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Última revisión
03/02/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 359/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 26/2019 de 30 de Septiembre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 30 de Septiembre de 2021
Tribunal: TSJ Pais Vasco
Ponente: ALBERDI LARIZGOITIA, JOSÉ ANTONIO
Nº de sentencia: 359/2021
Núm. Cendoj: 48020330022021100337
Núm. Ecli: ES:TSJPV:2021:2453
Núm. Roj: STSJ PV 2453:2021
Encabezamiento
ILMOS/A. SRES/A.
PRESIDENTE:
DOÑA ANA ISABEL RODRIGO LANDAZABAL
MAGISTRADOS:
DON ÁNGEL RUIZ RUIZ
DON JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA
En Bilbao, a treinta de septiembre de dos mil veintiuno.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 26/2019 y seguido por el procedimiento ordinario 26/2019, en el que se impugna: la Orden de 3 de julio de 2018, de la consejera de Educación del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2018-2019, ayudas destinadas a sufragar los gastos de transporte de estudiantes con especiales dificultades de movilidad, y becas de excelencia académica para reconocer y premiar al alumnado universitario de alto rendimiento.
Son partes en dicho recurso:
-
-
Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ ANTONIO ALBERDI LARIZGOITIA.
Antecedentes
1.
2.
- En el escrito de contestación de los Servicios Jurídicos Centrales del Gobierno Vasco, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime integramente la demanda.
Por resolución de fecha 21/09/2021, se señaló el pasado día 28/09/2021 para la votación y fallo del presente recurso.
4.
Fundamentos
8. Postula la nulidad de pleno derecho de tales preceptos por no ajustarse a la normativa básica establecida por el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, en la redacción dada por el Real Decreto 951/2018, de 27 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2018-2019, y se modifica el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas (en adelante, RD 1721/2007), en los términos que más adelante se pasa a analizar.
9. Invoca el artículo 27 de la Constitución, el artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, así como las sentencias del Tribunal Constitucional número 188/2001 y 212/2005, así como la sentencia de esta Sala de 2 de junio de 2016 (recurso número 41/2015) anulatoria del artículo 2 y de los artículos 1, 3.4 y 5, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 14, 16, 17.1 y 3, 18, 20, 25.1 y 30.2 de la Orden de 22 de julio de 2014, del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2014-2015, ayudas destinadas a sufragar los gastos de transporte de los estudiantes con especiales dificultades de movilidad, y becas de excelencia académica para reconocer y premiar al alumnado universitario de alto rendimiento.
10.
11. Alega en primer lugar que se dilucidan en el presente asunto cuestiones idénticas a las planteadas en los recursos seguidos ante esta Sala bajo los números 682/2014, 41/2015 y 105/2016, habiendo recaído en el momento de contestar a la demanda la sentencia del Tribunal Supremo número 306/2019, de 8 de marzo (recurso de casación 1240/2016) confirmatoria de la sentencia de esta Sala de 3 de marzo de 2016, dictada en el recurso número 682/2014 interpuesto por la Administración General del Estado contra la Orden de 22 de julio de 2014, de la consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocan becas para realizar estudios universitarios y otros estudios superiores en el año académico 2014-2015, hallándose pendientes de sentencia del Tribunal Supremo los recursos de casación interpuestos contra las sentencias de 2 de junio de 2016, dictada en el recurso contencioso administrativo número 41/2015 interpuesto contra la orden de Orden de 22 de octubre de 2014 de la consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles universitarios para el curso académico 2014-2015, y contra la sentencia de 7 de diciembre de 2016 dictada en el recurso número 105/2016 interpuesto contra la orden de 2 de septiembre de 2015 por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2015/2016.
12. Alega la necesidad de esperar al dictado de las sentencias que se hallan pendientes en la medida en que conformarán doctrina jurisprudencial y determinarán si los reales decretos invocados por el abogado del Estado constituyen una regulación que se agota en sí misma, tal y como establece la STS de 8 de marzo de 2019, o bien operan como un mínimo garantizado susceptible de ser mejorado, tal y como apunta el voto particular de la misma, añadiendo que entre tanto el sistema vasco de becas al estudio se halla sumido en una situación de pendencia y de radical inseguridad, que no puede tornarse en perjuicio de los estudiantes. En particular considera necesario, tal y como resolvió el auto de admisión de 12 de junio de 2017 en el recurso de casación número 1022/2017 interpuesto contra la sentencia de esta Sala de 7 de diciembre de 2006 dictada en el recurso número 405/2016, que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre si en materia de becas y ayudas al estudio en niveles no universitarios la competencia educativa y el régimen de financiación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco amparan el establecimiento de un nivel de protección distinto al que configuran con carácter básico el RD 1721/2007 y el RD 585/2015.
13. En segundo lugar, alega que, a diferencia de los recursos procedentes, la demanda no recurre el elemento vertebral del sistema de becas establecido por la orden recurrida, limitándose a impugnar los artículos 10.c) y f), 15.3, 19.1.b) y 24.b) y e) del Anexo I, asumiendo la Administración recurrente que el sistema de ayudas al estudio diseñado por la orden recurrida integre componentes no previstos en la normativa estatal, así, material didáctico, desplazamiento interurbano dentro de la comunidad autónoma, aprovechamiento académico, o extraordinario, no puede cuestionar en el recurso los requerimientos de todo orden que la Administración educativa vasca establece para resultar beneficiario de los mismos.
14. Alega que la orden recurrida materializa un planteamiento legítimamente diferente del definido por el Estado, dentro del ámbito de sus competencias, en el marco de lo previsto por el apartado B.2) del Real Decreto 1014/1985, de 25 de mayo, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Universidades, en el entendimiento de que la igualdad que establecen el artículo 83 de la Ley Orgánica de Educación y el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, no puede interpretarse como una prohibición de divergencia autonómica respecto de algunos elementos de ordenación de la subvención de los definidos por los Reales Decretos 1721/2007 y 951/2018.
15.
< < El artículo 149.1.30ª de la Constitución reserva al Estado las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la propia Constitución.
En virtud de dicho título competencial la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación reconoce a los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables el derecho a obtener becas y ayudas al estudio para garantizar la igualdad de todas las personas en el ejercicio del derecho a la educación (número 1); impone al Estado el deber de establecer con cargo a lobos Presupuestos Generales, un sistema general de becas y ayudas al estudio, con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio del derecho a la educación (número 2); y, establece que el Gobierno regulará, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio a las que se refiere el apartado anterior, las condiciones económicas y académicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación, reintegro y cuánto requisitos sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.
El art. 16 del EAPV establece lo siguiente.
< < En aplicación de lo dispuesto en la disp. adic. primera de la Constitución, es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del art. 27CE y leyes orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el art. 149,1 30ª de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.> >
A la hora de determinar el alcance del sistema de becas y ayudas al estudio que corresponde regular al Estado, y el ámbito de competencia que en relación con dicha materia corresponde a la CAPV, resulta especialmente relevante la sentencia del Tribunal Constitucional 188/2001, de 20 de septiembre de 2001, que resolvió los conflictos de competencia planteados por la Generalitat de Cataluña en relación con las órdenes ministeriales de 15 de junio de 1994 y de 30 de junio de 1997 por las que se convocaban becas y ayudas al estudio, defendiendo que el título competencial del artículo 149.1. 30ª CE no habilita al Estado para desarrollar una regulación de las becas tan exhaustiva como la contemplada en dichas órdenes, ni para retener las funciones ejecutivas, de tramitación, gestión y pago.
