Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 370/2022, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4183/2022 de 19 de Octubre de 2022

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00370/2022

RECURSO DE APELACIÓN 4183/2022

EN NOMBRE DEL REY

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

Ilmos. Sres.:

DÑA. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)

D. JOSÉ ANTONIO PARADA LÓPEZ

D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR (Ponente)

A Coruña, a 19 de octubre de 2022

Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el recurso de apelación nº 4183/2022 pendiente de resolución en esta Sala, interpuesto por SERTEGO SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES SLU, defendida por la Letrada DÑA. MARIA DELFINA LOSA GARCIA y representada por el Procurador D. RICARDO GARCIA-PICCOLI ATANES, contra la sentencia nº 67/2022, de fecha 28/02/2022, dictada por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 1 de Santiago de Compostela, en el procedimiento ordinario 193/2020.

Son partes apeladas la FEDERACION DE ASOCIACIONS VECIÑAIS DO RURAL DE SANTIAGO (FERUSA), defendida por el Letrado D. JOSE MANUEL PIÑEIRO CALVO y representada por el Procurador D. ANTONIO FERNANDEZ VILLAVERDE; LA AXENCIA GALEGA DE INFRAESTRUTURAS, representada y defendida por la Letrada de la Xunta de Galicia; y CONCELLO DE SANTIAGO DE COMPOSTELA, representado y defendido por el Letrado de la Corporación Municipal D. Iñaki Bilbao Castro.

Es Ponente el Magistrado D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR.

Antecedentes

PRIMERO:El Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Santiago de Compostela dictó la sentencia nº 67/2022, de fecha 28/02/2022, , en el procedimiento ordinario 193/2012, por la que se acuerda desestimar totalmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto dictado por la Concellería de Urbanismo de fecha 4 de febrero de 2020 por el que se desestima el recurso de reposición presentado contra el Decreto de esa misma Concellería dictado el pasado 6 de noviembre de 2019; y se declara la conformidad a derecho de dicha Resolución. Todo ello con imposición de costas a la parte demandante hasta un máximo de 700 euros.

SEGUNDO:La representación procesal de SERTEGO SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES SLU, interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, solicitando que se dicte sentencia por la que, con expresa estimación del presente recurso de apelación, se revoque la sentencia apelada.

TERCERO:El Letrado del Concello de Santiago de Compostela presentó escrito de oposición al recurso de apelación, solicitando su desestimación y la confirmación de la sentencia apelada.

CUARTO: La representación procesal de la FEDERACION DE ASOCIACIONS VECIÑAIS DO RURAL DE SANTIAGO (FERUSA) presentó escrito de oposición al recurso de apelación, solicitando que se desestime el recurso de apelación de la recurrente y confirme la sentencia apelada, con expresa imposición de costas a la parte apelante.

QUINTO: Mediante decreto de 2 de mayo de 2022 se declara caducado el derechoy perdido el trámite conferidoa la AXENCIA DE INFRAESTRUCTURAS DE GALICIA (XUNTA DE GALICIA) a fin de que pudiere impugnar el recurso de apelación.

SEXTO:Recibidos los autos en esta Sala, ante la que se personaron todas las partes, se admitió el recurso de apelación y quedaron las actuaciones conclusas, pendientes de señalamiento para votación y fallo. Mediante providencia se señaló el día 13 de octubre de 2022 para votación y fallo.

Fundamentos

SE ACEPTANen su totalidad los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida en apelación, en todo lo que no contradigan los que se pasan a exponer.

PRIMERO: Sobre los motivos del recurso de apelación.

La parte apelante fundamenta el recurso de apelación en las siguientes consideraciones.

1ª.Las modificaciones habidas en nada inciden en la seguridad, salubridad o peligrosidad. Los cambios realizados en la actividad fueron puestos en conocimiento de la Administración competente (la Consellería de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia), que las fue incorporando a las sucesivas modificaciones no sustanciales de la Autorización Ambiental Integrada; el Ayuntamiento recurrido tuvo puntual conocimiento de todos esos cambios, por cuanto fue notificado el 13 de marzo de 2014 de la Resolución de 20 de febrero de 2014 de la Secretaria Xeral de Calidade e Avaliación Ambiental por la que se modifica la Resolución de 1 de febrero de 2008 de la Dirección Xeral de Calidade e Avaliación Ambiental por la que se otorga la Autorización Ambiental Integrada y se formula la Declaración de Impacto Ambiental para el vertedero de residuos no peligrosos; y lo mismo se ha realizado con todas las modificaciones de la referida Resolución de 1 de febrero de 2008 donde se otorgó la Autorización Ambiental Integrada originaria.

