escrito de contestación a la demanda la Administración demandada interesa se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso contencioso- administrativo o subsidiariamente se desestime íntegramente la demanda con imposición de costas a la demandante.

CUARTO: Recibido el proceso a prueba se practicaron las que constan en autos.

QUINTO: Se señaló el día veintiséis de abril de dos mil siete para la votación y fallo del recurso, fecha en la que, efectivamente, se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO: MANUEL GÓMEZ LLOREDA S.A. interpone recurso contencioso-administrativo frente a la "Resolución de la Consejería de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de fecha 21 de noviembre de 2001, por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución de fecha 21 de junio de 2001 de la Dirección General de Industria por la que se aprueba, con prescripciones, el Plan de Labores para el año 2001".

La mercantil recurrente solicita que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto:

Declare que la Resolución de la consejería de Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria es nula o anulable, en el pronunciamiento o limitación que en la misma se establece en orden a la extralimitación de la explotación y que en la presente se recurre, por ser contrario al ordenamiento jurídico, revocándola y dejándola sin ningún valor ni efecto en el extremo impugnado.

Declare el derecho de la sociedad "Manuel Gómez Lloreda, S.A." a explotar la superficie indicada por la administración de 5.900 m2, por encontrarse dentro de la extensión y límites autorizados por la Resolución de la Dirección Provincial de Industria de fecha 18 de mayo de 1.989.

Que se condene a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones y así como al efectivo pago de las costas que se originen".

La mercantil recurrente alega en apoyo de sus pretensiones que la resolución impugnada incurre en un error al pronunciarse sobre la inexistente extralimitación de la explotación, ya que:

- Se basa, exclusivamente, en una superposición de los planos o croquis del Plan de Restauración 1994 y el Plan de Labores de 2001.

- La Administración no ha realizado estudio de campo alguno, a pesar de que los planos del Plan de Restauración de 1994 eran mucho más imperfectos e imprecisos que los del Plan de Labores de 2001 y

- El informe pericial emitido por D. Gabino evidencia la corrección de los planos que sirven de soporte al Plan de Labores de 2001 y que la explotación se sitúa dentro del perímetro autorizado.

SEGUNDO.- El Gobierno de Cantabria se opone al recurso y solicita que se dicte "sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo o subsidiariamente se desestime íntegramente la demanda con imposición de costas a la demandante".

La Administración demandada articula su oposición al presente recurso contencioso administrativo sobre los motivos siguientes:

1) El recurso no es admisible, pues la demandante pretende revisar, indirectamente, un acto firme y consentido (la Resolución de la Dirección de Industria de 23/6/94, por la que se aprueba el Plan de Restauración del Espacio Natural de la Explotación "El Castillo").

2) En todo caso, y en lo que al fondo se refiere, el recurrente va contra sus propios actos, ya que fue la misma empresa la que aportó, en su plan de Restauración de 1994, la delimitación perimetral de la explotación que ahora cuestiona y

3) La Resolución impugnada es conforme a Derecho, ya que tanto los informes técnicos como el Plan de Restauración en vigor evidencia el exceso de explotación objeto de la prescripción impugnada.

TERCERO.- Como cuestión previa al examen del recurso, y con el fin de delimitar la controversia, la Sala debe recordar las siguientes vicisitudes procesales del presente recurso contencioso-administrativo:

1) La Sala dictó sentencia, con fecha 10 de abril e 2003 , acordando rechazar la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración por falta de identidad, y desestimar el recurso contencioso administrativo, por ser conforme a Derecho la prescripción impugnada.

2) Manuel Gómez Lloreda S.A. interpuso recurso de casación frente a la referida sentencia por quebrantamiento de forma e infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

3) El Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 7 de marzo de 2006 , estimó el recurso de casación y casó y anuló la sentencia, acordando, "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, mandar reponer las actuaciones al momento en que se ha incurrido en la falta, para que por la Sala se acuerde una decisión sobre el recibimiento del proceso a prueba no lesiva del referido derecho fundamental". Y

4) Devueltos los autos a la Sala, se practicaron las pruebas propuestas por la recurrente (documental, testifical-pericial y pericial judicial) con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Los hechos anteriores ponen de manifiesto que:

- El Tribunal Supremo no examinó, en su sentencia de 7 de marzo de 2006 , los pronunciamientos de fondo de la sentencia de esta Sala, de fecha 10 de abril de 2003 y

- Las únicas modificaciones que, como consecuencia de la sentencia del Tribunal Supremo, se han producido en la situación contemplada en la sentencia de esta Sala, anulada por el Alto Tribunal, han sido las pruebas practicadas a instancia de la recurrente para justificar sus pretensiones.

