Sentencia Administrativo Nº 370/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 447/2014 de 29 de Abril de 2015

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 447/14

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 370/15

En la ciudad de Valencia, a veintinueve de abril de 2015.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. Don JOSE BELLMONT MORA, Presidente, doña ROSARIO VIDAL MÁS, don FERNANDO NIETO MARTIN, doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ y don ANTONIO LÓPEZ TOMÁS, Magistrados, el presente procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona número 447/14, interpuesto por el Procurador DOÑA BASILIA PUERTAS MEDINA, en nombre y representación de la FEDERACION VALENCIANA DE CENTROS ESPECIALES DE EMPLEO PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD (FEVALCEE), asistido por el Letrado DON JUAN GARCÍA SANTANDREU, contra la Orden 12/2014 de 30 de mayo de la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo por la que se convoca y regula la concesión de subvenciones públicas destinadas al fomento del empleo para personas con discapacidad en centros especiales de empleo y enclaves laborales en el ejercicio 2014, habiendo sido parte en los autos la Administración demandada, GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, la Procuradora DOÑA MERCEDES PERIS GARCIA en nombre y representación de la AGRUPACION EMPRESARIAL VALENCIANA DE CENTROS ESPECIALES DE EMPLEO (AGEVALCEE) asistida del Letrado DON MANUEL ESCRICHE SANCHEZ y el Ministerio Fiscal, siendo Ponente la Ilma. Sra. Dña. ROSARIO VIDAL MÁS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el presente procedimiento y seguidos los trámites prevenidos por los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa , se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada y codemandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-No habiéndose recibido el proceso a prueba, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 28.4.15.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Orden 12/2014 de 30 de mayo de la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo por la que se convoca y regula la concesión de subvenciones públicas destinadas al fomento del empleo para personas con discapacidad en centros especiales de empleo y enclaves laborales en el ejercicio 2014 sobre la base de que estima la demandante que la misma vulnera el artículo 14 de la CE ya que suprime determinadas ayudas que estaban consolidadas desde que en 1985 se crearon estos centros especiales como es la 'Ayuda para la creación de empleo estable' que concedía una subvención de 12.021 euros por cada puesto de trabajo de empleado con discapacidad, de carácter estable y a jornada completa en el centro.

Considera la demanda que esto supone un ataque a este tipo de centros valencianos por dos razones, una, porque desoye el mandato constitucional y su posterior desarrollo legislativo y lo hace además en clara desigualdad con otras autonomías donde se respeta la legislación estatal, con vulneración del art. 14 de la CE en relación con el 49 de la misma, la Ley 13/1982 de Integración Social del Minusválido y el RD 2273/1985 de centros especiales de empleo de discapacitados, por la desventaja de los centros valencianos respecto a los del resto del país. En segundo lugar, porque la Orden rompe el reparto competencial y la asunción de responsabilidades por la Generalidad en materia de empleo social, art 148 y concordantes de la CE ya que la Generalidad asume competencias no atribuidas y las regula en forma indebida, suprimiendo ayudas fijadas en el marco normativo nacional.

El Ministerio Fiscal solicita la Inadmisión del recurso por Inadecuación de procedimiento ya que ninguno de los supuestos sobre los que se construye la vulneración del principio de igualdad (desigualdad entre supuestos iguales, cambio de criterio inmotivado o con motivación irrazonable o arbitraria) se han producido y la falta de competencia invocada es una cuestión de legalidad ordinaria.

La Administración demandada, tras analizar la evolución normativa en la materia, así como las normas aplicables en la actualidad, en primer lugar, invoca la procedente inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por inadecuación del procedimiento y en cuanto al fondo, se opone porque no concurren los motivos invocados de contrario, aportando análisis de la situación de otras Comunidades Autónomas que no coincide con lo expuesto en la demanda.