La sentencia, que considera prevalente y específico el título competencial del artículo 149.1. 30ª frente a título competencial del artículo 149.1.1ª, se ocupa de determinar el papel que el sistema de becas desempeña en relación con el derecho a la educación, concluyendo que la regulación presenta carácter básico, pese a su elevada concreción y detalle, por resultar necesario para alcanzar la finalidad de garantizar una política educativa homogénea en este ámbito para todo el territorio nacional. Así se sigue de su tenor literal:
< < De lo expuesto se desprende que el legislador orgánico ha dispuesto, como obligación de los poderes públicos, el establecimiento de un sistema de becas para garantizar el derecho de todos a la educación, lo que se ha materializado en diversas normas reglamentarias, algunas de las cuales son objeto de estos procedimientos. Es decir, tanto la legislación orgánica como la normativa reglamentaria configuran las becas como un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación, permitiendo el acceso de todos los ciudadanos a la enseñanza en condiciones de igualdad a través de la compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables que pudieran existir entre ellos, lo que determina que los poderes públicos estén obligados a garantizar su existencia y real aplicación.> > (FJ4
< < Recapitulando todo lo expuesto hasta aquí, se alcanzan dos conclusiones. En primer lugar, que el legislador orgánico, al desarrollar el derecho a la educación ( art. 27 CE), ha considerado a las becas como un elemento central para la efectividad de tal derecho. Y, en segundo lugar, que dicho legislador orgánico no ha regulado el entero régimen jurídico de las becas, pues dicha configuración central se complementa con la normativa de rango reglamentario.> > (FJ.5,
< < ...
Frente a la queja de la Generalitat de Cataluña sobre el excesivo grado de detalle de las órdenes impugnadas, que les privaban de todo margen de intervención normativa, la sentencia en su fundamento jurídico décimo, considera ajustadaa la Constitución la regulación de la cuantía de las becas y los requisitos para obtenerlas, así como los criterios de compatibilidad,
.../...
Pues bien, es claro que la cuantía de las ayudas forma parte de las condiciones esenciales de otorgamiento de las subvenciones, toda vez que constituye un aspecto central de la prestación, estableciendo su percepción uniforme en todo el territorio nacional, por lo que su regulación constituye normativa básica. Por ello el art. 15, primer párrafo, primer inciso de ambas Órdenes Ministeriales no conculca las competencias normativas de la Generalidad de Cataluña en materia de enseñanza.
.../...
Pues bien, ciertamente los requisitos para acceder a las ayudas también constituyen otro de los aspectos centrales de toda regulación subvencional, siendo susceptibles, por ello, de configurarse como normativa básica, de acuerdo con la doctrina antes expuesta.
En lo relativo a los requisitos económicos y académicos que se exigen para acceder a las becas, es claro que los mismos, por su propia naturaleza, que se refiere a los diferentes niveles de renta familiar y a sus formas de ponderación, de un lado, y al historial académico en los diferentes niveles de la enseñanza postobligatoria y en las distintas ramas o especialidades, de otro, pueden tener un considerable nivel de concreción y detalle, pues ello puede ser necesario para alcanzar la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea en este ámbito para todo el territorio nacional.
De esta naturaleza básica participan los preceptos que regulan los requisitos económicos para poder obtener la correspondiente beca. En los mismos se detallan los 'umbrales de renta' y patrimonio familiares, la renta familiar y los elementos que la integran, la renta familiar disponible según la tipología existente y el modo de cálculo de la misma, las deducciones a dicha renta y los elementos a ponderar para poder conceder las becas.
La regulación de todos estos aspectos presenta carácter básico pues constituyen, junto con el montante económico, los elementos centrales que condicionan el acceso a las becas en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional. Su carácter detallado se justifica por el hecho de que se trata de computar diversas modalidades de rentas, según sea el tipo de actividad que las genera, contemplando, a su vez, diferentes estructuras familiares. Es claro que, por la naturaleza de los requisitos a tener en cuenta, resulta imprescindible el establecimiento de módulos o baremos cuantificables que permitan atribuir las becas a los solicitantes con mejor derecho en cada Comunidad, lo que si bien deja un menor margen al desarrollo normativo autonómico, permite, ciertamente, que la territorialización de los fondos estatales se realice sin menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas.> >
La sentencia del Tribunal Constitucional número 212/2005, de 21 de julio, examinó el conflicto positivo de competencias interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la orden del Ministerio de Educación y Cultura de 1 de julio de 1996 que convocaba ayudas educación especial para el curso escolar 1996/1997, en el que asimismo la recurrente se quejaba de la excesiva concreción y detalle de la regulación de las becas que a su juicio impedía a la Comunidad Autónoma de Cataluña el ejercicio de su competencia en materia educativa. La sentencia reitera la doctrina establecida por la sentencia 188/2001, de 20 de septiembre, en los siguientes términos:
< < Partiendo de esta doctrina, ninguna tacha apreciamos en los preceptos de este bloque. Es obvio que la fijación del objeto de las ayudas y sus modalidades (ayudas individuales y subsidios para familias numerosas), establecido en el artículo primero, constituye el elemento esencial de la competencia básica del Estado, que puede determinar la finalidad y orientación de su política educativa en aras de la efectividad del art. 27 de la Constitución EDL 1978/3879. Lo propio ocurre con los requisitos exigibles para su otorgamiento y con la cuantía de las diferentes líneas de ayuda (artículos segundo y cuarto), así como su posible aplicación en los diferentes niveles educativos (artículo tercero), pues se trata de aspectos que son, todos ellos, elementos centrales de las condiciones de otorgamiento de las ayudas, cuyo carácter detallado resulta una exigencia de su percepción uniforme en todo el territorio nacional, garantizando un trato igualitario a sus beneficiarios, según hemos declarado para las mismas cuestiones en la STC 188/2001, FJ 10 EDJ 2001/29687.
La misma valoración merecen los elementos que han de ser tenidos en consideración para la concesión de las ayudas que se contienen en el artículo decimotercero. Aunque sean criterios que detalle que han de tenerse en cuenta en el proceso de tramitación administrativa de las ayudas, los mismos se orientan a la finalidad antes señalada de garantizar igual trato a todos los solicitantes del territorio nacional, es decir, constituyen un complemento necesario de los requisitos regulados en el artículo segundo y satisfacen el principio básico de que se incluya en la competencia estatal el establecimiento de 'cuantos requisitos sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas' ( art. 4.1, párrafo tercero de la Ley Orgánica 10/2002 EDL 2002/53949).> >
Finalmente la sentencia del Tribunal Constitucional número 95/2016, de 12 mayo, resuelve el conflicto de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña contra el Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2013-2014, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre (EDL 2007/241155), por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, así como contra los arts. 1.1, 2.4 y 50, apartados 6 y 7, y la disposición transitoria primera.2 de la resolución de 13 de agosto de 2013 de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades, por la que se convocan becas de carácter general para el curso académico 2013-2014, para estudiantes que cursen estudios postobligatorios.
