Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000367
/2014
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:04265/2014
Demandante:ASOCIACIÓN MÉDICOS DEL MUNDO
Procurador:D. FELIPE SEGUNDO JUANAS BLANCO
Demandado:MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a veintiuno de julio de dos mil dieciséis.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num.
367/14que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador D. Felipe Segundo de Juanas Blanco, en nombre y representación de
ASOCIACIÓN MÉDICOS DEL MUNDO, contra Resolución dictada, en fecha 2 de junio de 2014, por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, por la que se pone fin al procedimiento de reintegro, en relación a la subvención
LUCHA CONTRA LA MALARIA EN LEMBATA, NUSA TENGGARA TIMUR, INDONESIA;y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.La parte actora interpuso, en fecha 1 de septiembre de 2014, este recurso; admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo:
'SUPLICO:Que habiendo por presentado este escrito en unión de los documentos que le acompañan, se sirva admitir uno y otros, tener por formulada la demanda contra la resolución 2 de junio de 2014, dictada por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, y previo los tramites procedimentales, se sirva dictar una Sentencia estimatoria de la presente demanda por la que se declare no ser conforme a Derecho, y en consecuencia se anule y se revoque la resolución impugnada'.
2.De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó:
'dicte Sentencia por la que desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente'.
3.Solicitado el recibimiento a prueba del recurso, la Sala dictó auto, de fecha 10 de septiembre de 2015 acordando el recibimiento a prueba, habiéndose practicado la propuesta y admitida con el resultado obrante en autos, tras lo cual siguió el trámite de Conclusiones; finalmente, mediante Providencia de fecha 2 de junio de 2016 se señaló para votación y fallo el día 20 de julio de 2016, en que efectivamente se deliberó y votó.
4.En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido
Ponente la Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO, Presidente de la Sección.
Fundamentos
1.La ASOCIACIÓN MÉDICOS DEL MUNDO interpone este recurso contra la Resolución dictada, en fecha 2 de junio de 2014, por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, por la que se pone fin al procedimiento de reintegro, en relación a la subvención
LUCHA CONTRA LA MALARIA EN LEMBATA, NUSA TENGGARA TIMUR, INDONESIA.
Y en la Resolución impugnada se resuelve:
'Que, como consecuencia de las obligaciones incumplidas puestas de manifiesto, el beneficiario debe reintegrar un total de 280.000 euros que, incrementados con los intereses de demora de 87.314,74 euros, suponen un total de
367.314,74 euros'.
Mediante Resolución de la propia Presidencia de la AECI, en la actualidad Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) de 26 de julio de 2007 (BOE 14 de agosto de 2007), se concedió una subvención por importe de 280.000 euros a MEDECINS DU MONDE FRANCE para el citado proyecto y, una vez se tuvo conocimiento de la justificación insuficiente por parte del beneficiario, en fecha 4 de julio de 2013, se inició el procedimiento de reintegro por el citado importe, más el correspondiente interés de demora.
Tras la presentación de alegaciones y aportación de documentos que se estimó pertinente por parte del interesado, se dicta la Resolución que ahora se impugna, en cuyo Fundamento de Derecho Tercero se dice:
'Tercero.- Ha quedado por tanto acreditado que se ha producido una justificación insuficiente por valor de 280.000 euros por parte del beneficiario, lo que es constitutivo de causa de reintegro a tenor del
artículo 37.1 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ...'.
2.La Asociación demandante ejercita las siguientes pretensiones:
- Por cuestiones formales solicita la nulidad de la Resolución impugnada por falta de motivación y congruencia.
- Y por cuestiones de fondo, con carácter principal, alegan que la inadecuación de formato una vez que las partes pueden comprobar que es de fácil verificación no es causa de reintegro; sino que podría ser causa de infracción leve, debido a la naturaleza del reintegro. Y, con carácter subsidiario, se deja a criterio de la Sala la fijación de un importe ponderado por aplicación directa de los principios de proporcionalidad y equidad, que la parte fija en la cantidad de 28.000 euros.
A lo que se opone el Abogado del Estado en su contestación, sosteniendo la conformidad a derecho de la resolución recurrida y solicitando la desestimación del recurso, tras rebatir cada una de las alegaciones de la demandante.
