Sentencia Administrativo Nº 362/2010, Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 244/2009 de 09 de Abril de 2010

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO - APELACION

T.S.J.CANTABRIA SALA CON/AD

SANTANDER

SENTENCIA: 00362/2010

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CANTABRIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

S E N T E N C I A

Iltma. Sra. Presidenta:

Doña María Teresa Marijuan Arias

Iltmos. Sres. Magistrados

Doña Clara Penín Alegre

Don Rafael Losada Armada

En la Ciudad de Santander, a 9 de abril de 2010. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de Cantabria ha visto el recurso de apelación número 244/09 interpuesto por la JUNTA DE COMPENSACION DEL AREA ESPECIFICA 122.3 contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Santander de fecha 11 de marzo de 2009 , siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE SANTANDER representado por la Procuradora Doña María González-Pinto Coterillo y defendido por el Letrado Doña Rosario Sanz-Lomana Fernández y contra DON Amador Y OTROS representados por la Procuradora Doña Yolanda Vara García y defendidos por el Letrado Don Luis Alberto Bezanilla Agüero.

Es Ponente la Iltma. Sra. Doña María Teresa Marijuan Arias.

Antecedentes

PRIMERO: Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Santander de fecha 11 de marzo de 2009 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:' procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la Junta de Compensación del Area Específica 122.3. Sin costas'.

SEGUNDO: El recurso de apelación se interpuso el día 15 de abril de 2009,dandose traslado a las partes apeladas a efectos de formular oposición al recurso.

TERCERO: En fecha 29 de julio de 2009 se dictó providencia elevando las actuaciones a esta Sala y no habiendose solicitado la apertura de período probatorio, ni celebración de vista o conclusiones por escrito, se declaró el recurso concluso para sentencia, señalandose para la votación y fallo el día 8 de abril de 2010 , en que efectivamente se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO:Se debate en el presente proceso la conformidad a Derecho de la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1 de Santander de fecha 11 de marzo de 2009 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:' procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la Junta de Compensación del Area Específica 122.3. Sin costas'.

SEGUNDO: Como quiera que el presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra lo que la parte recurrente califica como 'inactividad de la Administración', que se integra por no haber tramitado y resuelto la petición de expropiación forzosa de los propietarios que no se habían incorporado voluntariamente a la Junta de Compensación, petición que que le había sido solicitada por los propietarios que formaban parte de la misma, con carácter previo debemos determinar si nos encontramos ante un supuesto de inactividad de la Administración de los previstos en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , o si, por el contrario, nos encontramos ante una desestimación presunta por silencio administrativo de una petición formulada al amparo de una norma legal, de tal modo que la solución que la Sala de a este problema incidirá de forma directa en la declaración o no de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sobre la que se ha pronunciado favorablemente la Sentencia de instancia.

TERCERO: El art 25, 2del citado texto legal establece: ' También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley'. Y al respecto procede recordar que LaLey 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, acogió por primeravez el recurso contra la inactividad material de la Administración, introduciendo de este modo en lo legislativo una posibilidad de impugnación que habían ya admitido sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo. La justificación, y acotación de la nueva institución, viene recogida en la Exposición de Motivos de la Ley del modo siguiente:

Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración , que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Su plasmación en el articulado aparece en losartículos 25.2antes transcrito y en el artículo 29 .1 , que dispone: Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración .

En cuanto a la delimitación de supuestos en los que cabe acudir a esta vía de impugnación, e interpretación del texto legal, vamos a transcribir el Fundamento tercero de lasentencia de nuestro Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de 18 de febrero de 2005 , recaída en recurso de casación en interés de ley, que expresa:

TERCERO.- Elart. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa29/1998, de 13 de julio , introduce una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo. Elart. 29 implica la concreción de la previsión contenida en el num. 2delart. 25 de la L.J.C.A. en cuanto establece la posibilidad de recurso 'contra la inactividad de la Administración ... en los términos establecidos en esta Ley'.