En lo que aquí importa, el nuevo reglamento establece una nueva estructura de las becas, con una parte fija y una variable, quejándose la Generalitat de que atribuye al Ministerio de Educación Cultura y Deporte la gestión de la cuantía variable, al considerar que vacía de contenido la competencia autonómica.
La sentencia reitera el encuadre de la competencia estatal en el artículo 149. 130ª CE (FJ 3), y al examinar la queja dirigida al alcance de lo básico en relación con la cuantía variable, concluye que el establecimiento del régimen normativo aplicable a la cuantía variable no afecta las competencias de desarrollo legislativo de la Generalitat de Cataluña, razonando en su fundamento jurídico cuarto en los siguientes términos:
< < Comenzando, como quedó dicho, con la queja dirigida al alcance de lo básico, la Generalitat de Cataluña no discute que al Estado le corresponda establecer las condiciones esenciales de otorgamiento de las becas y ayudas al estudio, aunque defiende su preferencia por un modelo de ordenación de la cuantía variable que otorgara un mayor protagonismo normativo a las Comunidades Autónomas competentes. Su afirmación de que la regulación estatal de la cuantía variable vulnera en este punto las competencias autonómicas no se sustenta más que en dos escuetas alusiones que apenas desarrolla: el carácter pormenorizado de la regulación y su carácter eventual. Los dos argumentos han de ser rechazados.
Conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, la competencia estatal para regular las condiciones esenciales del otorgamiento de las becas y ayudas al estudio alcanza hasta donde lo permita la competencia sustantiva ejercida, en el presente supuesto hasta donde lo permita la competencia estatal sobre las normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE (EDL 1978/3879) ( art. 149.1.30CE (EDL 1978/3879)), o, como viene reiterando nuestra doctrina, 'hasta donde sea imprescindible para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia ( art. 149.1.30CE (EDL 1978/3879)), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional' ( SSTC 188/2001, FJ 10 a) (EDJ 2001/29687); 212/2005, FJ 9 (EDJ 2005/130779), y 25/2015, FJ 3 (EDJ 2015/21235)). Es evidente que el Estado es competente para decidir el modelo de otorgamiento de las ayudas, y es lo que ha llevado a cabo el Gobierno, al adoptar el Real Decreto 609/2013 (EDL 2013/141664), de acuerdo con sus competencias, a implantar a partir del curso académico 2013-2014 un modelo de becas basado en varios componentes fijos y en un componente variable. Nada de lo indicado por el escrito de la Generalitat permite sostener que, al regular ese componente variable, el Gobierno, ha ido más allá de lo que le facultan sus competencias; ni nada permite fundamentar la tesis de que el Gobierno solo podría prever el componente variable y tendría forzosamente que dejar su plena determinación a las Comunidades Autónomas. Tampoco la determinación por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte del porcentaje destinado a cuantía variable que corresponderá a los estudiantes universitarios, por un lado, y a los estudiantes no universitarios, por otro, excede de lo básico, pues está intrínsecamente vinculada a la decisión del destino de las ayudas que se incardina en la competencia legislativa básica del Estado. Quizás puedan concebirse otras fórmulas para articular la competencia legislativa básica y la competencia autonómica de desarrollo legislativo en esta materia, pero lo decisivo en el presente proceso constitucional es que la opción del legislador estatal entra plenamente dentro de sus competencias. Por todo ello, ha de concluirse que el establecimiento del régimen normativo aplicable a la cuantía variable no afecta a las competencias de desarrollo legislativo de la Generalitat de Cataluña.> >
Pues bien, a la luz de dicha doctrina debemos concluir que el establecimiento de un sistema de becas y ayudas al estudio por el Estado con carácter básico, tiene por fin garantizar un mínimo común denominador normativo en todo el territorio nacional que garantice a todos los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables, al menos, el mismo nivel de ayudas en todo el territorio nacional, sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud de la competencia que le atribuye el art. 16 EAPV en materia de educación, pueda mejorar el umbral de ayudas estatal, bien ampliando los beneficiarios o las cuantías de las becas y ayudas, o ambas cosas, como lo viene a reconocer el artículo 83. 3 in fine LOE , que al atribuir al Gobierno la regulación con carácter básico de las modalidades y cuantías de las becas al estudio y las condiciones que deben reunir los candidatos, lo hace 'sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas'.
Pero lo que no resulta posible es que la normativa autonómica reduzca el umbral estatal de protección, establecido con carácter básico.
El hecho de que la financiación de las becas en el ámbito de la CAPV corra a cargo de sus propios presupuestos en virtud del Concierto Económico no altera articulación competencial en tales términos establecida, toda vez que según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional la capacidad de gasto no es título atributivo de competencias, ni para el Estado ni para las Comunidades Autónomas. Así lo afirma la STC 188/2001, de 20 septiembre en su fundamento jurídico séptimo:
< < Con el mismo fin, hemos de recordar que, en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que 'no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado', o, lo que es lo mismo, 'que el Estado... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial' ( STC 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 4 y 6).> >
Ni la capacidad de gasto, ni el hecho de que la financiación de las becas corra a cargo del presupuesto de la CAPV autorizan a desconocer el carácter básico de la regulación estatal con el alcance que ha sido determinado por la jurisprudencia constitucional.> >
18.
20. La STS de 8 de marzo de 2019 sienta la siguiente doctrina que sintetizan los párrafos finales del fundamento jurídico tercero:
< < En definitiva, la jurisprudencia constitucional en esta materia ha considerado que el carácter básico de casi todos los elementos y requisitos que conforman la beca y deja un escaso margen de desarrollo a la normativa autonómica, pero esta ordenación básica tan detallada se justifica por la finalidad que estas normas persiguen, de modo que la regulación del sistema de becas se realice sin menoscabo de la garantía de la igualdad en la obtención de las ayudas en todo el territorio nacional.
De aceptarse la tesis de la Comunidad recurrente, la regulación autonómica podría establecer un sistema paralelo al del Estado basándose en su propia financiación lo que, a la postre, conduciría a que los estudiantes, dependiendo del lugar de residencia y de la Comunidad en que quieran cursas sus estudios universitarios, no tendrían las mismas oportunidades, pues el sistema de ayudas sería distinto dependiendo de las asignaciones presupuestarias que cada Comunidad Autónoma destinase a tal fin, favoreciéndose a aquellos estudiantes que tuvieran la fortuna de residir en Comunidades Autónomas con mayor disponibilidad financiera, lo que introduciría importantes desigualdades en el acceso a la educación por razón del territorio que precisamente la regulación básica en esta materia tiene por finalidad esencial evitar.
Estas mismas razones permiten descartar que la normativa básica estatal, constituida tanto por las Leyes orgánicas como por los Reales Decretos citados, constituya una garantía mínima que puede ser ampliada o completada por las Comunidades Autónomas con cargo a sus propios fondos.> >
21. Dicha sentencia contó con un voto particular de dos magistrados que en esencia sostiene:
< < A nuestro juicio, el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, que el Tribunal de instancia considera, por su carácter de norma básica, que constituye el parámetro normativo para enjuiciar la legalidad de la Orden de la Consejera de Educación, Política Lingüística y Cultura de 22 de julio de 2014, debe aplicarse de forma matizada, en este supuesto, en que las becas convocadas por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco no lo son a cargo de los Presupuestos Generales del Estado sino con fondos aportados por la Hacienda General del País Vasco de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco.
