Sentencia Administrativo Nº 362/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1616/2005 de 11 de Abril de 2008

Encabezamiento

Recurso número 1.616/2.005

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 362/2.008

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don Rafael Manzana Laguarda

Don Juan Climent Barberá

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En la Ciudad de Valencia, a once de abril de dos mil ocho.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la

Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 1.616/2.005 interpuesto por Doña María Antonieta y Doña Clara , representadas por el Procurador Don Carlos Aznar Gómez , contra Acuerdo del Pleno del

Ayuntamiento de Alcira (Valencia) de fecha 23 de febrero de 2.005 por el que se aprobaba definitivamente la modificación del

Proyecto de Urbanización, del Proyecto de Reparcelación y de la modificación del Plan General integrantes del Programa de

Actuación Integrada "Polígono Industrial Carretera de Albalat; habiendo sido parte, como demandado, el Ayuntamiento de Alcira

(Valencia), representado por la Procuradora Doña Celia Sin Sánchez y defendido por el Letrado Don José Luis Martín Morales.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Mariano Ferrando Marzal.

Antecedentes

Primero. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a los actores para que formalizaran la demanda, lo que verificaron mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que se revocase el Acuerdo impugnado.

Segundo. El ayuntamiento de Alcira contestó a la demanda mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se desestimase el recurso.

Tercero. No habiéndose recibido el proceso a prueba quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Cuarto. Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 19 de septiembre de 2.007 habiendo tenido lugar.

Quinto. En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero. De lo que se expone en el escrito de demanda se desprende que las pretensiones que los actores deducen respecto del Acuerdo impugnado en el suplico de aquélla se sustentan en los siguientes motivos:

1º. Nulidad conforme a lo establecido en el artículo 62.1.e) LRJAPyPAC del Acuerdo de adjudicación de la condición de Agente Urbanizador toda vez que se dictó omitiendo el procedimiento previsto para la contratación de obras públicas que según alega es el establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y en la Directiva del Consejo de la Unión Europea de 8 de febrero de 1.993 que entiende que son de aplicación prevalente a las normas de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística referentes a la selección de Agente Urbanizador; y cita en apoyo de su tesis varias Sentencias dictadas por la Sección 1ª de esta Sala que se pronuncian en sentido coincidente con su tesis.

2º. Nulidad del Programa de Actuación Integrada y del Proyecto Reparcelatorio por incluir en los mismos la parcela de su propiedad que, según alegan, se encuentra sita en suelo urbano consolidado por la edificación lo que entienden que infringe lo establecido en la Disposición Transitoria Quinta 1ª del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992 .

Segundo. El primero de los citados motivos no merece acogimiento pues frente a la tesis de los actores que reconducen sin reservas los trámites para la selección de Agente Urbanizador al ámbito de la contratación administrativa, esta sección, por el contrario, ha venido entendiendo reiteradamente (Sentencias, entre otras, 1761/2.004 de 23 de diciembre y 1805/04 de 27 de diciembre ) que "la asimilación entre agente urbanizador y contratista de la Administración no se compadece ni con las funciones recíprocamente asignadas a uno y otro , ni con su correspondiente régimen económico - con cargo a los particulares en el primer caso y ala administración en el segundo -, por lo que no hay más referencia a la normativa contractual contenida en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que la aplicación supletoria de las normas rectoras de dicha contratación en lo que no contradigan lo previsto en la LRAU ni sean incompatibles con los principios de la misma, en los términos que sean desarrollados reglamentariamente (artículo 29.13º LRAU )".

Tercero. La pretensión de los actores atinente a que se excluya la finca de su propiedad de la Actuación Integrada y de su Proyecto de Reparcelación sin que tenga que asumir ninguna carga ni costes de urbanización, salvo la de completar la urbanización, se sustenta, como ha quedado expuesto, en que su inclusión en aquélla infringe lo establecido en la Disposición Transitoria Quinta 1ª del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Decreto Legislativo 1/1992 ya que, dado que se trata de suelo urbano consolidado por la edificación y por la urbanización nunca debió ser incluida en la Unidad de Ejecución afectada por el Programa de Actuación Integrada.

