Sentencia Administrativo Nº 356/2007, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 106/2007 de 13 de Julio de 2007

Encabezamiento

SENTENCIA

En Burgos a trece de julio de dos mil siete.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha visto en grado de apelación el recurso interpuesto contra la sentencia de fecha 1 de marzo de 2007, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Ávila, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo de lesividad interpuesto por D. Juan Carlos y D. Alberto , en el que se impugna el Pliego de condiciones de aprovechamiento de pastos elaborado por el Ayuntamiento de Navacepedilla de Corneja (Avila) y el Acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento, de fecha 3 de noviembre de 2005, sobre aprovechamiento de pastos en el mencionado municipio.

Habiendo sido parte en la instancia y en la presente apelación, como apelante, D. Juan Carlos y D. Alberto .

Antecedentes

PRIMERO- Que por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 1 de Ávila en el Procedimiento Ordinario número 269/05 , dictó sentencia cuya parte dispositiva dice: "Se acuerda desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Señora González Fernández, en representación de D. Juan Carlos y que D. Alberto , dirigidos por el Letrado Sr. Jiménez Blanco, en el que se impugnan el Pliego de condiciones de aprovechamiento de pastos elaborado por el Ayuntamiento de Navacepedilla de Corneja (Ávila) y el Acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento, de fecha 3 de noviembre del año 2005, sobre aprovechamiento de pastos en el mencionado municipio, a los que se refiere este procedimiento y el encabezamiento de esta Sentencia, desestimando las pretensiones de la parte recurrente y, en consecuencia, debe declararse: 1.-Conformes y ajustadas a derecho las resoluciones administrativas impugnadas. 2.-Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas procesales causadas a ninguna de las partes".

SEGUNDO- Que contra dicha resolución se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y remitidos los autos a esta Sala, se señaló para votación y fallo el día 12 de julio de 2007 .

TERCERO- En la tramitación del presente recurso de apelación se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Por la parte recurrente se apeló la sentencia porque entiende que es contraria al ordenamiento jurídico en base a las siguientes alegaciones:

1.-Que se ha producido error en la valoración de la prueba practicada al considerarse no omitida la tramitación de un expediente administrativo al efecto. Se invoca por la Juzgadora que existe un expediente tramitado al efecto, señalándose que los recurrentes habían aceptado el pliego los años anteriores. El hecho de haberse aceptado un pliego de condiciones con anterioridad no es óbice para la pretendida declaración de nulidad, toda vez que el acatamiento o sometimiento a un acuerdo por parte de los vecinos no implica necesariamente su ajuste o no a derecho.Se afirma en la sentencia que al no existir Ordenanza, es el Servicio de Medio Ambiente el encargado de fijar las condiciones, fijándose después a los ganaderos por parte del Ayuntamiento demandado y mediante el correspondiente acuerdo del Pleno, las condiciones en los términos que constan en las declaraciones juradas...; sin embargo el hecho de existir un acuerdo plenario que fije las condiciones en los términos asimismo fijados en el Pleno y el hecho de existir reuniones con los ganaderos, no implica que tales actuaciones sean conformes con la Ley, y no sólo desde la perspectiva de la formación del acuerdo, sino en definitiva de la enajenación del aprovechamiento.

2.- No es cierto que el Ayuntamiento ha asumido formalmente las competencias en materia de pastos; tampoco es cierto que esta parte se centre en atacar dos condiciones o cláusulas (7ª y 8ª), pues tanto en el escrito de interposición inicial del recurso, como en el encabezamiento y suplico del escrito de demanda se solicita la declaración de nulidad del Pliego y Acuerdo Plenario en su totalidad.

3.-Existe error de hecho en la valoración de la prueba practicada, y de derecho, al considerarse cumplidas las exigencias legales en cuanto a las cantidades económicas a abonar por los ganaderos por el aprovechamiento. Se señala que las cantidades económicas a abonar por los ganaderos coinciden con el Pliego elaborado por la Junta de Castilla y León, olvidándose por completo el contenido de la contestación efectuada por el Servicio de Medio Ambiente de fecha 28 de septiembre de 2006, al señalar que la enajenación del aprovechamiento es competencia municipal. Se aprecia la vulneración por parte del Ayuntamiento del artículo 94 y siguientes, especialmente el artículo 98, del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales . El modo de enajenación del aprovechamiento de los pastos corresponde al Ayuntamiento. El Pliego adolece además de causa de nulidad al contravenir la confección y suscripción del citado Pliego de aprovechamiento las prescripciones relativas al Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, al implicar una adjudicación directa para los ganaderos que desean participar, sin distinguir entre vecinos y no residentes, teniendo el trámite de la subasta pública de conformidad con dicho Reglamento. Se vulnera el procedimiento legalmente establecido para la adjudicación del aprovechamiento de los pastos.