...
Desde esta perspectiva, cabe sostener que las Comunidades Autónomas que tengan atribuidas competencias plenas en materia de enseñanza universitaria (como acontece en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a tenor del artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco aprobado por la Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre ), respetando las facultades que reserva al Estado en materia de educación el artículo 149.1.30 de la Constitución , tienen capacidad normativa para desarrollar la regulación estatal y para establecer de forma específica, con cargo a sus propios presupuestos, un sistema adicional o complementario de becas y ayudas al del Estado, que trate de reforzar la equidad del sistema e incentivar el rendimiento académico de los estudiantes adaptando la regulación básica a las peculiaridades educativas y socio-económicas del territorio.
...
Estimamos por ello, que debía modularse en este supuesto, en un sentido menos rigorista, la aplicación de la doctrina constitucional establecida en la sentencia constitucional 188/2001, de 20 de septiembre, en que la sentencia de la que discrepamos fundamenta, sustancialmente, sus razonamientos jurídicos> >
22.
24.
25. Como ha quedado expuesto al comienzo del presente fundamento jurídico la sentencia de esta Sala procedió a la anulación de dichos preceptos al concluir
(1) que el establecimiento de un sistema de becas y ayudas al estudio por el Estado con carácter básico, tiene por fin garantizar un mínimo común denominador normativo en todo el territorio nacional que garantice a todos los estudiantes con condiciones socioeconómicas desfavorables, al menos, el mismo nivel de ayudas en todo el territorio nacional, sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma del País Vasco en virtud de la competencia que le atribuye el art. 16 EAPV en materia de educación, pueda mejorar el umbral de ayudas estatal, bien ampliando los beneficiarios o las cuantías de las becas y ayudas, o ambas cosas, como lo viene a reconocer el artículo 83. 3 in fine LOE, que al atribuir al Gobierno la regulación con carácter básico de las modalidades y cuantías de las becas al estudio y las condiciones que deben reunir los candidatos, lo hace 'sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas'.
Pero lo que no resulta posible es que la normativa autonómica reduzca el umbral estatal de protección, establecido con carácter básico.
(2) El hecho de que la financiación de las becas en el ámbito de la CAPV corra a cargo de sus propios presupuestos en virtud del Concierto Económico no altera articulación competencial en tales términos establecida
26. Contra dicha sentencia preparó recurso de casación la Administración autonómica, recurso que fue admitido por el auto del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2017 precisando las cuestiones que revisten interés casacional objetivo y las normas a interpretar en los siguientes términos:
< < Segundo. Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a si, en materia de becas y ayudas al estudio en niveles no universitarios, la competencia educativa y el régimen de financiación propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco amparan el establecimiento de un nivel de protección distinto (inferior en el caso analizado) al que configura con carácter básico el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, y el Real Decreto 595/2015, de 3 de julio, por el que se establecen los umbrales de renta patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2015-2016, y se modifica parcialmente el citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre
Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el artículo 83.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y en los artículos 6.uno, 39 y 48 primero de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.> >
< < OCTAVO.- La respuesta a la cuestión de interés casacional
En materia de becas y ayudas al estudio en niveles no universitarios, recogidos en la Orden, de 2 de septiembre de 2015, del Departamento de Educación, Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios, para el curso académico 2015-2016,
28. Las premisas en que se asienta dicha conclusión se encuentran en el fundamento jurídico quinto en el que se examina el reparto competencial sobre becas y ayudas a la educación, en el que partiendo de las sentencias del Tribunal Constitucional 188/2001 y 212/2005 se reafirma el carácter básico de los Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015, y se añade:
< < Esta competencia estatal debe ponerse en relación con la competencia autonómica, prevista en el respectivo Estatuto de Autonomía, como es el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, cuando dispone que es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco ' la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades'. Añadiendo que, todo ello ' sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1.30ª de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía'.
Con carácter general, por tanto, corresponde al Estado, en definitiva, el establecimiento de las ' normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución ', ex el artículo 149.1.30ª CE, mientras que a la Comunidad Autónoma del País Vasco le corresponde el espacio que no reservado a las normas básicas que, por lo que hace al caso y como venimos insistiendo, son el artículo 83 de la Ley Orgánica de Educación y Reales Decretos 1721/2007 y 595/2015, que delimitan ese tradicional común denominador en la materia. Teniendo en cuenta, que el expresado artículo 16 del Estatuto de Autonomía reconoce el espacio que al Estado corresponde en virtud del artículo 27 y 149.1.30ª de la CE.
No obstante, sobre el alcance de las normas básicas en materia de becas y ayudas no nos detendremos por dos razones. En primer lugar, porque lo relevante, en este caso, es que la Administración recurrente, respecto de tales Reales Decretos, no plantea un exceso en su regulación, ni cualquier otra objeción al respecto, lo que plantea es su aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en los términos que seguidamente veremos en el fundamento siguiente. Y, en segundo lugar, porque ya el Tribunal Constitucional enjuició la constitucionalidad del tan citado Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, en STC 25/2015, de 19 de febrero, y también del Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, que modifica en parte el anterior de 2007, mediante STC 95/2016, de 12 de mayo.> >
29. El fundamento jurídico sexto de la sentencia analiza la incidencia que en dicho reparto de competencias en materia de becas y ayudas a la educación haya de tener el régimen de financiación de Concierto Económico, concluyendo en los siguientes términos:
< < La decisión que alcanzamos, adelantando, por tanto, la respuesta a la cuestión de interés casacional, es que
30.
31. Esta Sala, siguiendo la doctrina establecida por la STS núm.101/2020, de 20 de enero de 2020 (Recurso1022/2017), dictó la sentencia núm.170/2021, de 29 de abril de 2021 (recurso 122/2018), que es firme, por la que anularon los arts. 1, 3.4, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 14, párrafo segundo del art. 16.1, el inciso 'rentas exentas' del art. 16.2, los arts. 17, 18, 20 y 31 del anexo I, excepto el art. 17.1.a), de la Orden de 27 de julio de 2017, del Departamento de Educación, por la que se convocan becas y ayudas al estudio para la escolarización de estudiantes de niveles no universitarios para el curso académico 2017-2018.
32.
33. Las tres sentencias del Tribunal Supremo que han quedado consignadas concluyen afirmando el carácter básico del Real Decreto 1721/2007, esto es el carácter básico de todos los elementos y requisitos que conforman la beca, y si bien las dos primeras se limitan a afirmar que deja un escaso margen de desarrollo a la normativa autonómica, la tercera lo precisa al concluir que la normativa básica constituye un mínimo necesario que no puede ser desconocido por la normativa autonómica, admitiendo implícitamente que lo pueda mejorar, tal y como habían postulado los votos particulares emitidos a las dos sentencias dictadas en primer lugar, posición coincidente con la establecida por esta Sala en la sentencia de 7 de diciembre de 2016 (recurso número 105/2016) que fue objeto de impugnación en el recurso de casación 1022/2017, y que la sentencia más reciente de la Sala núm.170/2021, de 29 de abril aplicó, declarando la nulidad de los artículos que contenían un nivel de protección inferior al establecido con carácter básico, y además, aquellos que siguen criterios no homogéneos con la normativa básica, apartándose del modelo de becas establecido con carácter básico, aun cuando, precisamente por dicha falta de homogeneidad, no fuera posible determinar si el nivel de protección era mayo o inferior, siendo finalmente de resaltar que la Administración de la CAPV no recurrió dicha sentencia en casación.