Cuarto. A efectos de analizar y resolver acerca de la procedencia de dicha pretensión resulta conveniente reiterar lo declarado por esta Sala en la Sentencia de 2 de noviembre de 2.006 , dictada en el Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina número 2/2.005. En dicha Sentencia se decía:

"La LRAU, cuando de suelo urbano se trata, permite tanto Programas de Actuación Aislada como Programas de Actuación Integrada, como determinadas actuaciones urbanísticas en ausencia de programa. Pero esto no significa que los Programas de Actuación Integrada se deban entender admisibles en suelo urbano, sin ningún tipo de matices y de forma indiscriminada. Ello es así porque la LRAU y el propio Reglamento de Planeamiento, aprobado por Decreto 201/1998 de 15 de diciembre, consideran que la regla general es que, en suelo urbano, proceden las actuaciones aisladas; de modo que las actuaciones integradas en suelo urbano sólo proceden de modo excepcional. Así se deduce claramente del artículo 9.2 LRAU , que declara preferentes las actuaciones aisladas en suelo urbano. El artículo 10.2 del Decreto 201/1998, por su parte, concreta lo señalado en aquel precepto cuando dispone que sólo son viables, excepcionalmente, las actuaciones integradas en suelo urbano cuando se trate de terrenos que ya tuvieran esa clasificación en el planeamiento general anterior a la LRAU, siempre que, o bien se tratara de suelo urbano consolidado por la edificación, o bien cuando dichos terrenos contaran con todos o algunos de los servicios urbanísticos que les permitirían realizar actuaciones aisladas , pero en cambio se consideraran más convenientes las actuaciones integradas, lo que traslada la cuestión a resolver a la determinación si esta justificación resulta en el caso de que se trate resulta suficiente. Y ello, entre otras cosas, porque no hay que olvidar que la noción de "conveniencia", recogida en el art. 10.2 del Reglamento de Planeamiento, constituye un concepto jurídico indeterminado, asequible a la interpretación por los órganos de este orden jurisdiccional; sin que del mismo pueda deducirse la existencia de una facultad omnímoda de apreciación de lo que deba considerarse como "conveniente" por parte de la Administración municipal; y sin que tampoco sea legítimo utilizar las potestades urbanísticas municipales para fines distintos de los consignados en el Ordenamiento jurídico. Porque, efectivamente, las finalidades de la actuación urbanística de los entes públicos se recogen en el art. 1 LRAU y son las que son , sin que por tanto las distintas potestades urbanísticas, y entre ellas la de programación, se puedan utilizar para otras finalidades que, aun legítimas, no son las propias. Pues bien, sea como fuere , el alcance del art. 10.2 del decreto 201/98 debe determinarse mediante su puesta en relación con el resto del ordenamiento jurídico, conforme al art. 3.1 CC. Y es así que la Ley estatal 6/1998 del Régimen del Suelo y Valoraciones diferencia en su artículo 14 entre dos clases de suelo urbano, el consolidado y el no consolidado, con un régimen jurídico sustancialmente diferente tanto en cuanto a las cargas y deberes como a los Derechos de los propietarios en una y otra clase de suelo. La STC 164/2001 declaró la constitucionalidad de ese artículo 14 ; pero, más aún, la STC 54/2002 declaró inconstitucional la Ley Vasca 3/1997 en cuanto que ésta preveía una cesión del 10% del aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano, tanto consolidado como no consolidado , pese a lo que dispone la ley básica estatal. Aun cuando no sea éste el caso de la comunidad valenciana, ya que el artículo 19 de la Ley 14/1997 establece que el porcentaje de cesión de aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano es del 0%, bien es verdad que no se puede tratar igual al propietario del suelo urbano consolidado y al del suelo urbano no consolidado. Porque el propietario de suelo urbano consolidado sólo tiene el deber de convertir su parcela en solar , si le faltara algún servicio urbanístico para llegar a serlo, y el deber de edificar su solar. Ahí se acaban los Derechos de los propietarios en suelo urbano consolidado. No tiene pues sentido incluirles en ningún PAI, del que derivan (así, artículos 29.9 y 66 ss. LRAU) unos deberes del propietario de suelo distintos de los regulados en el artículo 14.1 de la Ley 6/1998. A efectos de la determinación de cuándo estamos o no ante suelo urbano consolidado, la Sección primera de esta Sala, en Sentencia de 28 de noviembre de 2003, dictada en el recurso 722/99 y acumulados, ha afirmado claramente que una cosa es suelo urbano consolidado y otra distinta el solar , concepto éste plasmado en el artículo 6 LRAU . Porque, efectivamente, del art. 14.1 de la Ley Estatal 6/98 se deduce con claridad que no todo el suelo urbano consolidado es solar , sino que puede haber terrenos que son suelo urbano consolidado pero a los que falta algún requisito para ser solares. Y dicha Sentencia concreta estos supuestos por referencia a los casos en que, conforme al art. 40 RGU y 73.2 LRAU (sin entrar ahora en la posible incidencia del art. 27.3 de la Ley 37/2004, de la edificación, sobre este último precepto), es posible obtener licencia simultáneamente para edificar y para convertir el terreno en solar, por hallarse en realidad ejecutadas las infraestructuras y sólo ser preciso ultimar algunas cuestiones. En este sentido se pronuncia la ST.S.J. del País Vasco de 28 de mayo de 2003, donde se afirma que se tratará de terrenos que pueden simultáneamente convertirse en solares o bien respecto de los cuales las obras complementarias de urbanización han de ser aseguradas mediante fianza, en los términos del art.40 RGU. Y es que, además , este concepto físico de suelo urbano consolidado no sólo es coherente con lo que, con carácter general respecto del suelo urbano establece el art. 8 a) de la Ley 6/1.998, sino además es la única solución que aporta un mínimo de seguridad jurídica en aquellas Comunidades autónomas, como la valenciana, donde no existe un concepto legal de suelo urbano consolidado. Así lo señala , por lo demás, por ejemplo, el TSJ del País vasco, en Sentencias como la antes citada de 28 de mayo de 2003 y en la de 16 de septiembre de 2002, 13 de noviembre y 21 de noviembre de 2002, entre otras.