De la pericial practicada resulta con claridad que no ha habido modificaciones que hayan incidido en la salubridad o mayor peligrosidad para las personas, por lo que no es posible exigir una nueva comunicación previa al amparo del art. 21.3 del Reglamento único de regulación integrada de las actividades económicas y apertura de establecimientos (Decreto 144/216, de 22 de septiembre).

En cuanto a los hechos valorados por la sentencia, la parte apelante alega que:

- el depósito de residuos de amianto fue autorizado por la última modificación de la Autorización Ambiental Integrada, y con las exigencias de envase, codificación, depósito y rastreabilidad dentro del propio vertedero, remitiéndose a la pericial para afirmar que no afecta a la salubridad o peligrosidad;

- las emisiones de biogás y la presencia de restos de materia orgánica, son habituales en vertederos de esta naturaleza y no suponen ningún peligro, solo es necesario incrementar medidas correctoras.

La sentencia asume la tesis municipal, que defiende que desde el punto de vista de la normativa medio ambiental (fundamentalmente, La Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, RDLeg. 1/2016, de 16 de diciembre, que es la normativa sectorial más específica que regula las inmisiones medioambientales generadas por actividades), la concepción de lo que son afecciones a la salubridad, salud y peligrosidad para las personas, puede ser distinta de que estaría prevista en la Ley de Emprendimiento y Competitividad de Galicia, al afirmar que el ayuntamiento puede apreciar que la ampliación objeto de dicha actividad puede repercutir en la seguridad y salubridad de las personas a fin de solicitar una nueva comunicación previa, lo cual es una postura que no es sostenible. Las facultades que tiene el Ayuntamiento son de tipo formal, de mera comprobación de que se ha presentado la comunicación previa (para que el Ayuntamiento conozca las actividades que se están realizando en su territorio municipal), pero en ningún caso tiene competencia de carácter sustantivo, cuando dichas competencias, como es el caso de las actividades de tratamiento, valorización o eliminación de residuos, corresponden a la Consellería de Medio Ambiente, y la entidad local no puede reinterpretar lo que afecta o no a la salubridad y peligrosidad para las personas.

2ª.Inexistencia de modificaciones de carácter sustancial. El artículo 10 del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (que recoge en su literalidad el art. 10 de la Ley 16/2002, de 1 de Julio, ya derogada) es el que determina expresamente cuándo una modificación ha de considerarse sustancial o no sustancial, en función de la mayor incidencia de la modificación proyectada sobre la seguridad, salud de las personas y el medio ambiente. Como se deriva del informe pericial acompañado, todas las modificaciones de la Autorización Ambiental Integrada que ostenta mi mandante (2006/0104_AIA/IPPC_030) fueron consideradas, por la Administración que tiene la competencia, los medios y los técnicos especialistas en la materia, como modificaciones no sustanciales. Si desde el punto de vista de la legislación sectorial las modificaciones realizadas no eran sustanciales, por cuanto no tienen una mayor incidencia en seguridad, salud de las personas y en el medio ambiente, no puede exigirse una nueva comunicación previa al amparo de lo previsto en el art. 21.3 del Decreto 144/2016, Reglamento Único de actividades, por cuanto no supone una mayor incidencia en la salubridad o peligrosidad para las personas.

El hecho de la admisión de residuos de amianto en nada altera los términos de la licencia concedida. La realidad, que esta parte puso de manifiesto desde el inicio de las actuaciones, es la que, paradójicamente, se recoge en el Oficio dirigido al Técnico Jurídico, D. Valeriano, el cual reproduce en su escrito de recurso.

3ª.Inexistencia de modificación en la actividad desarrollada, tal y como afirmó el perito D. Victoriano: el vertedero es un vertedero de eliminación de residuos, sigue siendo una actividad de eliminación de residuos en todos los casos. Los residuos que se depositan siguen siendo no peligrosos, no se cambia la actividad, que es tratamiento de residuos por eliminación, ni se cambia la tipología de los residuos que entran y se depositan en el vertedero, en definitiva, la actividad sigue siendo la misma. La actividad sigue siendo de tratamiento de residuos por eliminación, los residuos que se pueden admitir son no peligrosos.

4ª.Si bien la Sentencia recurrida no se refiere a la actividad de valorización para tratar de fundamentar un supuesto cambio de la actividad en su día licenciada, y señala que tal actividad no ha sido implementada; en todo caso, y a efectos meramente dialécticos, constituiría una mera actividad complementaria y secundaria de la actividad principal, que nunca podría considerarse como una 'modificación de la clase de actividad' del artículo 21.2.a. del Decreto 144/2016. La no implementación de esta actividad de valorización de residuos se acredita con la propia Resolución de la Dirección Xeral de Calidade Ambiental e Cambio Climático, de 22 de marzo de 2019 que pone fin al procedimiento de revisión de oficio a los efectos de modificar la Autorización Ambiental Integrada.