34.
36. Ciertamente si el régimen de reparto competencial aplicable permite que la CAPV en el ejercicio de su competencia mejore el umbral protector de la normativa básica, pero garantice en todo caso dicho umbral, ello conlleva necesariamente una homogeneidad en las modalidades de beca y sus componentes que permita efectuar una comparación.
37. Sin embargo la Administración del Estado, a diferencia del requerimiento efectuado a la Administración de la CAPV, y apartándose del planteamiento impugnatorio realizado en los anteriores recursos, no cuestiona el sistema de becas establecido, limitando la impugnación a unos concretos preceptos que establecen requisitos para obtener las becas, siendo éstas y sus componentes diferentes de los establecidos por la normativa básica, lo que tendrá su relevancia en el examen de cada uno de los motivos de impugnación, pero no comporta la desestimación íntegra del recurso por dicha causa.
38.
< < Artículo 10.- Requisitos generales.
Para tener derecho a la beca será necesario reunir los siguientes requisitos:
...
c) En lo que respecta a la tributación de las personas miembros de la unidad convivencial/ familiar durante el ejercicio fiscal del año 2017,
40. Alega el abogado del Estado que vulnera el artículo 4.1 del RD 1721/2017, del siguiente tenor literal:
< < Artículo 4. Condiciones de los beneficiarios.
1. Para ser beneficiario de las becas y ayudas al estudio reguladas en este real decreto será preciso:
a) No estar en posesión o no reunir los requisitos legales para la obtención de un título del mismo o superior nivel al correspondiente al de los estudios para los que se solicita la beca o ayuda. Para la aplicación de este requisito se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
...
3. En ningún caso podrán obtener beca para cursar estudios no universitarios quienes estén en posesión de un título universitario.
b) Cumplir los requisitos básicos establecidos en este real decreto así como los que fijen las Administraciones educativas en las convocatorias propias de la beca o ayuda de que se trate.
c) Estar matriculado en alguna de las enseñanzas del sistema educativo español que se enumeran en el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación.
d) Ser español. En el caso de ciudadanos de la Unión o de sus familiares, beneficiarios de los derechos de libre circulación y residencia, se requerirá que tengan la condición de residentes permanentes o que acrediten ser trabajadores por cuenta propia o ajena. Estos requisitos no serán exigibles para la obtención de la beca de matrícula.
En el supuesto de extranjeros no comunitarios, se aplicará lo dispuesto en la normativa sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.> >
41. Alega que la normativa básica refiere los requisitos al beneficiario de la beca pero no impone un deber de residencia en territorio español para el sustentador económico principal, razón por la cual no puede imponerse esa exigencia en una parte del territorio, cual ocurre con la norma impugnada que impide acceder a la ayuda a estudiantes matriculados en universidades vascas que dependen de sus padres, si éstos viven fuera del País Vasco, lo que es una restricción inadmisible del derecho de acceso a las becas que carece de justificación.
42. La Administración de la CAPV alega que el precepto impugnado encuentra su razón de ser en el apartado a) del artículo 10, en el que para tener derecho a la beca se exige estar empadronado en un municipio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, añadiendo que quien no cumpla dicho requisito quedaría cubierto por el sistema estatal de becas al estudio.
43. A juicio de la Sala el apartado c) del artículo 10 impugnado impide el acceso a las becas a estudiantes matriculados en universidades vascas que dependen de sus padres si éstos viven fuera del País Vasco, lo que constituye una restricción del derecho a la beca respecto del régimen establecido por la normativa básica en los términos expuestos por el abogado del Estado.
44. Una cosa es que se requiera el empadronamiento en un municipio de la Comunidad Autónoma del País Vasco a los estudiantes que cursen estudios en alguna de sus universidades para ser beneficiarios de las becas, y otra muy distinta, que se exija que al menos uno de los sustentadores económicos de la unidad familiar tribute a alguna de las haciendas forales de la CAPV. Este segundo requisito excluye del sistema de becas previsto en la orden impugnada a los alumnos de otras comunidades que deseen estudiar en las universidades del País Vasco, quienes no quedan cubiertos por el sistema estatal de becas, que no es de aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
45.
46. El artículo 10.f) del Anexo I de la orden recurrida establece como requisito para tener derecho a la beca, lo siguiente:
< < f) No estar en posesión o no reunir los requisitos legales para la obtención de un título del mismo o superior nivel al correspondiente al de los estudios para los que se solicita la beca. A estos efectos,
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, quienes estén en posesión de un título oficial de grado que haya sido adscrito al nivel 3 (Master) del Marco Español de Cualificaciones para Educación Superior (MECES), o en posesión de un título oficial de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o Diplomado que haya obtenido la correspondencia con el nivel 3 (Master) del MECES, podrán ser beneficiarios de beca para cursar enseñanzas conducentes a un título oficial de Master universitario.> >
47. Alega el abogado del Estado que dicho precepto impide acceder a beca a quienes están ya titulados o en condiciones de obtener la titulación de Diplomatura, Ingeniería Técnica o Arquitectura Técnica, ni siquiera para cursar estudios de Grado (o de adaptación a Grado) lo que vulnera directamente el artículo 4.1.a).1 del RD 1721/2017, del siguiente tenor literal:
< < Artículo 4. Condiciones de los beneficiarios.
1. Para ser beneficiario de las becas y ayudas al estudio reguladas en este real decreto será preciso:
a) No estar en posesión o no reunir los requisitos legales para la obtención de un título del mismo o superior nivel al correspondiente al de los estudios para los que se solicita la beca o ayuda. Para la aplicación de este requisito se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
1.
48. Razona que si bien el párrafo segundo de la norma autonómica impugnada reproduce literalmente el artículo 4.1.a). 2 de la norma estatal, el párrafo primero introduce una restricción no prevista en el artículo 4.1.a).1, al impedir acceder a la beca a quienes están ya titulados o en condiciones de obtener la titulación de Diplomatura, Ingeniería Técnica o Arquitectura Técnica, ni siquiera para cursar estudios de Grado (o de adaptación a Grado), lo que la norma estatal si permite para cursar créditos complementarios o complementos de formación necesarios para la obtención del título oficial de Grado.