3.Comenzaremos, por razones de orden lógico procesal, analizando los motivos formales alegados.
Por lo que refiere a la motivación, el
artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dispone que los actos administrativos que enumera serán motivados
'con sucinta referencia de Hechos y Fundamentos de Derecho'. Quiere ello decir, en efecto, que aunque sea escuetamente, los actos administrativos han de contener la razón esencial de la decisión, con la amplitud que permita al destinatario su adecuada defensa y a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos necesarios para resolver la impugnación judicial del acto, en el ejercicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa, sancionada en el
artículo 106 CE .
Y en tal función, basta la lectura de la Resolución recurrida y de los informes de auditoría que le sirvieron de base y que obran en el expediente administrativo, para constatar que se exponen tanto los Hechos como los Fundamentos de Derecho que sirven de base al reintegro acordado, habiendo conocido la recurrente en todo momento el defecto de justificación que se imputa a la documentación por ella presentada y los preceptos jurídicos en los que encuentra su base la exigencia del concreto modo de justificación.
La Sala comparte el criterio de que la obligación de motivar no conlleva una simétrica exigencia de extensión, elegancia retórica, o apoyos acádemicos; pero eso es una cosa y otra bien distinta que en el presente caso pueda achacarse a la resolución que no contenga la razones de hecho o de derecho que sirvan de base al reintegro acordado. No hay duda de que la motivación, aunque de manera sucinta, ha de ser suficiente, de suerte que se expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó la decisión administrativa, exigencia a la que se ha dado cabalmente cumplimiento en este caso, siendo prueba concluyente el que la recurrente ha podido rebatir, después de conocer, los motivos del reintegro acordado y ha podido alegar y probar cuanto ha entendido conducente, sin menor atisbo de indefensión.
Tampoco podemos admitir la falta de congruencia que se alega invocando el artículo 89 de la propia LRJAiPAC, pues -frente a lo que se dice en la demanda- no puede haber más exacto paralelismo entre lo resuelto por la Administración y las alegaciones de la recurrente tratando de hacer valer una justificación completa en el formato que se tiene y con el que se justifican los proyectos en Francia.
Pero la congruencia y la motivación de una resolución administrativa, al igual que la de una sentencia, son una garantía formal que se cumple cuando se da respuesta a las pretensiones articuladas y se ofrece una razón suficiente con arreglo a cánones jurídicos. La discrepancia con dichos razonamientos no constituye un motivo válido de impugnación por tales razones, sino por razones de fondo. Y a ellas nos referidos a continuación.
4.La cuestión principal tal y como en la demanda se plantea parte de un erróneo planteamiento cuando se dice que la misma se concreta en determinar
'si es causa de reintegro la adecuada justificación económica del proyecto cuando se realiza mediante la utilización del formato que se utiliza en Francia en vez del de España...'. Y es que no es al recurrente a quien le corresponde determinar en qué forma ha de presentarse la justificación económica y, menos aún si cabe, exigir que la misma se haga en un formato distinto al previsto en las normas reguladoras de la justificación de la subvención del caso.
En efecto, es obligación del beneficiario presentar la justificación conforme a lo establecido en las normas reguladoras de justificación de la subvención concedida por la AECIT y no de otra manera.
Así resulta de la Orden AEC/442/2007, de 23 de enero, que establece las
bases reguladorasde la concesión de subvenciones de la convocatoria abierta y permanente para actividades de cooperación y desarrollo que, en su base Duodécima establece lo siguiente:
Duodécima. Plazo y forma de justificación
Con el objeto de acreditar la realización de las actividades, el cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, los beneficiarios deberán presentar en el plazo de cuatro meses desde la finalización del plazo de ejecución y en los documentos que a tal fin se pongan a su disposición, un informe final que constará de dos partes:
La Justificación Económica que comprenderá toda la documentación que justifique los gastos efectuados con cargo a la subvención concedida y que se realizara mediante la forma de cuenta justificativa, que incluirá la declaración de las actividades realizadas y su coste con el desglose de cada uno de los gastos incurridos. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 30 de la Ley General de Subvenciones , y cuando así se determine en la correspondiente convocatoria, también se podrá realizar la justificación de acuerdo a las otras formas contempladas en dicha Ley (estados contables y módulos) o mediante auditorias de firmas auditoras internacionales o locales reconocidas por la Embajada de España de referencia de la intervención, y en cualquier caso de acuerdo con las fórmulas que, al amparo de la Ley General de Subvenciones y del Reglamento que la desarrolla, se establezcan reglamentariamente en la normativa reguladora de la justificación de subvenciones de la Agencia Española de Cooperación Internacional.
