Sentencia Administrativo Nº 368/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 56/2011 de 07 de Septiembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000368/2011

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. JOAQUIN GALVE SAURAS

MAGISTRADOS,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona, a siete de Septiembre de dos mil once.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso Nº0000056/2011 , seguido por los trámites del art. 122 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , promovido contra la Propuesta de Servicios mínimos en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus Organismos Autónomos con ocasión de la Huelga General convocada para el veintisiete de enero de dos mil once. , siendo en ello partes: como recurrentes SINDICATO LABy SINDICATO E.L.Arepresentado por la Procuradora Dª. UXUA ARBIZU REZUSTA y dirigido por el Letrado D. JOSEBA COMPAINS SILVA y JOSEBA COMPAINS SILVA , como demandada la ADMINISTRACIÓN DEL GOBIERNO DE NAVARRA,representada y dirigida por el SR. ASESOR JURIDICO DEL GOBIERNO DE NAVARRA , actuando el Ministerio Fiscalen defensa de la legalidad vigente; y,

Antecedentes

PRIMERO.- En el presente contencioso se impugna las resoluciones reseñadas en el encabezamiento que precede, solicitándose su nulidad por hallarlas en disconformidad al Ordenamiento Jurídico, según los razonamientos que luego serán objeto de estudio.

SEGUNDO.- La representación procesal de la parte demandada y el Ministerio Fiscal se oponen a todo ello sustentando la legalidad de los acuerdos impugnados, siguiendo la línea marcada por la resoluciones combatidas en vía administrativa y en atención a las razones que dan en sus escritos correspondientes que constan a disposición de las partes y que no vamos a reproducir para evitar inútiles reiteraciones, ya que, también a continuación van a ser objeto de estudio.

TERCERO.- Seguido el pleito por todos sus trámites se entregaron al Iltmo. Sr. Magistrado Ponente para señalamiento en votación y fallo, el que tuvo lugar el día 6 de Septiembre de 2011.

Es Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. IGNACIO MERINO ZALBA .

Fundamentos

PRIMERO .- Se plantea el presente contencioso por los sindicatos arriba referenciados, frente a la propuesta de servicios mínimos fijados por los diversos departamentos del Gobierno de Navarra, con ocasión de la huelga general convocada para el día 21 de Enero de 2011, ello por la vía de la Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona, impugnándose tales fijaciones de servicios y/o sus resoluciones respectivas, en tres frentes.

Falta de motivación adecuada.

Desproporcionalidad de los servicios fijados versus Derecho Fundamental de Huelga.

Carácter no esencial de algunos de los servicios.

SEGUNDO .- La motivación.- Sobre este tema se ha escrito ríos de tinta y ante la vista tiene la Sala innúmeras sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

La limitación del derecho de huelga tiene que estar debidamente justificada y por ende razonada adecuadamente y con expresa referencia al núcleo o centro (s) de trabajo a que afectan.

En nuestra reciente sentencia de 2 de Diciembre de 2010 (Recurso de Apelación 398/2009 ) tocábamos este punto, como no y con referencia a doctrina de los altos tribunales señalados, exigiendo en todo caso una motivación específica ad casum.

Seguimos en la misma línea, por supuesto, de la doctrina ya pacifica y asentada.

El derecho de huelga está previsto constitucionalmente en el apartado 2 del Artículo 28 de la Constitución ; su limitación debe estar debidamente fundamentada y basada en criterios de proporcionada adecuación a las esenciales exigencias sociales: no es un derecho omnímodo pero sí fundamental y de especial protección.

En esta tesitura nos enfrentamos con el primer alegato de la parte actora referente a la falta de justificación motivada que llevó a la formalización de esos servicios mínimos por parte de la Administración. En esta materia es firme, reiterada y contundente la Doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, tal y como la parte pone de manifiesto con la exposición y citas de las sentencias que transcribe en parte en el escrito con que formaliza la demanda.