La codemandada invoca, en primer lugar, la falta de legitimación activa de la demandante en la medida en que no representa siquiera el 5% de los centros especiales y en cuanto al fondo, estima que no se trata de una vulneración constitucional ni atribuible a la Generalidad Valenciana.

SEGUNDO.- Planteada en estos términos la litis, debemos destacar, como hemos venido manteniendo reiteradamente que '' La garantía contencioso-administrativa que configura la Ley 62/1978 de 26 de Diciembre' -en su día, hoy la propia LJCA- ' consiste en un proceso caracterizado, además de por su naturaleza preferente y la mayor brevedad de sus trámites, por su especialidad y sumariedad, en el sentido de que tan sólo puede enjuiciarse en el mismo la conformidad del acto o disposición a que se refiere el artículo 53.2 CE . Cualquier otra cuestión relativa a la legalidad del acto o disposición impugnada, debe sustanciarse a través del recurso ordinario, que incluso puede seguirse simultáneamente al proceso especial... en consecuencia, los interesados deben optar entre acogerse a las ventajas de la preferencia y celeridad propias del proceso sumario de la L 62/1978, renunciando a pretender la nulidad del acto por vicios de legalidad, o bien plantear cualquier posible motivo de nulidad a través del recurso ordinario, renunciando a aquellas ventajas procesales, o bien, por último, instar en tiempo y forma dos acciones paralelas con el mismo objetivo y por motivos distintos' STS 17-9-93 .

La más reciente STS 907/2015, de 2 de marzo, recaída en recurso de casación 1334/201402/03 /2015, manteniendo criterios consolidados establece lo siguiente:

' QUINTO.-Este recurso de casación plantea unas cuestiones semejantes a las que hemos resuelto en nuestra sentencia del pasado 25 de febrero de 2015 (casación 1335/2014 ) y en las de 24 de julio de 2014 (casación 3839/2013 ), 9 de noviembre de 2014 (casación 3844/2013 ), 10 de diciembre de 2014 (casación 3835/2013 ) y 20 de enero 2015 (casación 3867/2013 ), cuyos criterios debemos seguir ahora por elementales razones de igualdad en la aplicación de la Ley.

La entidad recurrente invoca correctamente la jurisprudencia sobre admisibilidad de los recursos en estos procedimientos especiales para la protección de los derechos fundamentales que nos llevó a decidir la sentencia citada de 24 de julio de 2014 .

En efecto, esta Sala tiene afirmado que el juzgador no está habilitado para anticipar una resolución de fondo en una resolución de inadmisión [ sentencias de 17 de diciembre de 2007 ( casación 4721/2014), de 10 de diciembre de 2009 ( casación 1175/2008), de 19 de septiembre de 2011 ( casaciones 4917/2010 ; 4918/2010 y 4919/2010 ) y de 14 de diciembre de 2011 ( casación 4911/2010 )]. Todas ellas interpretan en un sentido amplio y pro actioneel artículo 117, apartados 2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción y descartan un especial rigor en el examen de los requisitos procesales en estos procesos especiales, declaran que no pueden interpretarse los preceptos legales citados en el sentido de habilitar al tribunal para anticipar la solución de fondo y dicen que el órgano jurisdiccional se debe limitar a descartar la utilización abusiva de este procedimiento preferente y sumario, frente al ordinario, por el recurrente que acude a él sin citar la conculcación de derechos fundamentales , o citándolos en forma meramente formal, pero sin explicar la existencia de una conexión razonable entre los actos impugnados y los derechos fundamentales supuestamente vulnerados.

La citada sentencia de 24 de julio de 2014 afirma textualmente (FJ 4º) que 'si se admitiera la posibilidad de rechazar 'a limine litis' un procedimiento de derechos fundamentales, anticipando la solución de fondo, por muy clara que aparezca al juzgador la no conculcación de derechos fundamentales , y aun estando motivada la resolución en este extremo, se resolvería dicha cuestión, una vez que se produjera el efecto de cosa juzgada, sin la existencia de un auténtico proceso, y posiblemente sin que las partes, ni el Juez, hayan conocido el expediente administrativo, pues aun cuando existiera la posibilidad de interponer un recurso contencioso-administrativo ordinario, no podrían reproducirse en éste aquellos fundamentos ya juzgados en cuanto a la posible vulneración de derechos fundamentales '.