La Justificación técnica que especificara con el máximo detalle los objetivos alcanzados, los resultados obtenidos, las actividades realizadas. Este informe, además, contendrá una descripción detallada del proceso de transferencia y gestión de las intervenciones tras su finalización, así como el análisis de su sostenibüidad futura.
Dicha justificación se realizará según lo dispuesto en las normas reguladoras de justificación de subvenciones establecidas por la AECL
También resulta de la propia Convocatoria de la subvención,
Resolución de 5 de
marzode 2007
de la Presidencia de la AECID, documento 1 del expediente, por la que se convocan ayudas de convocatoria abierta y permanente para actividades de cooperación y ayuda al desarrollo, correspondiente al año 2007, que en su apartado duodécimo establece lo siguiente:
'Duodécimo. Justificación
Con el fin de acreditar la realización délas actividades, el cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos previstos en el momento de la concesión de la subvención, los beneficiarios deberán presentar en el plazo de cuatro meses contados a partir de la finalización de las actividades subvencionadas, y en los documentos establecidos al efecto, un informe final que constará de dos partes:
Justificación económica: Comprenderá toda la documentación que acredite los gastos efectuados con cargo a la subvención concedida y se realizará mediante la forma de cuenta justificativa, que incluirá la declaración de las actividades realizadas y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos realizados.
Justificación técnica: Indicará con el máximo detalle los objetivos conseguidos, los resultados obtenidos, las actividades realizadas, el proceso de transferencia y gestión de las intervenciones tras su finalización, así como el análisis de su sostenibilidad futura.
Dicha justificación se realizará teniendo en cuenta las instrucciones de justificación de subvenciones establecidas por la AECI y disponibles en la página www. aeci. es.'
Igualmente, del examen de la Resolución de concesión de dicha subvención de 26 de julio de 2007 (BOE de 14 de agosto de 2007 y folios 1.8 a 1.10 del expediente) resulta que se establece expresamente que la justificación deberá realizarse
'...de acuerdo con el Manual de Justificación de Ayudas y Subvenciones disponible en la página
www.aeci.es(Subvenciones/Convocatoria Abierta (CAP)...'
y el beneficiario acepta expresamente
'...las normas y procedimientos de justificación, seguimiento y control establecidos...'
Por tanto, el beneficiario sabía desde el momento de la solicitud y posterior concesión de la subvención que debía presentar una justificación económica conforme a las instrucciones establecidas por la AECID y no de otra manera.
A pesar de ello, tal y como consta en el expediente, realizada una primera auditoría con resultado negativo de fecha 22 la Administración pudo constatar que:
'El beneficiario no incluye en la cuenta justificativa de esta subvención el Anexo I 'listado cronológico de justificantes' clasificando las facturas presentadas por epígrafes de gasto según el presupuesto concedido conforme a los requerido en la normativa reguladora, suponiendo este hecho una limitación al alcance en los trabajos de auditoría debido al volumen de justificantes que componen la cuenta justificativa al no poder realizar la revisión y expresar una opinión de auditoría.'
En concreto, y entre otras deficiencias cuya subsanación se solicitó al beneficiario, se especificaba la necesidad de presentar
el listado cronológico de justificantes por tipo de gasto, indicándose que conforme al Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECI de 2003, el beneficiario aportará
cuanta justificativa con declaración de las actividades realizadas y su coste con el desglose de cado de los gastos incurridos. Igualmente se indicaba que, debido a la deficiencia observada, no se había podido verificar la validez y correcta imputación de los justificantes presentados. Por último, y a modo de conclusión, se le dijo que de no ser subsanadas las irregularidades detectadas,
supondría el reintegro total o parcial de los fondos concedidos(folio 6 del expediente administrativo).
También consta en el expediente, consecuentemente con lo anterior, que mediante Resolución de 4 de diciembre de 2012, se concedió al beneficiario el plazo de 45 días hábiles para
subsanación de deficiencias advertidas.Ninguna deficiencia consta fuera subsanada, ni nada al respecto se alega en la demanda.