SEGUNDO: Sobre la oposición a la apelación formulada por el Concello de Santiago de Compostela.

En cuanto a la competencia municipal, cita los artículos 142 y 144 de la ley del suelo de Galicia, y los arts. 23 y 24 de la ley 9/2013, del emprendimiento y competitividad de Galicia, resultando evidente que cualquier acto de uso o edificación del suelo está sujeto a título habilitante de naturaleza urbanística y competencia municipal. La necesidad de títulos concurrentes explica que además de la autorización ambiental integrada de la Xunta de Galicia, la entidad ÁRIDOS CNC solicitase y obtuviese en el 2011 la licencia municipal para llevar a cabo en Grixoa las actuaciones de edificación y uso del suelo necesarias para ejecutar la recuperación urbanística de la cantera. Este título debe estar a nombre de la entidad titular de la autorización ambiental integrada que desarrolla la actividad y el proyecto debe corresponderse con el efectivamente implantado en la cantera.

La demandante reconoce ser titular de la autorización ambiental integrada y desarrollar la actividad de recuperación e implícitamente reconoce también que el proyecto autorizado en el 2011 no se corresponde con el efectivamente implantado. En este sentido la declaración de su perito fue que lo realmente relevante en el proyecto 'As Built' son los planos de lo realmente ejecutado frente a lo proyectado. Tampoco fue capaz de confirmar ni este perito ni el gerente de la UTE que los cambios producidos en la instalación desde el 2011 fuesen en algún momento comunicados al Concello de Santiago. No hay razón que exima la recurrente de su deber de actualizar el proyecto registrado y autorizado por el Concello.

El Concello interviene en ejercicio de su potestad urbanística de control del uso y edificación del suelo, no ejerciendo competencias medioambientales, y desde esa perspectiva la necesidad de que los proyectados autorizados se correspondan con lo ejecutado y la actividad desarrollada es absoluta sin distinciones sobre el carácter sustancial o no de los cambios ( art. 27.2 de la Ley 9/2013).

Esta actualización del proyecto debe hacerse a iniciativa de la recurrente con o sin requerimiento municipal previo. Lo que no puede pretender la recurrente es escudarse en las comunicaciones de la Xunta de Galicia para desentenderse de esta obligación. No puede autorizarse el cambio titular de la licencia de 2011 solicitado por la recurrente y al mismo tiempo consentirse que dicha licencia no se corresponda con la realidad de la actividad allí construida y desarrollada.

TERCERO: Sobre la oposición a la apelación formulada por la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONS VECIÑAIS DO RURAL DE SANTIAGO (FERUSA).

En su oposición al recurso de apelación FERUSA alega que:

1º.La actividad de vertedero de residuos no peligrosos en la cantera sita en el lugar de Grixoa - Miramontes, precisa de autorización ambiental integrada, cuya competencia es autonómica, y además de licencia municipal, siendo esta última la que nos incumbe en el presente procedimiento. La autorización municipal está sometida al régimen de comunicación previa. Las variaciones se rigen por el art. 27 de la Ley 9/2013. El cambio de titularidad permite al nuevo titular continuar con la actividad en los mismos términos del título inicial, pero en el presente caso existen cambios respecto a la licencia de apertura que inciden en la salubridad de las personas motivado por la generación de biogás y contaminación ambiental, cambios que inciden en la salubridad y peligrosidad como la admisión de amianto, y cambios en el tipo de actividad que se puede desarrollar al permitir no solo la eliminación de residuos mediante su depósito en vertedero sino también la valorización de los residuos, y ninguno de los cambios ha sido comunicado al Concello de Santiago de conformidad con lo dispuesto por el art. 27 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, por lo que en virtud del art. 27.3 de dicha norma resulta necesaria una nueva comunicación previa ante el Concello de Santiago, sin perjuicio de que teniendo en cuenta las competencias sectoriales de la Xunta de Galicia, deba ser esta Administración la que ejerza las actividades de control ambiental.

2º.Por lo que respecta a la modificación de las condiciones de la explotación, recuerda que en la Resolución de 1 de febrero de 2008 de la Dirección Xeral de Calidade e Avaliación Ambiental por la que se otorga la autorización ambiental integrada (AAI) y se formula la declaración de impacto ambiental (DIA), se establece que los residuos a depositar en el vaso son básicamente residuos no peligrosos procedentes de diversas actividades industriales y de la construcción, inscribiendo a EYREGA en el Registro General de Productores y Gestores de residuos de Galicia como gestor de residuos no peligrosos en la actividad de eliminación consistente en eliminación en vertedero con número SC-I-IPPC-XE-002.