SEXTO.-Basta añadir que es reiterada y decisiva la jurisprudencia de esta Sala [contenida, entre otras muchas, en las sentencias de 21 de diciembre de 2007 (casación 7686/2005 ) y en las que en ella se citan; de 15 de febrero de 2010 (casación 1608/2007 ); de 20 de diciembre de 2011 (casación 4911/2010 ) o en la de 6 de junio de 2014 (recurso 159/2013 )] que sostienen, a propósito de los requisitos que debe reunir el escrito de interposición del recurso para franquear el acceso a esta vía especial de protección judicial de los derechos fundamentales , que 'basta con la invocación de uno de ellos de los que sería titular el recurrente y con la imputación de su infracción a la concreta actuación administrativa impugnada, junto con un mínimo razonamiento que enlace ese resultado con ella' [para admitir el recurso]. Igualmente, es menester advertir que el trámite previsto en el artículo 117.2 de la Ley reguladora solamente tiene por objeto la comprobación de que concurren en el recurso los ingredientes que se han señalado por lo que no autoriza a sumar a tales requisitos otro de fondo consistente en la superación de un juicio preliminar sobre la viabilidad de las pretensiones esgrimidas aunque, desde luego, sí sea siempre posible la constatación de la material imposibilidad de que los actos impugnados, por su naturaleza, produzcan las vulneraciones denunciadas'...

Argumentos que siendo, como ya hemos destacado, criterios consolidados, vienen a justificar las razones por las que el presente recurso fue admitido en su día, con independencia del destino que la pretensión pudiera obtener, al haber planteado una cuestión que se corresponde con cuanto se ha expuesto.

Del propio modo, justifica también por qué, en los términos invocados por las partes demandada y codemandadas, no puede admitirse dentro del mismo la alegación relativa a la falta de competencia de la Generalidad Valenciana para establecer la disposición objeto de impugnación, al corresponder a una cuestión de legalidad ordinaria que queda al margen del presente procedimiento, como también todas aquellas vulneraciones que la parte afirma que concurren en la Orden 12/2014 respecto a otras normas jurídicas distintas de la Constitución.

Sentado todo ello, vemos que la demanda invoca el artículo 14 de la Constitución Española 'Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social'.

Como mantiene la STC 90/1989, de 11 de mayo 'el artículo 14 CE prohíbe, por una parte, que se dé un tratamiento desigual tanto en las previsiones normativas, como en su aplicación concreta, por un poder público, a quienes se encuentren en situaciones esencialmente similares, y, por otra, que si se introducen elementos de diferenciación para justificar tratamientos distintos, esos elementos han de ser razonables y no constituir una excusa o pretexto para producir, de hecho, un tratamiento arbitrariamente desigual, y, por tanto, discriminatorio';.

El ámbito, pues, del principio de igualdad proclamado por el artículo 14 CE admite dos vertientes: Una referida a la igualdad ante la ley, que impide al legislador establecer, entre situaciones semejantes, diferencias de tratamiento; vertiente que reviste un carácter material( STC 78/1984, de 9 de junio ; 107/1986, de 24 de julio ; y 125/1986, de 22 de octubre ) y que comporta la interdicción de las leyes en las que se establezca una diferenciación sin justificar. Y, otra vertiente, referida a la igualdad en la aplicación de la ley, que tiene un carácter formal y que persigue que no se realicen pronunciamientos arbitrarios y que se interprete la ley de forma igual para todos; principio de igualdad en la aplicación de la ley que no sólo es exigible a los órganos jurisdiccionales (siempre que exista identidad de órgano jurisdiccional: STC 126/1988, de 24 junio ; 161/1989, de 16 de octubre ; 1/1990, de 15 de enero ), sino también a los administrativos, pues, también estos, al resolver, aplican la ley( STC 49/1982, de 14 de julio , y STS 20 de noviembre de 1985 ).