De todo lo expuesto se infiere que la Sala, condicionada por los principios de unidad de la doctrina y de la seguridad jurídica, debe:

a) Reproducir los argumentos y pronunciamientos que, en su día, le llevaron a desestimar la causa de inaedmisibilidad invocada por la Administración y

b) Analizar las pretensiones de la recurrente en función del resultado de las pruebas documental, testifical-pericial y pericial judicial practicadas tras la anulación de su antedicha sentencia.

QUINTO.- Con el fin de evitar reiteraciones innecesarias y evitar involuntarias alteraciones, se reproducen, seguidamente y asumiéndolos plenamente, los pronunciamientos de la sentencia de 10/4/2004 , por los que se rechazaba la inadmisibilidad del recurso: "La Administración, además de la oposición de fondo, frente a la impugnación, alega causa de inadmisibilidad consistente en entender que la actora pretende la revisión de un acto firme y consentido cual es la aprobación del Plan de Restauración, por Resolución de 21 de Julio de 1.994 de la Dirección Provincial de Industria e, interesa la inadmisión del presente recurso contencioso-administrativo, alegación de preferente consideración, dado que su eventual estimación impediría entrar en el examen del fondo del asunto, efecto obstativo que en el supuesto contemplado no ha de producirse, habida cuenta de que, como esta Sala viene manteniendo en sucesivas y reiteradas Resolución, así en Auto de 30/05/01, dictado en el Recurso número 805/00 :

"El art. 28 de la Ley Jurisdiccional declara inadmisibles los recursos que tuvieren por objeto actos que sean reproductorios de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

Dicho precepto (antes Art. 40 LJCA de 1956 ) encuentra su justificación en el principio de seguridad jurídica -según consolidada doctrina jurisprudencial- que impone la necesidad o la exigencia de plazos, términos y formalidades a la hora de ejercer las particulares acciones en defensa e sus derechos e intereses legítimos, según lo dispuesto en el artículo 24 CE .

Por su parte el Tribunal Constitucional en Sentencia de 2612-84 ha señalado que el citado apartado del artículo40 LJ (aplicable al art. 28 LJCA ) no puede entenderse derogado por la CE.., ya que no afecta al contenido esencial del artículo 24 .

Ello no obstante, procede también indicar que la interpretación por los Tribunales de dicha causa de inadmisibilidad ha sido muy rigurosa en orden a evitar los efectos negativos inherente a la excepción entendiendo además que la misma sólo es oponible frente a actos anulables, por cuanto no cabe sanación o convalidación por el consentimiento de sus destinatarios o por el transcurso del tiempo en relación a los nulos de pleno derecho, según resulta del artículo 109 LPA .

Así pues y con referencia a la caracterización del "acto consentido", el Tribunal Supremo ha venido exigiendo que el acto sea administrativo (sujeto a Derecho Administrativo); definitivo (no de trámite); no sea nulo de pleno derecho; y consentido, entendiendo en este sentido que no lo es el producido por silencia administrativo (que se presume), e incluso el que siendo expreso no fue notificado con todos los requisitos legales; y que lo es "el acto definitivo y válido, notificado con indicación de los recursos admisibles contra el mismo y no recurrido.

En cuando al acto posterior "confirmatorio", es preciso que sea reproducción del anterior o dicho de otro modo, "repetitivo", del mismo, exigiéndose en todo caso la más absoluta identidad entre los sujetos, la pretensión y el fundamento: la excepción sólo puede oponerse al sujeto que consintió el acto previo identidad subjetiva); la petición del interesado actuada en la vía administrativa donde se originó el acto previo no impugnado, ha de ser idéntica a la actuada posteriormente en vía procesal y previa administrativa- (identidad de pretensión); y finalmente es preciso que exista identidad entre los fundamentos de la petición y de la pretensión, de manera que los dos actos han de haber sido dictados en virtud de unos mismos hechos y unas mismas normas.

El anterior criterio jurisprudencial ha sido reiterado en sucesivas Resoluciones Judiciales, y en concreto en la reciente Sentencia de dicho Alto Tribunal, Secc. 4ª, de fecha 26 de Mayo de 2000 ".