1. El control jurisdiccional de la Administración pretende garantizar la legalidad de sus actuaciones u omisiones, asegurar su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Ante la inactividad administrativa, la ilegalidad del comportamiento omisivo de la Administración viene determinado por la presencia de deberes u obligaciones de obrar que a los jueces corresponde en todo caso declarar (juzgar) y promover su cumplimiento (hacer ejecutar lo juzgado) voluntario o forzoso. Es decir, sobre los Tribunales recae la misión de comprobar fácticamente la omisión denunciada y declarar la existencia del deber legal de actuación administrativa y concluir en la antijuridicidad de la omisión, caso de que el comportamiento debido no sea de imposible realización desde un puntode vista material.

La L. J.C.A. en el art. 29, al igual que en elart. 51.3 , alude a 'obligación (o prestación) concreta de la Administración respecto de los recurrentes (de una o varias personas determinadas)', poniendo claramente de relieve la decisión legislativa tendente a restringir los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso-administrativa al amparo delart. 29 L.J.C.A.

Ese ámbito legalmente limitado se advirtió perfectamente en la tramitación parlamentaria de la Ley, ya que tanto en el Congreso como en el Senado se presentaron enmiendas dirigidas a extender el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en que la Administración esté obligada por una disposición general a realizar una actividad prestacional o de fomento que cuente con la pertinente dotación presupuestaria, enmiendas que fueron rechazadas.

No será aplicable la previsión delart. 29 L.J.C.A. cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad. En este caso no cabrá la revisión o control jurisdiccional de la inactividad de la Administración .

El término prestación ha de entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso, un no hacer.

2. Elart. 29 de la Ley 29/1998permitedistinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo.

a) Así, primeramente, se refiere a la disposición general que no precise de actos de aplicación. Cuando se habla de disposición general habrá que entender incluida tanto la Ley como el Reglamento; pues no se especifica el rango. Tal disposición debe imponer a la Administración una obligación en favor de una o varias personas concretas que tienen correlativamente derecho a una determinada prestación.

Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce 'una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines', citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público. Según esta doctrina, es admisible que la disposición general pueda imponer a la Administración Pública llevar a cabo una actividad de carácter general, señalándose como supuesto más típico el establecimiento de servicios públicos, entendiendo que frente a tal inactividad se podría reaccionar en vía procesal administrativa.

Por otra parte, en los casos en que la disposición que impone la obligación exija un acto de aplicación, no cabrá el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración, pero ello no significa que los titulares de un derecho o de un interés legítimo en que se dicte dicho acto carezcan de legitimación para recabar la correspondiente tutela judicial. En estos supuestos cabe convertir la inactividad material de la Administración en actividad formal mediante la formulación a aquélla de una solicitud de que decida dictar el acto aplicativo exigido por la disposición general , solicitud que dará lugar a un acto administrativo expreso o presunto de contenido estimatorio o desestimatorio de la solicitud, frente al que cabrá el correspondiente recurso.

b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la Administración dicte un nuevo acto, sino que ejecute el que le otorga el derecho a dicha prestación. (...).

CUARTO: Así pues aplicando la doctrina expuesta al caso de autos debemos concluir que no nos hallamos ante ninguno de los supuestos que se configura como actividad administrativa impugnable, pues la falta de resolución expresa de la petición de los recurrentes solicitando al Ayuntamiento de Santander la incoación de un expediente de expropiación a los propietarios no incorporados a la Junta de Compensación, al amparo de una disposición legal genérica cual es el art. 152.3 de la LOTRUSCA no es sino una pura y dura desestimación por silencio de dicha petición, pues el Ayuntamiento de Santander, que no llegó a aprobar la propuesta formulada en este sentido por el Concejal de Obras, incumplió su obligación de dictar resolución expresa, estimando o desestimando la pretensión, lo que integra un supuesto de silencio administrativo, en cuyo caso los plazos para resolver son distintos de los breves plazos establecidos para la inactividad administrativa prevista en el art. 29 de la Ley Jurisdiccional .

QUINTO: Siendo pues errónea la calificación de la acción ejercitada por la parte recurrente como supuesto de 'inactividad administrativa' resulta evidente que el cómputo de los plazos para recurrir será el que correponde a los actos presuntos por silencio administrativo negativo y su cómputo, habremos de tener en cuenta la naturaleza y efectos del silencio administrativo negativo y sus consecuencias procedimentales en relación a la tutela judicial efectiva.