SEGUNDO.- Como punto de partida para resolver las cuestiones planteadas es preciso tener en cuenta que se trata de los aprovechamientos de pastos de un monte de Utilidad Pública, en concreto del monte núm. 108 cuyo titular es el Ayuntamiento demandado; por otra parte, se impugna el Pliego de condiciones o alguna de sus cláusulas que se notificaron en diciembre de 2005, así como éste pliego en cuanto relativo al aprovechamiento de pastos del periodo comprendido entre el día 1 de enero de 2006 hasta el día 31 de diciembre de 2006. Todas estas circunstancias nos llevan a determinar que la normativa directamente aplicable es la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, pues entró en vigor el día 22 de febrero de 2004 , conforme establece su Disposición final sexta, al haberse publicado esta Ley en el Boletín Oficial del Estado de Fecha 22 de Noviembre de 2003 .

Partiendo de lo indicado, el art. 2 de esta Ley dispone, en su número 1 que "esta Ley es de aplicación a todos los montes españoles de acuerdo con el concepto contenido en el artículo 5. En el caso de los montes vecinales en mano común, esta Ley es aplicable sin perjuicio de lo establecido en su legislación especial", continuando indicando el número 2 de "a los terrenos de condición mixta agrosilvopastoral, y en particular a las dehesas, les será de aplicación esta Ley en lo relativo a sus características y aprovechamientos forestales, sin perjuicio de la aplicación de la normativa que les corresponda por sus características agropecuarias". Estos aprovechamientos o características agropecuarias deben ser consideradas como distintas de las que son objeto del aprovechamiento al que se refiere el Pliego objeto de impugnación, puesto que el artículo 6 de la misma ley define los aprovechamientos forestales, a los efectos de la misma ley, en los siguientes términos: los maderables y leñosos, incluida la biomasa forestal, los de corcho, pastos, caza, frutos, hongos, plantas aromáticas y medicinales, productos apícolas y los demás productos y servicios con valor de mercado característicos de los montes. Por consiguiente, tratándose de aprovechamiento de pastos, la ley directamente aplicable es esta 43/03 , sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa de los montes vecinales en mano común. Sin embargo este monte no se puede considerar como monte vecinal en mano común pues no entra dentro de la definición que de los mismos establece la Ley 13/89, de 10 de octubre, en su artículo 1 : "Son montes vecinales en mano común y se regirán por esta Ley los que, con independencia de su origen, sus posibilidades productivas, su aprovechamiento actual y su vocación agraria, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como entidades administrativas, y se vengan aprovechando consuetudinariamente en régimen de comunidad sin asignación de cuotas por los miembros de aquéllas en su condición de vecinos"; y ello porque el titular de este monte es el Ayuntamiento, y por tanto una entidad administrativa.

TERCERO.-Es indudable que se recurre todo el pliego, y no sólo las cláusulas 7ª y 8ª, pero sólo en alegación de determinados y concretos supuestos: incompetencia del Ayuntamiento, falta del procedimiento administrativo y falta de Ordenanza.