Conviene transcribir , al respecto, parte de la Sentencia citada de 28 de noviembre de 2003 :

"... Hay que tener en cuenta que la Ley 6/98 establece en su Disposición Transitoria primera que el régimen de las distintas clases de suelo previsto en la misma se aplicará desde su entrada en vigor, a los planes y normas vigentes; y la Disposición Transitoria cuarta señala que, respecto de los instrumentos de equidistribución que no hayan alcanzado su aprobación definitiva en el momento de la entrada en vigor de esta Ley (como es el caso que nos ocupa) se aplicará el porcentaje de cesión de suelo previsto en la misma. Debe tenerse en cuenta que el PAI es anterior a la entrada en vigor de esta Ley; no así los restantes instrumentos.

Pues bien, el art.14 de dicha Ley diferencia con claridad entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado. Y , respecto del suelo urbano consolidado, señala que el único deber de los propietarios es ultimar las obras necesarias para la conversión de su terreno en solar, y, en su caso, edificar el mismo. Muchos más deberes se prevén, en cambio, para el suelo no consolidado.

Tampoco debe perderse de vista que la STC 164/01 de 11 de julio, se plantea la posible inconstitucionalidad del artículo 14.1, antes citado , a la vista de que los recurrentes entendían que ese precepto imponía la utilización del sistema de expropiación, lo que sería contrario a las competencias autonómicas. A ello, el TC contesta, simplemente, que esa exigencia de actuar por expropiación sería consecuencia del art.33.3 C.E. .

Y la posterior S.T.C. 54/2002de 27 de febrero, señala con toda claridad que resulta inconstitucional una ley autonómica que imponga cesiones en todo tipo de suelo urbano, consolidado o no consolidado" (Fundamento de Derecho Quinto ).

"Dicho lo anterior , conviene efectuar las siguientes reflexiones: 1ª. Que la legislación estatal no obliga a identificar el suelo urbano consolidado con el solar; al revés, el artículo 14.1 alude expresamente a la conversión en solares de los terrenos que ya son suelo urbano consolidado; 2ª. Que la legislación estatal, por lo demás, y tal como se desprende de la ST.C. 164/01, no nos dice cuándo un suelo urbano es consolidado o no; y 3ª. Que la legislación valenciana nos da un concepto de solar , pero no de suelo urbano consolidado" (Fundamento de Derecho Sexto)..