No es extraña y ajena a esta Sala la temática de referencia, pues en nuestra sentencia plenaria de 24 de Julio de este año y en recurso contencioso administrativo 270/2.009 (Ponente Sr. Fernández Fernández) decíamos: 'La sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981 sostuvo que la imposición de servicios mínimos como acto restrictivo del derecho de huelga requiere un riguroso deber de motivación que atienda a las circunstancias concretas de la convocatoria, esto es, la ponderación de su incidencia en el servicio esencial afectado y la necesidad de establecer un determinado nivel de prestación en ese ámbito para evitar la lesión de derechos y bienes constitucionalmente protegidos.

Esa motivación ex ante ha de consistir en la exposición de los criterios o razones que sustentan las medidas acordadas y en la explicación de su necesidad para garantizar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad ( STS de 16 de Enero de 1985 ).

La doctrina del Tribunal Constitucional plasmada en la sentencia precitada ha ido aún más lejos al trasladar a la Administración la carga de probar que las medidas previstas son las adecuadas al caso porque 'cuando se ha producido una limitación o un parcial sacrificio de derechos básicos que la Constitución reconoce a los ciudadanos, dado que el supuesto que se produce es modificativo o extintivo de tales derechos la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer tal justificación' .

Aún la más reciente la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Noviembre de 2010 (Recurso de Casación 2610/2009 dedicada en su totalidad a la motivación, donde, entre otros muchos apartados se lee:

'Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post, libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio de huelga se impone ( SSTC 51/1996, de 24 de Abril, FJ 4 ; 53/1996, de 5 de mayo, FJ6; 27/1989, de 3 de Febrero, FJ5; 43/1990, de 15 de Marzo, FJ5 f); 8/1992, de 16 de Enero, FJ2 c).).

La importancia que tiene aquí la motivación, por estar referida a la limitación de un derecho fundamental, hace que no pueda equipararse a la que debe acompañar a todo acto administrativo, y por ello, que las exigencias dispuestas sobre ella por la jurisprudencia constitucional que ha sido reseñada deben ser observadas muy especialmente.'.

En el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de Noviembre de 2010 en el Recurso Casación 1886/2009 .

Amen de todo ello este criterio doctrinal es el que mantenemos en nuestra también sentencia de 13 de Enero de 2011 dictado en el Recurso Contencioso Administrativo 290/2010 .

En este orden de cosas se trata de examinar las resoluciones de referencia que fijan esos servicios mínimos y su adecuada motivación.

El Gobierno de Navarra entiende que hay justificación motivada suficiente con carácter de extensiva y generalidad de todas sus resoluciones. Ahora bien, tan solo nos saca a colación solo tres supuestos. La Resolución 20/2010 de 24 de Enero del Director Gerente de la Hacienda Tributaria de Navarra, la Orden foral 12/2011 de 24 de Enero del Director Gerente de la Hacienda Tributaria de Navarra, la Orden Foral 12/2011 de 24 de Enero del Consejero de Educación y la Resolución 11/2011 misma fecha del Director Gerente de la agencia Navarra de Emergencias.

Pues bien, lógico es examinar todas y cada una de las resoluciones obrantes en el Expediente Administrativo para darse cuenta de su adecuada, o no, motivación, y a la vista de la Sala y de las partes, obran en el Expediente Administrativo.

Por supuesto que no los vamos a reiterar sino a glosar. En tal sentido, y con referencia a la doctrina antes expuesta, podemos afirmar que puede considerarse carente de motivación a aquella (s) resolución (es) que establecen o emplean una mera fórmula estereotipada o meramente formularia, sin incidir en la problemática del alcance social de la huelga versus servicios mínimos en el concreto ámbito interno e intrínseco del departamento correspondiente (así nuestras sentencias de 13 de Octubre de 2009, Recurso Contencioso Administrativio 296/2009 ; 2 de Diciembre de 2010, Recurso Contencioso Administrativo 398/2009 y 13 de Enero de 2011 en el Recurso 890/2010 , ad exemplun.).