49. La Administración de la CAPV se opone alegando que la convocatoria atiende a quienes ostentan la titulación de Diplomatura, Ingeniería Técnica o Arquitectura Técnica en orden a obtener el título oficial de Master. Razona que se atiene con ello a lo señalado por el Real Decreto 1027/2011, de 15 de julio, por el que se establece el Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (MECES), que en su artículo cuatro equipada en el nivel 2 Grado tanto el título de Grado como el de Diplomado, Arquitectura e Ingeniería, de ahí que se considere que las personas con cualquiera de los títulos del nivel 2 no puedan solicitar beca para cursar grados en tanto existe equivalencia entre el título de graduado y el título de Diplomado, arquitectura e ingeniería técnicas. Añade que hasta el curso 2016-2017 las respectivas convocatorias permitían obtener beca a las personas con una diplomatura que quisieran cursar estudios de segundo ciclo, pero desde el curso 2017/2018 ya no existe oferta de este tipo de estudios en ninguna universidad, porque todos los planes de estudio son de Grado.
50. A juicio de la Sala se produce claramente una restricción del derecho que contempla el artículo 4.1.a).1 del RD 1721/2017, ya que el mismo permite obtener beca a quienes estén en posesión de un título oficial de Diplomado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o Maestro para cursar créditos complementarios o complementos de formación necesarias para la obtención del título oficial de Grado, ya que el artículo 10.f) del Anexo I de la orden recurrida lo niega.
51. La Administración de la CAPV resta relevancia dicha contradicción razonando que el Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior establecido por el RD 1027/2011 equipara en el Nivel 2 los títulos de Graduado, Diplomado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico o Maestro, y que siendo del mismo nivel las titulaciones ya no existen enseñanzas conducentes a la obtención del grado por los diplomados, y los arquitectos e ingenieros técnicos o maestros.
52. De acuerdo con el art. 2 y el anexo del RD 1027/2011 se incluye en el Nivel 2 - Grado los títulos de Graduado, y de Graduado en enseñanzas artísticas superiores. No equipara al título de Grado los títulos obtenidos conforme a planes de estudios anteriores.
53. Por su parte la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, los títulos universitarios oficiales obtenidos conforme a planes de estudios anteriores a la entrada en vigor de dicho decreto mantienen todos sus efectos académicos y, en su caso profesionales (núm.1), y prevé en su núm.3 que 'quienes, estando en posesión de un título oficial de Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico, pretendan cursar enseñanzas dirigidas a la obtención de un título oficial de Grado, obtendrán el reconocimiento de créditos que proceda con arreglo a lo previsto en el artículo 13 del presente real decreto', luego es claro que tales titulados pueden realizar estudios dirigidos a la obtención del título oficial de Grado.
54. Claramente se contempla la posibilidad de que quienes estén en posesión del título de Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico cursen estudios dirigidos a la obtención del título de Grado, luego la orden impugnada restringe dicha posibilidad y es por tanto disconforme a derecho.
55.
56. Dentro del Capítulo IV 'Cálculo de los ingresos de la unidad convivencial/familiar, el artículo 15, en lo pertinente al caso, dispone lo siguiente:
< < Artículo 15.- Determinación de los miembros computables.
3.- Cuando la
a) La independencia familiar se acredita mediante un padrón distinto al de sus progenitores en un domicilio propio, en propiedad o alquiler, solo o compartido, y que no pertenezca a ningún familiar hasta 4.º grado de consanguinidad y 2.º de afinidad.
O, en su caso, certificación de su situación de orfandad.
b) La independencia económica, mediante la acreditación de medios económicos suficientes para hacer frente a sus gastos (alimentación, vestido, vivienda, transporte). A estos efectos, para el cálculo de estos medios económicos se aplicará única y exclusivamente la suma de ingresos del solicitante, sin tener en cuenta los ingresos de cualquier otra persona que conviva en su domicilio habitual. En casos de ingresos iguales o por debajo del umbral 1, dado que una persona en esta situación económica podría solicitar la ayuda de Lanbide (RGI y PCV) y otras, deberá presentar documentación que acredite haber solicitado estas ayudas y cuál es su situación al respecto. Para determinar si se acreditan suficientes ingresos para hacer frente a los gastos se tendrá en cuenta:
- Balance de ingresos/gastos presentado por el solicitante, acompañado de documentación que los acredite. La Administración podrá solicitar cuanta documentación complementaria estime oportuno.
- Certificación fiscal confirmando que ninguno de sus progenitores realiza ninguna desgravación fiscal por su persona.
Para que un solicitante sea considerado independiente económicamente, ninguno de los progenitores o tutores legales del solicitante puede estar desgravando fiscalmente por el mismo en su declaración-liquidación del IRPF.
Cuando la persona solicitante acredite estar incluida en un programa de ayuda a la emancipación que incluya alojamiento y manutención, se le eximirá de cumplir la independencia familiar, aunque si deberá presentar la documentación correspondiente a la independencia económica.
Si no se cumple el requisito de independencia familiar y económica se incluirá a los progenitores en la unidad convivencial aunque no estén empadronados con la persona solicitante. En caso contrario su solicitud irá denegada por no acreditar independencia.> >
57. Alega el abogado del Estado que el artículo 15.3 del Anexo I de la orden recurrida dispone en relación con los solicitantes de la ayuda que se hayan independizado de la unidad familiar que no podrán acceder al componente extraordinario de la ayuda contemplado en el artículo 2.2.f) sin que exista previsión similar en la normativa estatal básica que regula esta situación de independencia en los artículos 14.4 y 5 del RD 1721/2007, que no excluye a estas personas de ningún componente de la beca.
58. La administración de la CAPV se opone alegando que el componente extraordinario de la beca no responde al esquema de modalidades de beca establecido por la normativa básica estatal prevista por el RD 1721/2007. Se trata de un componente de la beca previsto exclusivamente en la normativa autonómica y no impugnado por la Administración del Estado, por lo que nada tiene que decir.
59. A juicio de la Sala asiste la razón a la Administración demandada, toda vez que el componente extraordinario que se contempla en el artículo 2.f) en relación con el artículo ocho del anexo I de la orden recurrida, que no ha sido impugnado por la Administración del Estado, no se halla expresamente previsto en el RD 1721/2007, por lo que constituye una mejora del sistema de becas introducido por la CAPV en el ejercicio de su competencia en materia de educación, ya que no reduce el nivel establecido por la normativa básica sino que lo mejora, y siendo ello así, la regulación de los requisitos para ser beneficiario de dicho componente es asimismo competencia de la Administración vasca.
60. Procede, en consecuencia la desestimación del recurso en este punto.
61.
62. Dentro del Capítulo IV 'Cálculo de los ingresos de la unidad convivencial/familiar', el artículo 19 'Umbrales patrimoniales y reducciones de los mismos' establece en su apartado 1.b), lo siguiente:
< < 1.- Se denegará la beca solicitada, por razón de patrimonio, cualquiera que sea la renta de la familia, si el valor de los bienes y/o de los rendimientos patrimoniales de los miembros computables de la unidad familiar a 31 de diciembre del año 2017 supera los límites que se detallan a continuación.
...
< < Artículo 11. Otros umbrales indicativos.