Sin embargo, en la Resolución de fecha 26 de mayo de 2017 por la que se modifica y refunde la A.A.I. se establece como actividad principal el vertedero de residuos y como actividad secundaria la valorización de residuos no peligrosos, constando la autorización de gestor de residuos para reciclado o recuperación de otras materias inorgánicas (SC-I-IPPC-XV-00034) y depósito controlado en lugares especialmente diseñados (SC-I-IPPC-XE-002; SC-RP-IPPC-XE-00007).

Por tanto, la única actividad prevista en la licencia de apertura concedida en el año 2011 ha sido la de eliminación mediante depósito en vertedero relativa a la inscripción con el número SC-I-IPPC-XE-002, y en la autorización refundida del año 2017 se añade la inscripción con el número SC-RP-IPPC-XE-00007 que se corresponde con la eliminación mediante depósito de residuos de amianto.

Se pasa de una licencia de apertura de vertedero para residuos no peligrosos a un vertedero que admite residuos peligrosos como es el amianto, cuya comercialización y utilización está prohibida en España y en la Unión Europea. Estamos ante una variación que incide en la salubridad y peligrosidad que incluso motivó normativa específica como el R.D. 396/2006 de 31 de marzo, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicable a los trabajadores con riesgo de exposición al amianto. No puede confundirse la naturaleza del residuo como peligroso con el hecho de que se exijan medidas específicas de seguridad, como su confinamiento y depósito en celdas separadas, pues, aunque se adopten medidas de seguridad la naturaleza del residuo no varía.

Existen, por tanto, cambios que inciden en la salubridad, como son la admisión de residuos con amianto para su eliminación en vertedero, y en el tipo de actividad como sería la valoración y reciclaje de residuos.

Por otra parte, no podemos desconocer que, tal como consta en el expediente administrativo, el Ministerio Fiscal ha interpuesto denuncia contra SERTEGO SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES, SLU que se tramita como Diligencias Previas de Procedimiento Abreviado 491/2019 del Juzgado de Instrucción nº 3 de Santiago de Compostela, por la posible comisión de hechos tipificados en los art. 325 y ss. del Código Penal, haciendo referencia en dicha denuncia de fecha 4 de marzo de 2019 al depósito en el vertedero de mucha más cantidad orgánica de la autorizada con posible existencia de gases asociados que provocan malos olores. Asimismo, refiere una serie de inspecciones en las que aprecia la Fiscalía que la cantidad de materia orgánica depositada en el vaso incumple la A.A.I., poniendo en riesgo la seguridad de la escombrera.

Además, la existencia de cambios sustanciales, generación de biogás y contaminación viene confirmada por la Resolución de 22 de marzo de 2019 de la Dirección Xeral de Calidade Ambiental por la que se pone fin al procedimiento de revisión de oficio a efectos de modificar la AAI otorgada a SERTEGO SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES, SLU para la instalación de vertedero de residuos no peligrosos derivado de la Mejora del Plan de restauración del espacio natural Cantera Miramontes.

Todas estas cuestiones las considera el Concello de Santiago como la constatación de cambios en el estado el vertedero, apreciándose una variación que afecta a la seguridad y salubridad, por lo que es necesario una nueva comunicación previa de conformidad con lo dispuesto por el art. 27.3 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia y el art. 21.3 del Decreto 144/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimiento, que establecen que en el caso de variaciones que afecten a la seguridad, salubridad o peligrosidad del establecimiento será necesaria nueva comunicación previa de inicio de actividad.

Así, el art. 27.3 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia, y el art. 21.3 del Decreto 144/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos, no distinguen, como hace la normativa medioambiental, entre modificaciones sustanciales y no sustanciales. Por lo que constatadas las variaciones que afecten a la seguridad, salubridad o peligrosidad resulta imprescindible presentar una nueva comunicación porque así lo exige el art. art. 27.3 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre y el art. 21.3 del Decreto 144/2016, de 22 de septiembre.

CUARTO: Sobre la entidad de los cambios respecto al proyecto autorizado y la incidencia en la seguridad, salubridad o peligrosidad.

La adecuada resolución de la controversia requiere tomar en consideración los precedentes del acto recurrido en la instancia por el que se declara la ineficacia de la comunicación previa de cambio de titularidad de la actividad de vertedero presentada por SERTEGO SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES S.L.U.

Esa comunicación previa de cambio de titularidad de la licencia viene motivada tras la constatación de que la empresa ÁRIDOS CNC -que venía explotando la cantera de Miramontes, en Grixoa (Santiago de Compostela)- era la titular desde año 2011 una licencia municipal para la actividad de tratamiento de residuos, dentro del programa de regeneración paisajística de la cantera, pero la titular de la Autorización Ambiental Integrada (AAI) y de la actividad en sí misma considerada no era dicha entidad, sino SERTEGO, comprobándose además que el proyecto que había obtenido licencia en el año 2011 no se correspondería con el efectivamente desarrollado y con las condiciones comunicadas a la Xunta de Galicia para la obtención de la Autorización Ambiental Integrada.