De la doctrina y jurisprudencia que antecede resulta que los Actos impugnados en el presente recurso contencioso-administrativo no guardan la completa identidad exigida y gozan de autonomía y sustantividad propia y ello, sin perjuicio de que en cuanto al examen de la cuestión de fondo planteada deba partirse de la ineludible realidad planteada sobre la inatacabilidad del Plan de Restauración aprobado en el año 1.994, cuya aplicabilidad no es cuestionada por ninguna de las partes en litigio".

SEXTO.- La Sala debe, seguidamente, analizar las cuestiones planteadas por la recurrente. Manuel Gómez Lloreda S.A. aduce que la Resolución impugnada no es conforme a Derecho, pues:

- Se basa en la superposición de unos planos que no reflejan la realidad del terreno, mientras que el plano acompañado al Plan de Labores de 2001 refleja, fielmente, el área y muestra que no ha habido extralimitación alguna y

- En todo caso, resulta aplicable el principio de confianza legítima, ya que la Administración ha aprobado los Planes de Labores de 1995 a 2000 basados en los mismos planos que ahora rechaza.

La Sala estima, tras analizar la Resolución impugnada en función del contenido de los expedientes y de las pruebas practicadas en sede judicial, que el primero de los motivos de impugnación no puede ser acogido. El Tribunal ha formado este criterio sobre los hechos y razones siguientes:

1) La Resolución impugnada no se basa en ste punto, como pretende la recurrente, en una simple superposición del plano presentado, en su día, precisamente por la hoy recurrente, junto al Plan de Restauración de 1994 y del plano, presentado también por la recurrente, junto al Plan de Labores de 2001, ya que en el Informe de los Servicios Técnicos, obrante a los folios 30 a 33 del expediente consta que, con fecha 24 de abril de 2001 y a presencia del Director Facultativo de la explotación, se efectuó una inspección sobre el terreno en la que se detectó la extralimitación objeto de la prescripción impugnada.

2) El informe del Sr. Gabino , acompañado a la demanda, se limita a precisar que:

- Los planos del Plan de Restauración de 1994 y del Plan de Labores de 2001 no pueden ser propuestos.

- El plano de 2001, es mucho más fiable métricamente que el de 1994.

- El plano de 1994 carece de todo tipo de características que caracterizan a un plato topométrico.

3) El perito judicial Sr. Sebastián emitió su informe, tras un trabajo de campo, precisando que:

a) Había utilizado el método topográfico G.P.S., ya que el mismo permite:

- Que los datos obtenidos se anoten automáticamente en la memoria interna del equipo, lo que evita errores de transcripción.

- Los datos se vuelcan en el ordenador y mediante un programa CAD se dibujan los planos correspondientes

- El error gráfico para un plano escala 1/3000 está valorado en 0'2 mm.

b) El perito obtuvo las coordenadas de los puntos medidos en el sistema de referencia UTM, porque los planos de los Planes de Labores entre los años 1998 al 2001 están en coordenadas UTM.

Y

c) Seguidamente y tras digitalizar los planos de 1994 (Plan de Restauración) y de 2001 (Plan de Labores), el perito comprobó dichos planos con el obtenido por él y comprobó que existían notables diferencias en ellos, a saber:

"a) PLANO DE PLAN DE LABORES 2001. Para empezar, la cuadrículo de coordenadas que aparece en el plao de labores del año 2001 "NO ES CORRECTA". Para que las instalaciones de la cantera de "EL CASTILLO" aparezcan debidamente situadas en el sistema de coordenadas U.T.M., que dadas las cifras empleadas en dicha cuadrícula se entiende que así sea y no un sistema de coordenadas locales, como ocurre con el plano del plan de restauración del 23 de junio de 1994, sería necesario desplazarlas hacia el Oeste 161 m y 335 m hacia el Norte. Y además, habría que girarlas 6,5 grados en el sentido de las agujas del reloj para ocupar su posición correcta. Por otra parte, si tomamos como referencia el mayor edificio de las instalaciones de la cantera, el resto de edificaciones encaja bastante bien, siendo mínimas las diferencias; pero entonces no encaja ni la carretera N-634, ni los caminos de acceso a las distintas bancadas de la cantera.

b) PLANO DEL PLAN DE RESTAURACIÓN. En este plano, dado que no existe ningún punto de referencia con coordenadas, ni siquiera una cuadrícula, no es fácil realizar el encaje. Siguiendo el mismo procedimiento del apartado anterior, se ha tomado el mayor edificio de las instalaciones de la cantera; con esto, ni siguiera los edificios adyacentes coinciden ni en posición ni en dimensiones. Tampoco coincide la carretera N-634 con lo reflejado en el plano ni la posición de los caminos".