Así en laSentencia de 18 de marzo de 1995se dice 'que del hecho de que la Administración vulnere el ordenamiento jurídico infringiendo su deber de resolver expresamente las peticiones y recursos de parte, ningún menoscabo puede derivarse para el derecho a la tutela judicial efectiva del administrado, ya que, en definitiva, al ser el acto denegatorio presunto por silencio una ficción legal introducida en beneficio del administrado y no existir, por tanto, acto administrativo propiamente dicho, no puede aplicarse al mismo la calificación de consentido, por razón del tiempo transcurrido y de definitivamente inimpugnable; sin olvidar, tampoco, que no es razonable primar la inactividad de la Administración , colocándola en mejor situación que si hubiera resuelto y notificado la resolución reglamentariamente.

Más recientemente laSentencia de 28 octubre 1996, ha recordado una reiterada doctrina de esta Salaque ha venido a establecer que el silencio no es una opción para que la Administración pueda elegir entre resolver expresamente o no hacerlo, sino una garantía para los administrados frente a la pasividad de los Órganos obligados a resolver, garantía de la que se puede hacer uso o esperar a la resolución expresa sin que ello pueda comportar en principio ningún perjuicio al interesado.

Por otra parte, dice también la sentencia citada, el silencio tampoco es un acto administrativo sino una ficción jurídica que deviene innecesaria cuando se produce, aunque sea con retraso, la resolución expresa, reabriéndose con ella el plazo para el recurso jurisdiccional, que no cerró la prolongación del precedente silencio de la Administración.

Dando un paso más la expresada sentencia llega a decir 'pero es que, además, a la expresa resolución desestimatoria debidamente notificada, aunque sea de forma tardía, ha de equipararse cualquier actuación de la Administración incursa en la mora tendente a ejecutar el acto recurrido, con lo que la presunción desestimatoria se confirma'. Doctrina de esta Sala que se apoya expresamente en laSentencia del Tribunal Constitucional núm. 6 de 21 enero 1986y que puede delimitarse diciendo que ante la falta de resolución expresa de la Administración, en el caso de silencio negativo, el interesado puede optar por tener por denegada su pretensión y ejercitar los recurso pertinentes en los plazos legalmente establecidos, contados desde que se presume producida la denegación, o bien, esperar a que la Administración se pronuncie, ya lo haga cumpliendo sus obligaciones y resolviendo expresamente, aunque lo sea con retraso, o simplemente vuelva a confirmar tácitamente aquella primera denegación presunta, intentando ejecutar, incluso de manera simplemente fáctica, al acuerdo ficticiamente adoptado, abriéndose de nuevo, en ambos casos, todos los plazos para su impugnación'.

A mayor abundamiento, elTribunal Constitucional, ya en sus Sentencias 6/1986, de 21 de enero, y 204/1987, de 21 de diciembre , cuyo criterio ha sido también asumido por el propio Tribunal Supremo, ha dejado sentado, en relación con el problema de si la desestimación presunta de un recurso por silencio administrativo negativo puede producir el efecto determinante de la aplicación de losartículos 40.a) y 82.c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, interpretados conforme alartículo 24.1de la Constitución y en el sentido más favorable a la eficacia del derecho a la tutela judicial efectiva, cuyo contenido normal es el de obtener una resolución de fondo, que: 'el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración , y, aunque en estos casos puede entenderse que el particular ha de conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta, no puede en cambio calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración , colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales; por el contrario, debe calificarse de razonable una interpretación que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una notificación defectuosa -incluso, si se quiere, una notificación defectuosa que contenga el texto íntegro del acto-, equiparando este supuesto al contemplado en elart. 79.3 y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , que preceptúa que las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente y, asimismo, que, por el transcurso de seis meses, las notificaciones practicadas personalmente al interesado que, conteniendo el texto íntegro del acto, hubieran omitido otros requisitos, salvo que se hubiera hecho protesta formal, dentro de este plazo , en solicitud de que la Administración rectifique la deficiencia'.