El Concello De Santiago de Compostela requirió a las dos entidades para la presentación de una comunicación previa con un doble contenido: subjetivo, para que la licencia del año 2011 pasara a nombre de SERTEGO; y objetivo, para que el proyecto depositado y autorizado por el Concello sea el mismo que consta en los archivos de la Xunta.

No se discute la necesidad de la comunicación previa para la puesta en conocimiento del nuevo titular de la actividad y para que se produzca el cambio de la titularidad de la licencia de actividad otorgada en el año 2011 a ÁRIDOS CNC. La controversia se refiere al aspecto objetivo del requerimiento, ya que la recurrente manifiesta que no tiene obligación de presentar una comunicación previa en relación con los cambios operados en el proyecto que obtuvo licencia en el año 2011 por cuanto los mismos entrañan modificaciones que en nada inciden en la seguridad, salubridad o peligrosidad.

La tesis de la recurrente no puede tener amparo en derecho, ya que pretende el cambio de titularidad de una licencia de actividad sin comunicar al mismo tiempo al Concello, a través del documento en el que pone de manifiesto ese cambio de titularidad, los cambios introducidos respecto al proyecto que obtuvo licencia en el año 2011, restándoles trascendencia por el hecho de considerarlos no sustanciales y que no afectan a seguridad, salubridad o peligrosidad.

Sin embargo, es evidente que si se pretende que el Concello se dé por comunicado del cambio de titularidad de la actividad, tiene que existir una plena correspondencia entre los términos de la actividad desarrollada de forma efectiva por la nueva titular y los términos y condiciones autorizados por la licencia concedida en el año 2011, sobre la base del proyecto entonces presentado y autorizado.

Una cosa es que SERTEGO sea titular de la Autorización Ambiental Integrada y las repercusiones ambientales de su actividad hayan sido evaluadas por la Xunta de Galicia en el procedimiento de otorgamiento de esa autorización autonómica, y otra cosa distinta es que no esté obligada a comunicar al Concello los cambios que realice en su actividad, con independencia de su entidad, respecto a los términos del proyecto autorizado por licencia en el año 2011. La autorización autonómica que haya tenido en cuenta esos cambios no enerva la obligación de comunicación de los mismos al Concello, en este caso mediante su reflejo en la oportuna comunicación previa, que no se puede limitar a una mera manifestación del cambio subjetivo de titularidad de la actividad si se han introducido cambios en el proyecto autorizado por la licencia, que deben ser comunicados al Concello por la nueva titular de la licencia, como presupuesto previo para que este tenga la oportunidad de analizarlos desde la perspectiva urbanística, que justifica el ejercicio de potestades de control concurrentes con las propias de la Administración autonómica.

No se puede prejuzgar la intrascendencia de los cambios introducidos en la actividad desde la perspectiva del ejercicio de las competencias municipales como pretexto para no cumplir la obligación de comunicación de tales cambios: si efectivamente son intrascendentes desde el punto de vista de las competencias urbanísticas y de control del uso del suelo que ejerce el Concello, ello determinará que a raíz de la comunicación de tales cambios respecto al proyecto autorizado por licencia en el año 2011 el Concello no habrá de adoptar ninguna resolución ulterior, pero ello no excusa la obligación formal (de la actual titular de la actividad) de comunicar tales cambios, para que el proyecto que conste en el Concello esté debidamente actualizado, se corresponda con la realidad de la actividad, sin que baste el mero conocimiento que haya podido tener el Concello de las novedades introducidas en la actividad a raíz de la notificación de la autorización ambiental integrada, ya que es el nuevo titular de la actividad el que debe cumplir la obligación que le incumbe de comunicación de cualquier cambio, con independencia de que el Concello pueda llegar a tener noticia de su existencia por otros medios; y ello es así porque de lo contrario se estaría legitimando la posibilidad de continuación de la actividad en términos distintos a los que constan en el proyecto autorizado en el año 2011, único que constaría en los archivos del Concello, siendo preciso garantizar la actualización del mismo.

En este sentido la normativa es clara, cuando establece en el art. 27 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y competitividad de Galicia:

1. Quien ostente la titularidad de las actividades debe garantizar que sus establecimientos mantendrán las mismas condiciones que tenían cuando estas fueron iniciadas, así como también adaptar las instalaciones a las nuevas condiciones que posteriores normativas establezcan.

2. Quien ostente la titularidad de las actividades debe comunicar al órgano competente, cuando se produzca, cualquier cambio relativo a las condiciones o características de la actividad o del establecimiento.