En cuanto a incompetencia del ayuntamiento, procede decir, y sin perjuicio de lo que posteriormente se va a manifestar al hablar de la falta de Ordenanza, que la Ley 1/99, de 4 de febrero, de Ordenación de Recursos Agropecuarios y Tasas por los Aprovechamientos de Pastos, Hierbas y Rastrojeras, prevé la competencia de las entidades locales en sustitución de las juntas agropecuarias locales; y así el art. 10 recoge, en sus números 1 y 2 , que: "Las Cámaras Agrarias Provinciales podrán ejercer las competencias reconocidas a las Juntas Agropecuarias Locales en el ámbito territorial de estas últimas, siempre y cuando las mismas no se hubieren constituido en el plazo de un año desde la entrada en vigor del Reglamento de desarrollo de la presente Ley, o hayan dejado de funcionar en un período igual a contar desde la celebración del último Pleno, si así lo solicitaren más de una quinta parte de los titulares de explotaciones de la localidad o la mitad del censo de electores a Cámaras de la misma, siempre y cuando este colectivo sea superior a cinco personas. Si posteriormente se constituyera la Junta Agropecuaria Local, la Cámara volverá a asumir la gestión de dichos recursos e intereses siempre que se acredite la falta de funcionamiento anterior. 10.2. En caso de que la solicitud a la Cámara Agraria Provincial no alcanzara los apoyos necesarios o no prosperara en el año siguiente a la finalización del plazo anterior, la gestión de los recursos e intereses colectivos agrarios se realizará por las Entidades Locales". Pero, además el art. 36 de la Ley 43/03, de 21 de noviembre, de Montes , dispone: 1. El titular del monte será en todos los casos el propietario de los recursos forestales producidos en su monte, incluidos frutos espontáneos, y tendrá derecho a su aprovechamiento conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa autonómica. 2 . Los aprovechamientos de los recursos forestales se realizarán de acuerdo con las prescripciones para la gestión de montes establecidas en los correspondientes planes de ordenación de recursos forestales, cuando existan. Se ajustarán también, en su caso, a lo que concretamente se consigne en el proyecto de ordenación de montes, plan dasocrático o instrumento de gestión equivalente vigente. 3. El órgano forestal de la Comunidad Autónoma regulará los aprovechamientos no maderables. Dichos aprovechamientos, y en particular el de pastos, deberán estar, en su caso, expresamente regulados en los correspondientes instrumentos de gestión forestal o PORF en cuyo ámbito se encuentre el monte en cuestión. 4. Los aprovechamientos en los montes del dominio público forestal podrán ser enajenados por sus titulares en el marco de lo establecido en el artículo 15 , así como de lo previsto en la legislación patrimonial que les resulte de aplicación". A esto cabe añadir la licencia concedida por el Servicio Territorial de Medio Ambiente para que proceda el Ayuntamiento a realizar el aprovechamiento que se reseña, si bien con estricta sujeción al Pliego de Condiciones que lo rige, y así se recoge en la licencia núm. 165 concedida, que consta al folio 149 de las actuaciones. Por consiguiente, el Ayuntamiento es plenamente competente para realizar la adjudicación de estos aprovechamientos.

Por lo que se refiere a la falta de Ordenanza, ya se ha indicado que el órgano forestal de la Comunidad Autónoma es el que regula los aprovechamientos no maderables (artículo 36.3 de indicada ley 43/03 ); a lo que se debe añadir lo dispuesto en la Disposición transitoria segunda de dicha ley respecto del plazo para disponer del instrumento de gestión forestal: "Los montes que tengan la obligación, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 , de disponer de instrumento de gestión forestal, tendrán un período de 15 años desde la entrada en vigor de esta Ley para dotarse de aquél". Por último, es preciso poner de manifiesto el contenido del número 3 del artículo 29 del Decreto 307/1999, de 9 de diciembre , que aprueba el Reglamento General de Ordenación de los Recursos Agropecuarios Locales, en desarrollo de la Ley 1/99. Este artículo 29 dice: "Se clasificarán como terrenos rústicos excluidos del aprovechamiento de pastos, a los efectos prevenidos en el apartado 1 del artículo anterior:... 3 . Los montes del Catálogo de Utilidad Pública así como los consorciados y conveniados de esta Administración, salvo informe en contrario de la Consejería de Medio Ambiente". Esta circunstancia lleva a la necesidad de considerar como normativa aplicable la Ley 43/03 , respecto de estos aprovechamientos de este monte de utilidad pública, por cuanto debe considerarse excluido de la normativa de aprovechamientos agropecuarios, y por consiguiente no es exigible la existencia de Ordenanza alguna, sin perjuicio de la exigencia y sujeción al Pliego de Condiciones.