"Entrando en la cuestión, en primer lugar, relativa a lo que deba entenderse por suelo urbano consolidado, lo cierto es que resulta evidentemente problemático que la LRAU no contenga una definición de esta dualidad de conceptos. Ahora bien, el Decreto 201/98 sí alude en su art.10.2 al suelo urbano consolidado por la urbanización , que define como aquel que posee todos los servicios urbanísticos que permitirían su ejecución mediante actuaciones aisladas , y que sin embargo se considere más conveniente sujetar al régimen de las actuaciones integradas. En todo caso, el precepto no aclara cuáles son esos servicios urbanísticos concretos; por lo que subsiste cierta indeterminación. Ello, a diferencia de lo que ocurre en otras Comunidades Autónomas , donde se entiende por ejemplo, en algún caso, que el suelo urbano está consolidado cuando se han cumplido los deberes de cesión y equidistribución. Tampoco parece que sea válido el precedente del Decreto-Ley 7/96 y de la Ley 7/97, que diferenciaban, en cuanto al deber de cesión, según se actuara sistemática o asistemáticamente , ya que , en primer lugar, se trata de normas estatales y de vigencia muy efímera; y, en segundo lugar, porque las mismas se referían sólo al deber de cesión , en relación con el cual el artículo 19 de la Ley Valenciana 14/97 equipara todo el suelo urbano. Por lo demás, lo que preveían esas normas estatales no es del todo equivalente a lo que dispone el Decreto 201/98, ya que éste no hace depender la condición de suelo consolidado del sistema de actuación elegido , sino más bien lo contrario: el grado de consolidación es lo que permite ejecutar una actuación como integrada.

Lo que sí es evidente es que la legislación estatal, en todo caso, maneja ese par de conceptos; que el TC les ha dado relevancia a la hora de declarar la inconstitucionalidad de una norma autonómica; y que, por este motivo, hay que entender que, aun cuando las Comunidades Autónomas son las competentes para definirlos, es indudable que esa labor autonómica de desarrollo de la ley estatal en la definición de ese par de conceptos no puede llevarse al punto de desnaturalizarlos o de privar de sentido a la diferenciación; ya que en otro caso se dejaría sin contenido una norma básica estatal. Y, si lo anterior es predicable de la legislación autonómica , con mayor motivo deberá serlo, en ausencia de ésta en este concreto punto, para los intérpretes de la misma. Desde este punto de vista , hay que atender a que el artículo 14.1 de la Ley 6/98 alude al suelo urbano por consolidación de la urbanización , sin identificarlo sin embargo necesariamente con el solar. Por lo demás, la Ley valenciana da un concepto de este último bastante más restrictivo que el que se contiene en la legislación estatal supletoria (art.83 TRLS de 1976 ). A este respecto, por tanto, hay que acudir, a falta de mayores precisiones de la legislación valenciana en este punto, al grado de urbanización que haya alcanzado ese suelo; sin que sea preciso , por lo demás, acudir al concepto de solar que nos ofrece el artículo 6.1 de la LRAU, en la medida en que la ley estatal, como se ha puesto de relieve, prevé la existencia de suelos consolidados por la urbanización que aún no sean solares. Con ello, es evidente que , a falta de ulteriores precisiones en la legislación autonómica, el suelo urbano por consolidación de la urbanización hace referencia a aquel suelo que, aun cuando adolezca de alguna carencia que le impida ser solar , sin embargo la obra urbanizadora necesaria para alcanzar esa condición sea mínima, por estar ya realizadas las redes de servicios. De hecho, esto es lo que se deduce del artículo 10.2 del Decreto 201/98, que alude a la consolidación de la urbanización justamente por referencia a aquellos suelos en los que, por la escasa envergadura de la obra urbanizadora a realizar, permitan las actuaciones aisladas. Cierto apoyo tiene esta posición en la LRAU, cuando exige en su artículo 6.4, para que un terreno alcance la condición de solar, no sólo que tenga los requisitos del art.6.1 , sino que, además, estén realizadas las infraestructuras mínimas de integración y conexión de la actuación con su entorno territorial, estipuladas al programar esa actuación. Con ello , que conecta por lo demás con la doctrina consagrada por el TS a principios de los noventa sobre la malla urbana, se está aludiendo a la exigencia de unos mínimos de urbanización; lo que conecta con el concepto del art.14.1 de la Ley 6/1.998 . En suma, claro que puede haber suelo urbano sin urbanización consolidada; pero se trata de suelo en que deben realizarse operaciones urbanísticas de cierta envergadura, como el suelo urbano sometido a un plan de reforma interior. Al respecto, no debe olvidarse que el artículo 23 LRAU, en este punto, establece que, en el caso de los planes de reforma interior , el suelo en principio queda desclasificado a urbanizable, salvo que el propio plan de reforma interior establezca lo contrario. Y, en relación con esto, el Decreto 201/98 dispone en su art.11.2 que se clasificarán como suelo urbanizable los terrenos a desarrollar mediante plan de reforma interior, salvo que éste disponga la procedencia de actuaciones aisladas o salvo que concurra alguno de los casos del art.10.2 del reglamento . Naturalmente, esta regulación obedece, fundamentalmente, a que cuando se dictó la LRAU no existía en la legislación estatal la diferenciación entre suelo urbano consolidado por la urbanización y no consolidado por ésta; y el Reglamento tampoco ha acogido expresamente esa distinción. Desde luego , lo que en ningún caso se desprende de estos preceptos, ya debe apuntarse, es que en suelo urbano consolidado puedan desarrollarse actuaciones integradas; todo lo contrario, aun en el caso de planes de reforma interior, en algún caso son permisibles las actuaciones aisladas. Y ello porque, aun cuando el art.12 D ) alude a que los planes de reforma interior se desarrollan en áreas consolidadas, este concepto no puede ser equivalente a previsto en el art.14.1 de la Ley 6/1.998, a menos que se estuviera haciendo referencia a áreas que, en otro tiempo , y no en el presente, sí estuvieron consolidadas por la urbanización" (Fundamento de Derecho Séptimo).