3. Será, en todo caso, necesaria una nueva comunicación previa, cumpliendo los requisitos del artículo 24 de la presente ley, en los casos de modificación de la clase de actividad, cambio de emplazamiento, reforma sustancial de los locales, instalaciones o cualquier cambio que implique una variación que afecte a la seguridad, salubridad o peligrosidad del establecimiento.

La pretensión de la apelante es la de desarrollar su actividad sin comunicar los cambios operados respecto al proyecto con el que obtuvo licencia en el año 2011, pretensión contraria a las obligaciones que se derivan de los dos primeros apartados del art. 27.

En el mismo sentido, el art. 21 del DECRETO 144/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos establece:

Artículo 21 Modificaciones de la actividad o del establecimiento

1.La persona titular de la actividad debe poner en conocimiento del órgano competente, cuando se produzca, cualquier cambio relativo a las condiciones o a las características de la actividad o del establecimiento, incluidas las modificaciones que se realicen, de acuerdo con lo previsto por el apartado cuarto del artículo 12, para su adaptación a los nuevos requisitos que posteriores normativas establezcan.

2.Es necesaria una nueva comunicación previa con el contenido establecido por el artículo 11 en los siguientes casos:

a)Modificación de la clase de actividad.

b)Cambio de localización, sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) del artículo 10.

c)Reforma sustancial de los locales o instalaciones.

3.También es necesaria una nueva comunicación previa cuando se pretenda realizar cualquier cambio que implique una variación que afecte a la seguridad, salubridad o peligrosidad del establecimiento. En este caso con la comunicación previa sólo habrá que presentar los datos y documentos vinculados específicamente al cambio proyectado.

La prueba pericial alegada por la recurrente es irrelevante para el caso, porque no se está discutiendo en este expediente que los cambios introducidos vengan acompañados de las medidas correctoras necesarias para garantizar que no se produzcan efectos nocivos en la seguridad, salubridad o peligrosidad, perspectiva desde la que deben ser analizados en el ámbito del procedimiento regulador de la autorización ambiental integrada, en cuanto puedan afectar a aspectos medioambientales.

Es decir, no se discute en este caso el carácter autorizable de los cambios respecto al proyecto, sino la obligación de comunicarlos, e incorporarlos a la comunicación previa de cambio de titularidad, que no se puede circunscribir a la mera modificación subjetiva en la titularidad de la actividad, cuando hay cambios objetivos y sustantivos que tienen repercusiones potenciales en la seguridad, salubridad o peligrosidad, indicados en la sentencia, como los referidos a la ' ampliación del objeto de dicha actividad que ya no se limita al 'depósito de residuos no peligrosos', sino que se incluye el depósito y tratamiento de 'amianto', que jurídicamente está catalogado como producto peligroso, y así consta en la referida AAI, y además consta la existencia de contaminación por biogás derivado del tratamiento de residuos impregnados de materia orgánica y, por último, la previsión de ampliación de dicha actividad con el fin de proceder a la 'valoración y reciclaje de residuos no peligrosos'.

La ampliación de la actividad para admitir amianto no es un cambio irrelevante desde la perspectiva de la obligación de reflejarlo en una comunicación previa. La peligrosidad del elemento es evidente, y aunque no cambie la naturaleza de la actividad desarrollada, es un cambio que sí afecta a las condiciones en que se desarrolla, obligando a la adopción de determinadas medidas correctoras y preventivas, incluso con la intervención de la autoridad laboral por los riesgos a que se expone a los trabajadores, medidas correctoras que son el objeto de análisis en el marco de la autorización ambiental integrada. Y lo mismo cabe decir de las emisiones de biogás, en las que el perito de la recurrente reconoció variaciones respecto a las previsiones iniciales, restándole trascendencia en cuanto afirmó que solamente requiere incrementar medidas correctoras, señalando el perito -según afirma la propia recurrente en su recurso de apelación- que:

'Si el material orgánico asociado a un determinado código LER es superior (minuto 44:03) debe ampliarse la red de captación de biogás pero, en todo caso, el referido residuo con ese Código LER sigue siendo el mismo, el hecho de que se varíe el porcentaje de materia orgánica, por pérdida de eficiencia de la planta de tratamiento del que proviene el mismo no es un condicionante para que no pueda depositarse dicho residuo en el vertedero.

Insistiendo el Letrado de FERUSA, en si esa modificación de la red captación de biogás no es una modificación de la licencia (minuto 46.18), el perito afirma con rotundidad que tal modificación supone exclusivamente incrementar las medidas correctoras, si antes se abría un pozo que tuviese un radio de 50 metros de diámetro para captar el biogás que se estaba generando, ahora sería necesario abrir un pozo que tenga una superficie de afección o radio de 25 metros, incrementando el número de pozos, pero ello no supone una modificación ni de la licencia de obras, ni de la apertura ni de la actividad.'