Y de la lectura concreta de todos y cada una de las resoluciones reseñadas, vemos que la gran mayoría contienen una mera fórmula estereotipada idéntica para unos y otros departamentos y/o servicios. Este texto estereotipado es el siguiente:

'Dado el carácter público y esencial de los servicios que con generalidad presta la Administración, especialmente en algunos ámbitos, es necesaria la adopción de medidas dirigidas a evitar perjuicios irreparables a la ciudadanía. Todo ello considerando asimismo el derecho constitucional que todos los empleados públicos tienen de secundar o no el paro anunciado, debiendo ampararse también el referido derecho garantizando el funcionamiento de los centros y dependencias de la Administración.

Igualmente, para garantizar el derecho que a la ciudadanía reconoce la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a los órganos de las Administraciones públicos en los registros establecidos en dicha Ley, el Departamento debe de garantizar la presencia de al menos una persona en su registro.

El Decreto foral 119/2002, de 10 de Junio, aplicable ante esta situación, conforme señala su Disposición Adicional Primera, faculta a los Consejeros del Gobierno de Navarra y a los órganos competentes de los organismos autónomos para que, oídos los sindicatos convocantes de la huelga, determinen los servicios mínimos en las prestaciones públicas de carácter esencial y el personal preciso para la atención de los mismos.'.

Es decir no hay motivación referida a la necesidad del servicio concreto, ad causum, como exige la doctrina reseñada.

Ahora bien, hemos dicho la mayor parte o la generalidad de las resoluciones, pero no todas. Y las que si tienen esa motivación ad causum son las siguientes:

Lo ya reseñado antes y puesto de manifiesto por el Gobierno de Navarra en su escrito con que pasa a contestar la demanda.

La Orden Foral 7/2011 2 de Enero de la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones 7/2011 de 25 de Enero.

La Orden Foral 10/2011 del Consejero de Presidencia Justicia e Interior.

La Resolución 138/2011 del 24 de Enero del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud.

El resto como decimos, no tiene una motivación justificada adecuada, sino una mera fórmula estereotipada repetitiva.

En tal sentido y en este apartado, debe estimarse en parte el recurso interpuesto.

TERCERO .- En cuanto a la proporcionalidad de las medidas adoptadas, la parte actora hace una simple y vaga referencia en el último párrafo del fundamento de derecho tercero a que 'entienden los sindicatos recurrentes que los porcentajes fijados son en todo caso excesivos y en definitiva pretenden una normalidad en el funcionamiento de dichos servicios que no es acorde con un día de huelga'. (sic). También se hace mención genérica a que '... el Instituto de Deportes, Instituto Navarro de la Juventud o Estación de Viticultura y Enología... si bien tienen carácter público no pueden ser considerados como esenciales a los efectos de limitar el derecho de huelga'.

Estos simples razonamientos genéricos por un lado; y descalificadores de forma injustificada de ciertos servicios públicos, sin más, son insustanciales e inapropiados para fundamentar un ataque a la proporcionalidad de las medidas adoptadas; además, por que no se da razón alguna de su justificación (aquí el argumento se les ha vuelto en su contra).

Criterio ya mantenido en nuestra también sentencia de 13 de Octubre de 2009 en Recurso Contencioso Administrativo 295/2009 .

CUARTO .- A virtud de todo lo que antecede, se está en el caso de estimar en parte el presente recurso, en atención a las razones expuestas y tan solo en lo que a la motivación de las resoluciones impugnadas implica.

QUINTO .- En materia de costas, no procede hacer un pronunciamiento especial, Ex artículo 139. 1 de la Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo

Estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de los recurrentes SINDICATO LABy SINDICATO E.L.Acontra la Propuesta de Servicios mínimos en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus Organismos Autónomos con ocasión de la Huelga General convocada para el veintisiete de enero de dos mil once.

Declarando no ajustadas a Derecho las resoluciones impugnadas conforme a lo estipulado en el fundamento de derecho segundo de la presente resolución y con exclusión de las en el referenciadas exprsis términis, en razón a la motivación.

Se desestiman el resto de las pretensiones.

No se hace condena en costas.

Contra esta resolución cabe interponer Recurso de Casación.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se unirá certificación a los autos, y contra la que cabe interponer RECURSO DE CASACIÓN, el que podrá prepararse ante esta misma Sala en el plazo de DIEZ DIAS, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.