En ese mismo sentido elTribunal Constitucional en su Sentencia número 55/1995, de 6 de marzo de 1995ha señalado:

'Ha de darse la razón al demandante de amparo, pues no puede estimarse que la sentencia que se ha acordado la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por extemporáneo sea producto de una interpretación y aplicación de la legalidad ordinaria ajustada a las exigencias anteriormente expuestas del derecho a la tutela judicial efectiva delart. 24.1 CEy del principio pro actione favorable a la efectividad del derecho fundamental. Y no puede considerarse razonable, desde la perspectiva constitucional, una decisión del órgano judicial que de manera arbitraria desconoce y niega los efectos jurídicos que se derivan a las propias reglas generales sobre los recursos administrativos establecidos en la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa( art. 53) y de la Ley de Procedimiento Administrativo ( art. 126 ), con la consecuencia de privar al demandante de amparo del acceso a la jurisdicción contenciosa al que, con arreglo a la Ley, tenía derecho.

Por todo ello, la sentencia impugnada que inadmitió por extemporáneo el recurso contencioso- administrativo resulta manifiestamente errónea,debiendo entrar a conocerse del fondo del asunto.

SEXTO:El Ayuntamiento de Santander y las partes codemandadas oponen como razón fundamental y de evidente peso para esta Sala para negar el derecho de la Junta de Compensación a que se inicie el correspondiente expediente expropiatorio el hecho de que la parte actora haya incumplido la obligación de realojo de los propietarios que no se han integrado en la Junta de Compensación, realojo que resulta de obligado cumplimiento con carácter previo a la expropiación, pues dicho deber ha sido impuesto por el PGOU de Santander en la 'ficha del area específica 122.3, cuyo punto 8 establece: 'Condiciones y observaciones:6.- La carga del realojo de los ocupantes legales de la vivienda que constituya su residencia habitual correrá a cargo del beneficiario de esta actuación que es la Junta de Compensación'.

De esta forma se trata de evitar que las familias que habitan las mencionadas viviendas, personas de edad avanzada y de capacidad económica muy reducida, se vean privadas de su hogar sin posibilidad de adquirir otra vivienda en sustitución de la suya, razón por la cual el PGOU, a la vista del estudio social y económico de las diez familias afectadas por el Plan Urbanístico de Cajo, estableció dicha obligación extraordinaria a cargo de la Junta de Compensación que obliga a la misma a entregar a dichos ocupantes una vivienda libre de costos y gastos en sustitución de la que pierden a consecuencia de la expropiación, realojo al que se compromete aquélla y sin cuya ejecución no puede iniciarse el expediente de expropiación forzosa, pues el mismo sólo daría lugar al abono del justiprecio a los expropiados, cuando de conformidad con el PGOU éstos tienen derecho a obtener otra vivienda en sustitución de la suya, de tal forma que en tanto en cuanto no se cumpla dicha obligación resulta conforme a Derecho la actuación del Ayuntamiento de Santander desestimando la pretensión de incoación del mencionado expediente expropiatorio, y así lo entendió la Corporación Municipal que dejo el expediente 'sobre la mesa', aún existiendo propuesta favorable en este sentido, en tanto en cuanto no se cumpla el mencionado deber impuesto por el propio planeamiento urbanístico.

SEPTIMO:De conformidad con el artículo 139.2 , no procede la imposición de costas a ninguna de las partes.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY

Fallo

Que rechazando la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo admitida por la Sentencia apelada debemos desestimar y desestimamos en cuanto al fondo el presente recurso de apelación promovido por la JUNTA DE COMPENSACION DEL AREA ESPECIFICA 122.3 representada por la Procuradora Doña Ana Escudero Alonso y defendida por el Letrado Don José María López Casuso, declarando conforme a Derecho la desestimación por silencio de la petición formulada por la actora interesando la incoación de expediente de expropiación en el seno de dicha Area específica de los propietarios no incorporados a dicha Junta de Compensación.

Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.

Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Intégrese esta Resolución en el Libro correspondiente. Una vez firme la sentencia, remítase testimonio de la misma, junto con el expediente administrativo, al lugar de origen de éste.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.