En cuanto a la falta de expediente administrativo, ciertamente este expediente es muy escueto y escaso, limitándose al acuerdo del Pleno y al formulario de Declaración Jurada, actuación que viene a ser bastante normal en pequeños ayuntamientos y juntas locales; pero teniendo en cuenta de que nos encontramos ante un monte de utilidad pública y que por consiguiente tiene que haber un Pliego de Condiciones aprobado por el correspondiente Servicio Territorial de Medio Ambiente, tal expediente administrativo es suficiente si se añade que se acredita, pues la propia parte lo reconoce, que se ha remitido un impreso-modelo de Declaración Jurada, y además se aporta documentación por la que se acredita que se mantienen las mismas condiciones que regían en años anteriores para el aprovechamiento de pastos en el término municipal, como es el caso del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento en sesión celebrada el día 3 de noviembre de 2005, acuerdo del pleno que en ningún caso se ha acreditado reúna alguna condición de nulidad o presente vicios que lleven a la declaración de anulabilidad del mismo; amén de las otras actuaciones que recoge la sentencia apelada como realizadas y que deben considerarse parte del expediente administrativo. En este sentido, cabe concluir que existe un expediente administrativo suficiente como para no considerar la nulidad radical del mismo, ni tampoco su anulabilidad en cuanto que no se acredita los posibles defectos que hayan podido causar algún tipo de indefensión a los aquí recurrentes y apelantes.

Se manifiesta que se vulnera el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, pero en la demanda en ningún momento se manifiesta esta vulneración, sino que lo que se dice es que se infringe el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local en relación con el artículo 196.2 del Reglamento de Organización . Procede indicar que no se puede formular nueva pretensión en la apelación de la ya formulada en la demanda, pues se trata de revisar la sentencia y no de hacer nuevas alegaciones y se vulnera el derecho de defensa que tiene la parte contraria. No obstante lo dicho, el artículo 95 del Real Decreto 137/86, de 13 de junio , establece que: "cada forma de aprovechamiento se ajustará, en su detalle, a las ordenanzas locales o normas consuetudinarias tradicionalmente observadas, o a las que, cuando fuere procedente, apruebe el órgano competente de la Comunidad Autónoma, en cada caso, oído el Consejo de Estado o el órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si existiera"; sin que se aprecie se haya vulnerado este contenido, y no siendo aplicable lo dispuesto en el art. 98 , puesto que no se trata de una adjudicación por lotes, sino una explotación común a la que se refiere el artículo 96 . No procede tampoco en este trámite procesal de recurso de apelación resolver si es acertado el importe dinerario, puesto que en la demanda no se impugna este concepto ni se hace una adecuada alegación al mismo; sólo se hace referencia en la demanda a este apartado en el sentido relativo a si se hubiesen reclamado cuantías dinerarias a los ganaderos con derecho a pastos comunales sobrepasando los márgenes establecidos por el Servicio Territorial de Agricultura y Ganadería para cada zona y año ganadero, sin previa propuesta de tasación debidamente aprobada tanto por la Comisión Gestora, como por el Jefe del Servicio Territorial. Ya se ha indicado que la normativa por la que se rige es la Ley 43/03, a lo que es preciso añadir que en la Condición 11ª de la Declaración Jurada Sólo Se indica el total que deberán pagar los ganaderos al Ayuntamiento, y se recoge exactamente el importe que se indica en el Pliego de Condiciones Técnicas del Servicio Territorial de Agricultura y Ganadería, por lo que no se infringe para nada la normativa, y en cuanto a si se ha cobrado más cantidad de lo debido y si procede devolver este dinero cobrado demás es una cuestión relativa al desarrollo y desenvolvimiento del acuerdo de aprovechamiento, que no ha sido objeto de impugnación.

Indudablemente no se produce la infracción del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local en cuanto a la Ordenanza reguladora de Pastos, por cuanto que no existe esta Ordenanza, ni tampoco es precisa por cuanto no le es aplicable a los pastos de este monte de utilidad pública lo dispuesto en la Ley 1/99 .

El resultado es que no procede ni la nulidad, ni la anulabilidad del Pliego de Condiciones, ni del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento impugnado.