La recurrente confunde el resultado material de los cambios introducidos, -argumentando, con la prueba pericial, que no han incidido en una merma o perjuicio para la salubridad o en una mayor peligrosidad para las personas (al confinar el amianto y depositarse en zona adecuada, estando permitida su eliminación en vertedero, y por la habitualidad de las emisiones de biogás y el incremento de medidas correctoras)- con el hecho indudable de que se trata de cambios que requieren la adopción de específicas medidas correctoras, y si la requieren es por su potencial afectación a la seguridad, salubridad y peligrosidad, siendo esas medidas correctoras que ha de adoptar las que, si son suficientes, idóneas y eficaces, evitan los efectos nocivos que se pudieran derivar de los cambios. Pero la argumentación de que se han implementado esas medidas correctoras que minimizan o eliminan los impactos en la seguridad o salubridad o peligrosidad, lo que evidencia es que se trata de cambios que potencialmente afectan a tales áreas, lo que requiere la adopción de tales medidas para evitar posibles efectos nocivos; y por ello tales modificaciones respecto al proyecto inicial son tributarias de una obligación de comunicación previa a la Entidad Local, precisamente por ser modificaciones que tienen la virtualidad de poder comportar una mayor peligrosidad o mayores riesgos para la salubridad o seguridad, virtualidad que explica la necesidad de adopción de específicas medidas correctoras o preventivas para paliar, minimizar o evitar los posibles efectos adversos que se pudieran producir.

Debe insistirse en que una cosa es afirmar que la actora estaba obligada a incorporar a la comunicación previa estas variaciones objetivas en el desarrollo de la actividad y que la comunicación era necesaria, y otra cosa distinta es que el Concello afirme que esa actividad no sea autorizable: la propia resolución recurrida advertía de que'O feito de que sexa necesaria una nova comunicación previa de inicio de actividade non supón que se prohíba ou impida o desenvolvemento da actividade'.

La idoneidad y la suficiencia de las medidas correctoras implantadas para evitar esos riesgos para la seguridad, salubridad o peligrosidad es lo que se analiza en el procedimiento de autorización ambiental integrada, y no se afirma por la sentencia ni por el Concello que a la Entidad Local le corresponda revisar esas facetas, ni de hecho se entra en consideraciones de revisión sustantiva de la idoneidad, suficiencia o eficacia de tales medidas correctoras. Lo que se afirma es que se trata de cambios de la entidad suficiente como para que deban ser comunicados al Concello, que debe tener cumplida y actualizada información de los términos y condiciones en que se desarrollan actividades que en su día fueron autorizadas con licencia otorgada sobre la base de un determinado proyecto, lo que implica que las modificaciones del mismo deben ser comunicadas por quien en cada momento sea la titular de la actividad, sobre todo cuando tienen la potencialidad de afectar a la seguridad, salubridad o peligrosidad, y este es el caso, dirigiéndose la argumentación de la recurrente solamente a evidenciar el carácter autorizable de esos cambios por la implementación de las medidas necesarias para evitar los efectos perjudiciales que de los mismos se pudieran derivar, lo cual es una consideración ajena al contenido decisorio de la resolución municipal recurrida.

Todo lo expuesto no significa sostener que los conceptos de salubridad y peligrosidad sean distintos según se aplique la normativa medioambiental o la Ley de Emprendimiento y Competitividad de Galicia, ni que se permita al Concello reinterpretar estos conceptos o mantener criterios distintos respecto a los fijados por la Consellería. Lo que significa es que es la Administración autonómica la que, aplicando la Ley de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, analiza la idoneidad y suficiencia de las medidas correctoras desde el punto de vista medioambiental para evitar impactos negativos en la seguridad, salubridad o peligrosidad, y por ello fija los términos y condiciones en que se autoriza la actividad, y las medidas correctoras que han de aplicarse; sin que ello desapodere a la Administración municipal de su potestad de exigir que se le comuniquen esos cambios, plasmándolos en un proyecto actualizado a la realidad de las circunstancias, no para autorizarlos desde la perspectiva medioambiental, sino para tener constancia de los mismos (y en su caso determinar si tienen alguna incidencia en el ejercicio de sus potestades urbanísticas y de control del uso del suelo).

Dice la apelante que el Concello solo tiene facultades de tipo formal, de mera comprobación de que se ha presentado la comunicación previa (para que el Ayuntamiento conozca las actividades que se están realizando en su territorio municipal), pero en ningún caso tiene competencia de carácter sustantivo, cuando dichas competencias, como es el caso de las actividades de tratamiento, valorización o eliminación de residuos, corresponden a la Consellería de Medio Ambiente. Esta afirmación hay que matizarla en el sentido de que no le corresponde al Concello la competencia sustantiva de autorización de los cambios desde la perspectiva medioambiental, pero dentro de su competencia formal está la de comprobar que se ha presentado la comunicación previa y que esta se ajusta subjetiva y objetivamente a la actividad desarrollada. En este caso, es evidente el desajuste de la comunicación previa respecto al contenido de la actividad, que la actora se ha negado a actualizar de acuerdo con los términos en que efectivamente se desarrolla.