Por lo que hace referencia a la citada segunda de las vertientes del principio de igualdad ('igualdad en la aplicación de la ley';), tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Constitucional han precisado perfectamente sus características y delimitación, señalando al efecto que el mismo encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que ante situaciones iguales deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos quedando 'enmarcados con rigurosa precisión los perfiles dentro de los cuales ha de desenvolverse la acción promovida en defensa de ese derecho fundamental de igualdad, que ha de entenderse entre iguales, es decir, entre aquellos que tiene circunstancias de todo tipo iguales...';( STS 23 de junio.1989 ), pues 'no toda disparidad de trato significa discriminación, sino que es necesario que la disparidad de soluciones sea ante situaciones absolutamente iguales';( STS 15 de octubre de 1986 ). En consecuencia 'tal principio ha de requerir... una identidad absoluta de presupuestos fácticos...';( STS 28 de marzo de 1989 ).

En segundo lugar, pues, la aplicación del citado principio de 'igualdad en la aplicación de la ley';, 'requiere que exista un término de comparación adecuado, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos ya que es presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del artículo 14 CE , que las situaciones que quieran traerse a la comparación sean efectivamente equiparables y ello entraña la necesidad de un término de comparación ni arbitrario ni caprichoso...';( STS 6 de febrero de 1989 ). Por otra parte, una actuación 'de la Administración al dar cumplimiento a los preceptos de la ley... para que pueda declararse vulneradora del principio de igualdad, es necesario acreditar que tal actuación fue arbitraria y discriminatoria';( STS 13 de julio de 1989 ), pues el artículo 14 CE excluye que 'la resolución finalmente dictada aparezca como fruto de un mero voluntarismo selectivo frente a casos anteriores resueltos de modo diverso';( STC 55/1988, de 24 de marzo ; 181/4987, de 13 de noviembre; y 1/1990, de 15 de enero ). Debiendo, en consecuencia, concluirse señalando que lo 'que el principio de igualdad en la aplicación de la ley exige no es tanto que laley reciba siempre la misma interpretación a efectos de que dos sujetos a los que se aplique resulten siempre idénticamente afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal';( STC 49/1985, de 28 de marzo y 1/1990, de 15 de enero ).

Pues bien, en el caso de autos la prueba sobre la existencia de la clara discriminación que denuncia la demanda no ha existido en ningún momento y así, se afirma que se ha suprimido una ayuda -extremo este que, por sí mismo, no puede ser calificado de discriminatorio- mientras que no lo ha sido así en el resto de España, sin más prueba que la referencia a distintas páginas webb y sin constancia alguna en las actuaciones no sólo del mantenimiento de dicha ayuda sino de las circunstancias concurrentes en todas las Administraciones autonómicas que hayan determinado la diferencia pese a la absoluta identidad de situaciones.

No probado por tanto este extremo fundamental, debemos desestimar el presente recurso.

TERCERO.-El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, por tanto, debemos imponerlas a la parte demandante.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DOÑA BASILIA PUERTAS MEDINA, en nombre y representación de la FEDERACION VALENCIANA DE CENTROS ESPECIALES DE EMPLEO PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD (FEVALCEE), asistido por el Letrado DON JUAN GARCÍA SANTANDREU, contra la Orden 12/2014 de 30 de mayo de la Consellería de Economía, Industria, Turismo y Empleo por la que se convoca y regula la concesión de subvenciones públicas destinadas al fomento del empleo para personas con discapacidad en centros especiales de empleo y enclaves laborales en el ejercicio 2014.

2) La imposición de las costas causadas en el presente expediente a la parte demandante.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.