CUARTO.-Con independencia de lo dicho, se desprende de la demanda, y así se ha recogido en la sentencia, que se recurren las cláusulas 7ª y 8ª del Pliego, Pliego que en sí no lo es sino que lo que se recurre es el clausulado de condiciones recogido en la llamada Declaración Jurada. Es lo cierto que no se ha aportado absolutamente ningún pliego de condiciones aprobado por el Ayuntamiento, y sólo se ha aportado el Pliego de Condiciones del Servicio Territorial del Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León. De este Pliego del organismo autonómico (folio 149 de las actuaciones) se desprende que la época de disfrute del aprovechamiento es del 16 de abril al 31 de diciembre, por lo que el hecho de que esta cláusula venga recogida dentro de las condiciones de la Declaración Jurada con la redacción de "la parte del término municipal que está cerrada y que se dedica al aprovechamiento de pastos, no será objeto de aprovechamiento hasta el día 15 de abril, quedando "guardado" desde el día 1 de enero al 15 de abril, período este último en que no se podrá pastar en la zona cerrada", lleva a que proceda considerar esta condición 7ª como ajustada, sin perjuicio de que se aprecie un pequeño error en cuanto al día en que se procede comenzar a realizar el aprovechamiento (16 en vez del 15), que en ningún caso puede llevar a que se anule esta condición; tampoco ha lugar a la anulación de esta condición el resto de lo recogido, por cuanto que no viene a modificar para nada la cláusula del Pliego de Condiciones recogido en la licencia núm. 165 , sino sólo a aclararla.

Distinto es el relativo a la condición 8ª de la Declaración Jurada, por cuanto que no se recoge esta forma de pago en el Pliego de Condiciones de la administración autonómica, no se aporta por el Ayuntamiento pliego alguno que haya aprobado el mismo, se recoge en el acta del Pleno del Ayuntamiento celebrado en sesión ordinaria de fecha 3 de noviembre de 2005 que se acordó "mantener las mismas condiciones que regían en años anteriores para el aprovechamiento de pastos en el término municipal", no se aporta relación de condiciones respecto de las que se aplicaron en el año 2005 y la parte recurrente aporta con su demanda la Declaración Jurada respecto de las condiciones que se aplicaron en el año 2004, sin que en la misma se indique para nada el pago de cantidad distinta respecto al ganado que comience a pastar a partir del 15 de abril, respecto del que comience a pastar a partir del día 15 de junio; no acreditándose esta modificación de esta condición, y acreditándose que no se incluía esta condición en las que se exigían en el año 2004, sin que conste acuerdo del ayuntamiento por el que se modifique la misma y constando, por el contrario, acuerdo por el que para el año 2006 iban a regir las mismas condiciones que en años anteriores, procede declarar esta condición nula de pleno derecho por falta de acuerdo en que se sustente su aprobación. En esta circunstancia y con sólo este alcance procede revocar la sentencia apelada en este solo punto.

ÚLTIMO.-Respecto de las costas, al estimarse parcialmente el recurso interpuesto y conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la ley 29/98, de 18 de julio , no procede la imposición de las costas causadas en esta apelación a ninguna de las partes.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente

Fallo

Que se estima parcialmente el recurso de apelación registrado con el número 106/2007, interpuesto por D. Juan Carlos y D. Alberto contra la sentencia de fecha 1 de marzo de 2007 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ávila en el procedimiento ordinario núm. 269/2005, por la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el Pliego de condiciones de aprovechamiento de pastos elaborado por el Ayuntamiento de Navacepedilla de Corneja (Ávila) y el Acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento, de fecha 3 de noviembre de 2005, sobre aprovechamiento de pastos en el mencionado municipio; y en consecuencia, se revoca la misma única y exclusivamente en el sentido de declarar la nulidad de la Condición 8ª cuya redacción se recoge, como tal Condición 8ª, en la Declaración Jurada remitida por el Ayuntamiento a los ganaderos para el año 2006, desestimando el recurso de apelación en todo lo demás.

No se hace expresa imposición de costas respecto de las causadas en esta apelación.

Contra esta resolución no cabe interponer recurso alguno. Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución para ejecución y cumplimiento.

Así lo acuerdan y firman los Iltmos. Sres. Magistrados componentes de la Sala, de todo lo cual, yo el Secretario, doy fe.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente Sr. Alonso Millán, en la sesión pública de la Sala Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), que firmo en Burgos a trece de julio, de que yo el Secretario de Sala, certifico.

Ante mí.