1. Independientemente de cual sea la renta familiar calculada según lo dispuesto en los artículos 9 y 10, se denegarán las becas o ayudas al estudio solicitadas para el curso 2018-2019 cuando se superen los umbrales indicativos de patrimonio familiar que se fijan a continuación:
d)
No se incluirán en esta suma las subvenciones recibidas para adquisición o rehabilitación de la vivienda habitual, la renta básica de emancipación ni el importe de los premios en metálico o en especie obtenidos por la participación en juegos, concursos, rifas o combinaciones aleatorias inferiores a 1.500 euros. Las ganancias patrimoniales derivadas de los mencionados premios se computarán de acuerdo con la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
El valor de estos elementos indicativos de patrimonio se determinará de conformidad con lo dispuesto en la normativa aplicable del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas por su valor a 31 de diciembre de 2017.> >
64. Razona el abogado del Estado que la norma autonómica vulnera la estatal por cuatro motivos:
65. (1) en primer lugar porque toma en consideración los rendimientos netos del capital mobiliario de los miembros computables de la familia, a diferencia de la norma básica estatal que tiene en cuenta dicho rendimientos netos en su forma reducida y, además, el saldo neto positivo de las ganancias y pérdidas patrimoniales con alguna excepción.
66. (2) en segundo lugar porque el umbral establecido es de 2100 € en la orden recurrida y de 1700 € en la normativa básica.
67. (3) en tercer lugar, porque la norma autonómica no contempla la disposición estatal relativa a la acumulación de elementos patrimoniales recogida en el artículo 11.2 RD 951/2018, a tenor del cual '2. Cuando sean varios los elementos indicativos del patrimonio descritos en el apartado anterior de los que dispongan los miembros computables de la familia, se calculará el porcentaje de valor de cada elemento respecto del umbral correspondiente. Se denegarán las becas y ayudas al estudio solicitadas cuando la suma de los referidos porcentajes supere el valor cien.'
68. (4) finalmente, porque el precepto no recoge la causa de denegación de becas prevista por el artículo 11.3 RD 951/2018, a tenor del cual :
< < 3. También se denegará la beca o ayuda al estudio solicitada cuando se compruebe que la suma de los ingresos que se indican a continuación obtenida por el conjunto de los miembros computables de la familia supere la cantidad de 155.500 euros:
a) Ingresos procedentes de actividades económicas en estimación directa o en estimación objetiva.
b) Ingresos procedentes de una participación de los miembros computables igual o superior al cincuenta por ciento en actividades económicas desarrolladas a través de entidades sin personalidad jurídica o cualquier otra clase de entidad jurídica, una vez aplicado a los ingresos totales de las actividades el porcentaje de participación en las mismas.> >
69. La Administración de la CAPV se opone admitiendo que los parámetros para la denegación de la beca por razón de patrimonio no son idénticos en la orden recurrida y en el RD 951/2018, si bien alega que no puede ser requisito de validez la absoluta identidad de los mismos por resultar contrario al legítimo ejercicio de la propia competencia, máxime teniendo en cuenta que las becas universitarias son materia transferida a la CAPV que se sufragan con cargo a los recursos procedentes de la gestión del Concierto Económico. A ello añade que la posición básica de igualdad que deriva del artículo 45 de la Ley Orgánica de Universidades es susceptible de mejora por la CAPV en el ejercicio de su competencia, lo que ocurre con el precepto impugnado.
70. Ciertamente la Administración General del Estado se limita a constatar las diferencias entre la ordenación impugnada y las normas básicas que trae a colación sin llegar a argumentar mínimamente que la ordenación impugnada reduzca el nivel de protección que la legislación básica establece a los efectos de obtención de la beca.
71. Así argumenta que el artículo 19.1.b) impugnado toma en consideración los rendimientos netos del capital mobiliario de los miembros computables de la familia, en tanto que el artículo 11.1. d) del RD 951/2018 tiene en cuenta dicho rendimientos netos en su forma reducida y, además, el saldo neto positivo de las ganancias y pérdidas patrimoniales con alguna excepción. No se desarrolla una argumentación mínima que explique que ello implique una reducción del nivel de protección establecido por la norma básica. Antes, al contrario, la normativa impugnada posibilita acceder a la beca a un mayor número de beneficiarios.
72. En segundo lugar argumenta que la orden recurrida contempla un umbral de 2100 € en lugar de los 1700 € de la normativa básica, pero también en esta cuestión claramente se aprecia que la regulación impugnada resulta más favorable, por lo que constituye legítimo ejercicio de la competencia en materia educativa de la CAPV.
73. Reprocha el abogado del Estado que el artículo 19.1.b) no contempla la previsión del artículo 11.2 del RD 951/2018, pero no argumenta que ello entrañe una reducción del nivel de protección previsto por la normativa básica, antes, al contrario, parece claro que supone una mejora del mismo.
74. Finalmente se alega que el precepto impugnado no recoge la causa de denegación de las becas prevista por el artículo 11.3 del RD 951/2018 cuando la suma de los ingresos previstos en dicho precepto obtenida por el conjunto de los miembros computables de la familia supere la cantidad de 155.500 €. Nuevamente se omite desarrollar la carga alegatoria mínima en orden a la evidencia el carácter restrictivo de la ordenación impugnada, siendo así que la misma resulta más favorable que la ordenación básica que se dice infringir.
75. Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso en este punto.
76.
77. Impugna finalmente la Administración General del Estado el artículo 24.b) y e) de la orden recurrida, que, dentro del Capítulo V 'Requisitos académicos', es del siguiente tenor literal:
< < Artículo 24.- Excepciones respecto al número mínimo de créditos de matrícula.
Se establecen las siguientes excepciones con respecto a lo regulado en el artículo precedente:
...
b) Quien no llegue a los 54 créditos mínimos porque se matricula de la totalidad de los créditos que le restan para finalizar los estudios de grado, exceptuados los optativos que vaya a amortizar durante el curso, podrá obtener beca, siempre que no se supere el límite establecido para el número de años en los que se puede obtener beca, incluido el actual. Esta excepción sólo se aplicará una vez y en ningún caso cabrá la concesión del componente extraordinario, excepto en la situación señalada en la letra b) del artículo 8.
En ambos casos, si se matricula de más de 12 y hasta 35 créditos, la cuantía de los componentes de la beca se reducirá en un 50%, excepto el componente matrícula, que se abonará en su totalidad. Si se matricula de 12 o menos créditos, sólo le corresponderá el componente matrícula.
...
e) Quien curse estudios de grado o master en régimen semipresencial con soporte on-line podrá obtener la beca si se matricula al menos de 35 créditos. Si la matrícula es inferior a 46 créditos sólo se podrán obtener los siguientes componentes: matrícula, desplazamiento interurbano y material didáctico. En el caso de master semipresencial de 60 créditos, si se matricula de 35 créditos el primer año, podrá obtener beca el segundo año si se matricula de los 25 que le restan para finalizar el master.> >
78. Alega el abogado del Estado que las excepciones al número mínimo de créditos de matrícula para acceder a la beca que establece el citado precepto en dichos apartados vulneran el artículo 22.2 del RD 1721/2017, del siguiente tenor literal:
< < Artículo 22. Matriculación.
1. Para obtener beca los solicitantes deberán matricularse, en el curso para el que solicitan la beca, de un mínimo de 60 créditos. En el supuesto de matricularse de un número superior de créditos, todos ellos serán tenidos en cuenta para la valoración del rendimiento académico del solicitante.