Lo único que consta presentado con las alegaciones y documentación al Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro de 4 de julio de 2013, fue un mero listado de gastos sin orden cronológico de justificantes para cada tipo de gasto, ni siquiera clasificación de las facturas en relación a cada tipo de gasto, que fue lo requerido.
Ante ello, se emitió un segundo informe de auditoría de 22 de octubre de 2012 (documento nº 10) de resultado también negativo, insistiéndose en la falta de presentación del
listado cronológico de justificantes de gastos. Tampoco presentó la relación de tipos de cambio aplicados y justificación bancaria de los mismos ni acreditación de las transferencias bancarias. Tampoco constan presentados los justificantes de gastos originales o compulsados junto con su correspondiente documento de pago, entre otras irregularidades detectadas y no subsanadas. Nada al respecto se dice en la demanda.
Todo lo anterior pone de relieve que no se trata de meros incumplimientos formales o una mera diferencia de formato, como pretende hacer ver la demandante, sino de la falta de acreditación de la realización efectiva del gasto que se pretende pagar con la subvención. Y ello porque, como bien se alega por el Abogado del Estado, al no presentar un listado cronológico de justificantes de pago, junto con las otras irregularidades detectadas en el segundo informe de auditoría, se está impidiendo que se pueda verificar adecuadamente la realización efectiva de dichos gastos, gastos cuya realización en relación con la subvención no puede deducirse por su sola justificación económica presentada (folios 275 y siguientes del expediente) donde obran incluso justificantes en los que ni siquiera aparece la fecha en la que se realizaron los gastos.
Ese incumplimiento de la obligación de justificación o justificación insuficiente del pago, y consecuencia del gasto, justifica, como hemos tenido ocasión de señalar en numerosas sentencias, por todas
SSAN de 3 de mayo de 2013 (recurso 29/2013 ) y
de 5 de febrero de 2014 (recurso 145/2013 ) es causa de reintegro (
artículo 37.1 c) LGS ).
Así lo ha declarado de manera reiterada el Tribunal Supremo.
Entre otras cabe citar la
STS (Con-Adm) de 16 de marzo de 2012 (Rec. 1680/2010 ), en la que se razona: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los
artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones ...'.
En este caso, la presentación de una justificación insuficiente, o la no presentación en la forma exigible y exigida por la Administración, no obstante conocer y aceptar dichas obligaciones desde el momento del otorgamiento de la propia subvención, y pese haber sido requerido reiteradamente para subsanar las deficiencias observadas, hacen procedente el reintegro al amparo del precepto citado con plena correlación con el carácter modal o condicional de la subvención, esto es del empleo de fondos públicos que no sólo permite sino que exige a la Administración otorgante la constatación de modo fehaciente del cumplimiento de las cargas asumidas así como, con igual necesidad, el cumplimiento de las específicas obligaciones de la justificación de los gastos, y ello con independencia de que la actividad se haya en mayor o menor medida realizado, algo que la Administración en ningún momento ha discutido y que, por lo demás, tampoco la recurrente ha acreditado en este proceso, más allá de la presentación de un dictamen pericial de parte, que ni en siquiera ha sido ratificado judicialmente y que incluso reconoce que, ni en un formato ni en otro, se ha encontrado justificación para una cantidad de 28.000 euros.
De lo anterior deriva la desestimación del recurso, sin que tampoco pueda entenderse vulnerado el principio de proporcionalidad dado que el reintegro reclamado se refiere a la insuficiente justificación de todos los gastos y, por tanto de toda la subvención concedida.
5.De conformidad con el
art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción dada por la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, debe condenarse a la parte recurrente al pago de las costas procesales.
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de
ASOCIACIÓN MÉDICOS DEL MUNDO, contra la resolución dictada, en fecha 2 de junio de 2014, por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, por la que se pone fin al procedimiento de reintegro, en relación a la subvención
LUCHA CONTRA LA MALARIA EN LEMBATA, NUSA TENGGARA TIMUR, INDONESI, a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho.
Con expresa imposición de costas a la parte actora.
Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma
no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el
articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓNLeída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo Doy fe.