4) Los hechos anteriores unidos a que el perito midió expresamente, en el terreno "puntos muy bien definidos, cuya localización en los planos no ofrezcan duda alguna" llevan al Tribunal a basarse, por su fiabilidad y solvencia, en esta prueba pericial judicial y

5) En sus conclusiones el perito precisa, en términos de orientación y extensión similares a los de la Resolución impugnada, que:

- "A la vista del plano 2 aportado en este informe, puede decirse que los límites de explotación de la cantera se encuentran dentro de la línea de trazos y puntos que está marcada en el plano del Plan de Labores de 2001, excepto una pequeña zona en el Suroeste de la cantera, pero donde se observa que se han realizado labores de recuperación del terreno". Y

- La superficie aproximada que se encuentra fuera de los límites estimados por este perito, asciende a 7.865 m2, perteneciendo buena parte de ellos a los caminos y acceso a los distintos niveles de explotación".

SÉPTIMO.- La recurrente aduce que, en todo caso, la Resolución impugnada es contraria al principio de de confianza legítima, ya que:

- La Administración aprobó los Planes de Labores de 1995 a 2000 y

- Dichos Planes de Labores se basaban en unos planos iguales, en lo que se refiere a los límites de la explotación al plano que sirve de soporte al Plan de Labores de 2001.

La Sala estima que este motivo de impugnación tampoco puede ser acogido, ya que, abstracción hecha de que el plano de 1994 fue presentado por la recurrente y de que lo hizo sólo meses antes de presentar el plano del Plan de Labores de 1995 y de que no trató de rectificar en forma presuntos errores, resulta que, según consta en el Informe de los Servicios Técnicos, de fecha 22/8/2001,:

- "La Administración entendió ya en el año 1999, que la explotación había alcanzado sus límites perimetrales, aunque en los planes de labores presentados y aprobados en los años 1996, 1997 y 1998 los límites demarcados no eran exactamente coincidentes con los aprobados". Y

- Acordó en Resolución de 8/9/1998, que:

- I. La empresa Manuel Gómez Lloreda, S.A. deberá presentar en el plazo de un mes, a partir del recibo de la presente notificación, un proyecto de explotación, completo y detallado, encaminado a conseguir un final de explotación adecuado, así como una restauración eficaz completa y ajustada a las técnicas y métodos actualizados.

II. Igualmente deberá presentar una actualización del Plan de restauración donde se refleje lo indicado anteriormente.

III. Deberán figurar los límites en el frente de explotación que no podrán exceder de los actuales, al menos en las cotas más altas, límites en la zonas laterales de acceso a los frentes, fijando detalladamente las pistas, pendientes y curvaturas.

IV. Se procederá a la paralización cautelar del avance de la explotación en los bancos inferiores. Y

- Para el cumplimiento de los tres primeros puntos anteriores el titular presentó el 24 de noviembre de 1999 una Memoria-Resumen del nuevo proyecto, dándole traslado a Medio Ambiente, acordando dicha Consejería se iniciaran los trámites para la realización de la Declaración de Impacto Ambiental el 18 de julio de 2000, presentando el promotor un nuevo proyecto y plan de restauración que implicaba un aumento superficial de la explotación, permitiéndole, mientras duraba la evaluación ambiental, al explotación sólo en bancos inferiores.

La evaluación resultó denegatoria, por lo cual, mediante resolución de la Dirección General de Industria de 3 de mayo de 2001, se denegó la ampliación del proyecto".

De todo lo expuesto se infiere que, la administración, al afectar la explotación a los límites de la cantera, hizo las prescripciones necesarias ya en 1998 y, por tanto, no cabe en la actualidad y con independencia de cualquier otra consideración invocar el principio de confianza legítima.

Procede, por todo lo expuesto, desestimar el recurso íntegramente, ya que la Resolución impugnada es conforme a Derecho.

OCTAVO.- No se hace especial imposición de costas, ya que no se aprecia temeridad ni mala fe procesal (art. 139.1 LJCA ).

Fallo

Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA MERCANTIL MANUEL GÓMEZ LLOREDA, S.A contra la resolución de la Consejería de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de fecha 21 de noviembre de 2001, por la que se desestima el recurso de alzada contra la resolución de fecha 21 de junio de 2001 de la Dirección General de Industria por la que se aprueba, con prescripciones, el Plan de Labores para el año 2001; y no se hace especial imposición de costas.

Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Intégrese esta Resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de origen de éste.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.