2. No obstante, podrán obtener también becas y ayudas los alumnos que se matriculen de entre 30 y 59 créditos en un curso académico. En este caso serán de aplicación las siguientes reglas:
a) Quienes opten por la matrícula parcial y no se matriculen de todos aquellos créditos de los que les fuera posible podrán obtener únicamente la cuantía variable mínima y la beca de matrícula. Para obtener la beca o ayuda en el siguiente curso deberán aprobar la totalidad de los créditos en que hubieran estado matriculados.
b) (Suprimida por la disposición final 2.5 del Real Decreto 472/2014, de 13 de junio)
c) En aquellos casos en los que, en virtud de la normativa propia de la Universidad, resulte limitado el número de créditos en que pueda quedar matriculado el alumno, éste podrá obtener todas las cuantías que le correspondan si se matricula en todos aquellos créditos en los que le sea posible. Si dichos créditos se cursan en un cuatrimestre/semestre, la cuantía de la beca o ayuda que le corresponderá será la beca de matrícula, la cuantía variable mínima y el cincuenta por ciento de las demás cuantías que le hubiesen correspondido. En el supuesto de que el alumno se matricule también en el segundo cuatrimestre/semestre correspondiente al curso académico, se completará la cuantía de la beca hasta el total que le hubiese correspondido.
79. Alega el abogado del Estado que el artículo 22 del RD 1721/2017 exige como principio general la matriculación en al menos 60 créditos para poder acceder a la beca, y permite acceder a ella en determinadas condiciones si el alumno se matricula en al menos 30 créditos, siendo así que el artículo 24.b) de la orden recurrida reduce la exigencia de un número mínimo de créditos ya que permite obtener la beca a alumnos que se matriculen en al menos 54 créditos, y de hecho ni siquiera se prevé la exigencia de un número mínimo de créditos puesto que, si el alumno se matricula de más de 12 y hasta 35 créditos, la cuantía de los componentes de la beca se reducirá en un 50%, excepto el componente de matrícula, que se abonará en su totalidad, y si se matricula en 12 o menos créditos le corresponderá el componente de matrícula.
80. De otro lado el apartado e) del artículo 24 de la orden recurrida exige en el caso de estudios semipresenciales o parciales una matrícula mínima de 35 créditos, y en el supuesto de master semipresencial 60 créditos, supuestos en los que se puede obtener beca si se matricula el primer año de 35 créditos siempre y cuando en el segundo se matricule de los 25 restantes, siendo así que el artículo 22.2 del RD 1721/2007 permite la obtención de beca en la obtención del título de grado con una matrícula mínima de 30 créditos, por lo que la norma autonómica establece un mínimo de créditos superior al previsto en la norma estatal.
81. La Administración de la CAPV se opone al presente motivo alegando que no cabe contrastar aisladamente el número mínimo de créditos en los que ha de matricularse en solicitante para ser beneficiario de la beca con abstracción de los componentes de la beca a los que se anuda el requerimiento, siendo de resaltar que la orden recurrida no contempla la cuantía variable entre los componentes de beca, ni la normativa estatal relación entre las modalidades de beca otorgarles el desplazamiento interurbano y el material didáctico que prevé la orden recurrida, al que se vinculan los requerimientos establecidos para quienes cursen estudios de grado o master en régimen presencial. A su juicio se cuestionan los créditos mínimos de matriculación exigibles para ser beneficiario de determinados componentes, distintos a los previstos en la norma estatal, pero asumiendo pacíficamente su existencia. Considera que la ordenación impugnada está amparada en la cláusula de suplencia legítima que permite a la Administración educativa vasca instar una acción encaminada a cubrir situaciones no contempladas por la normativa básica estatal. Considera que, si se admite la previsión de un componente diferenciado a los previstos por el RD 1721/2007, en tanto ejercicio legítimo de la competencia en materia educación, no cabe en la Administración del Estado fiscalice los requisitos anudados al ejercicio de dicha competencia.
82. De modo subsidiario alega que en relación con los estudios que se cursan en régimen semipresencial las diferencias se sitúan exactamente en una mayor exigencia de la orden recurrida de cinco créditos de matriculación, pero se ocurría que el RD 1721/2007 exige un mínimo de matriculación de 30 créditos para optar a la beca y la superación de la totalidad de los créditos matriculados para el acceso a la beca en el curso siguiente, en tanto que la orden recurrida exige la matriculación en 35 créditos pero no condiciona la beca en cursos subsiguientes a reglas más rigurosas que las que derivan del artículo 26 de la orden. Los estudiantes se hallan sometidos al régimen de rendimiento académico general en tanto que en el RD 1721/2007 se exige un rendimiento sustancialmente superior.
83. Por lo que se refiere al apartado b) del art. 24, la queja es que reduce el mínimo de 60 crédito establecido por el art. 22.1 RD1721/2017, a 54 créditos, siempre que se matricule el alumno en la totalidad de los que le quedan para finalizar sus estudios de grado, siempre que no supere el límite establecido para el número de años en los que se puede obtener beca, y siendo claramente más favorable la normativa impugnada que la básica no cabe acoger el planteamiento impugnatorio.
84. Por lo que se refiere al apartado e), es necesario precisar que la impugnación se refiere a los estudios de grado, no así a los de máster, ya que alega la infracción del art. 22.2 RD 1721/2007, que se refiere a los requisitos de matriculación para la obtención del título de grado, en tanto que los requisitos de matriculación para la obtención del título de máster están contemplados en el art. 26, cuya infracción no se denuncia.
85. Centrada así la cuestión, es claro que el art.24.e) establece para quien curse estudios de grado en régimen semipresencial con soporte on-line un número mínimo de créditos de 35, en tanto que el art.22.2 RD 1721/2007 permite obtener beca para la obtención del título de grado a quienes se matriculen de un mínimo de 30 créditos.
86. Ciertamente el apartado e) del art.24 dispensa un menor nivel de protección a los estudiantes que deseen obtener el título de grado que el exigido por el art.22.2 RD 1721/2007.
87. Es cierto que la normativa básica se refiere ex al componente de beca de matrícula (art.9) y que la orden impugnada se refiere no solo al componente de la matricula (arts.2.2.a) y 3), sino también a los componentes de material didáctico (art.2.2.b) y 4), desplazamiento interurbano (art. 2.2.c) y 5), aprovechamiento académico (art. 2.2.d) y 6), de residencia (art. 2.2.c) y 7), y extraordinario (art. 2.2.f) y 8), componentes todos ellos no contemplados en la normativa básica y que mejoran el nivel de protección de la misma.
88. Siendo ello así, la anulación del apartado e) del art.24 ha de ceñirse a la exigencia de un mínimo de 35 créditos para la obtención del título de grado, exclusivamente en relación con el componente de matrícula, puesto que de conformidad con la normativa básica únicamente se exigen 30, siendo conforme a derecho la exigencia de un mínimo de 35 créditos tanto para la obtención de los demás componentes de la beca.
89.
90. De conformidad a lo dispuesto en el art. 139.1 y 4 LJCA, la parcial estimación del recurso comporta la no imposición de las costas.
Vistos los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación este Tribunal dicta el siguiente
Fallo
Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 30 días ( Artículo 89.1 de la LRJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162 de 6 de julio de 2016, y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0026 19, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.
Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ).
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada solo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que el mismo contuviera y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.