Quinto. La aplicación de tal doctrina - que puede resumirse en el sentido de que en suelo urbano que cuente con servicios urbanísticos pueden desarrollarse Actuaciones Integradas siempre que tengan por finalidad realizar las infraestructuras mínimas de integración y conexión de la actuación con su entorno territorial estipuladas al programarla y orientadas a la integración de las parcelas a que afecta en la malla urbana - al rechazo del segundo de los motivos del recurso pues, como se desprende de lo actuado en el proceso y refleja dicha Sentencia, la parcela de los actores no cuenta en su totalidad - ya que, tal como reconocen en el escrito de demandala eliminación de aguas residuales se realiza autónomamente sin conexión a la red general de saneamiento del municipio - con los servicios urbanísticos necesarios para entender que se ubica en suelo urbano consolidado por la urbanización; y ello permit su inclusión en el ámbito del Programa de Actuación Integrada que, junto con el Proyecto de Reparcelación son objeto de impugnación; y ello, por supuesto, sin perjuicio de que la existencia de servicios urbanísticos pueda dar lugar a la aplicación del articulo 72.3 LRAU , es decir, que si ello fuera de provecho para la actuación integrada y las hubieran sufragado tengan Derecho a que en el seno de aquéllos se les compense por el valor actual de las mismas, lo que deberá tener en cuenta el ayuntamiento demandado cuando gire las correspondientes cuotas de urbanización.

Sexto. Por todo lo expuesto debe desestimarse el recurso, sin que, al no apreciarse mala fe o temeridad, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción justifique otro pronunciamiento, proceda efectuar expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña María Antonieta y Doña Clara contra Acuerdo del Pleno del ayuntamiento de Alcira (Valencia) de fecha 23 de febrero de 2.005 por el que se aprobaba definitivamente la modificación del Proyecto de Urbanización, del Proyecto de Reparcelación y de la modificación del Plan General integrantes del Programa de Actuación Integrada "Polígono Industrial Carretera de Albalat; y

2) No efectuar expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública , de lo que, como Secretario de éste, doy fe.