Por tanto, con la actuación recurrida el Concello no se adentra en la competencia sustantiva autorizatoria de la Xunta de Galicia, sino que se inscribe en su competencia formal, de comprobación de que se presenta una comunicación previa en relación con una actividad y que la misma se ajusta (o no) a las condiciones en que efectivamente se desarrolla la actividad. Constatados los cambios, es obligado declarar la ineficacia de una comunicación previa que no da cuenta de los mismos, y su potencial incidencia para la seguridad, salubridad y seguridad es evidente, cuando pericialmente se han expuesto las medidas correctoras implantadas para minimizar esa incidencia. El hecho de que tales medidas correctoras determinen el carácter autorizable de los cambios, desde la perspectiva medioambiental, no releva a la actora de su obligación de comunicarlo al Concello con una actualización del proyecto.

QUINTO: Sobre la inexistencia de modificaciones de carácter sustancial.

En atención a lo razonado en el fundamento de derecho anterior debe desestimarse este motivo de impugnación, porque el carácter sustancial o no de una modificación a los efectos del procedimiento de autorización ambiental integrada es irrelevante para el caso, en el que se trata meramente de establecer el alcance de la obligación de comunicación previa del titular de una actividad respecto a los cambios introducidos en el proyecto autorizado por licencia, y esa obligación abarca, según la normativa que ha de aplicar el Concello, a ' cualquier cambio relativo a las condiciones o características de la actividad o establecimiento' ( art. 27.2 de la Ley 9/2013), ya que el titular ' debe garantizar que sus establecimientos mantendrán las mismas condiciones que tenían cuando estas fueron iniciadas' ( art. 27.1 de la Ley 9/2013), estableciéndose expresamente la obligación de presentación de nueva comunicación previa, cumpliendo los requisitos del artículo 24 de la presente ley, en los casos de modificación de la clase de actividad, cambio de emplazamiento, reforma sustancial de los locales, instalaciones o cualquier cambio que implique una variación que afecte a la seguridad, salubridad o peligrosidad del establecimiento.

No se circunscribe, por la normativa aplicable al caso, la obligación de comunicación a las modificaciones que hayan sido calificadas como sustanciales a los efectos de un procedimiento autonómico de autorización ambiental integrada.

En el mismo sentido cabe citar nuevamente el art. 21 del DECRETO 144/2016, de 22 de septiembre ,por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos establece una obligación de comunicación de cambios,que no limita la obligación de comunicación de los cambios en la actividad a los que se califiquen como sustanciales a los efectos del procedimiento relativo a la AAI.

Asiste la razón al Concello cuando alega que no se puede autorizar el cambio de titular de la licencia de 2011 solicitado por la recurrente y al mismo tiempo consentir que dicha licencia no se corresponda con la realidad de la actividad allí construida y desarrollada. Además, no se trata de cambios irrelevantes o inocuos, sino de modificaciones que afectan a la seguridad, salubridad o peligrosidad, respecto de los que específicamente se establece la obligación de presentación de una nueva comunicación previa ( art. 27.3 de la Ley 9/2013 del emprendimiento y de la competitividad en Galicia).

Resultaría incongruente admitir, por ejemplo, la necesidad de autorización de la autoridad laboral en lo relativo a la ampliación del objeto de la actividad al amianto, y sin embargo pretender la elusión de la obligación de comunicación de dicha circunstancia a la Administración municipal. El resultado de admitir lo pretendido por la recurrente sería que el proyecto de actividad registrado en el Concello no se correspondería ni con la realidad ni con el registrado ante la Consellería de Medio Ambiente, quedando obsoleto y desfasado si se le exime de su deber de comunicación de los cambios introducidos respecto al proyecto original. El intento de legitimar tal disfunción y justificar la elusión del deber de comunicación al Ayuntamiento de los cambios introducidos en la actividad en atención a la calificación de las modificaciones como no sustanciales a los efectos del procedimiento de autorización ambiental integrada carece de lógica y de amparo en derecho, ya que la obligación de comunicación de los cambios no se limita a los calificados como sustanciales a los efectos de la tramitación de la autorización ambiental integrada.

SEXTO: Sobre la inexistencia de modificación en la actividad desarrollada: vertedero de residuos no peligrosos.

Resulta incompatible afirmar que la actividad no cambia en nada, y después reconocer la existencia de cambios, pero minimizando su trascendencia. El hecho de que se mantenga la tipología de la actividad de vertedero de residuos no peligrosos o su clasificación no quiere decir que la realidad coincida con el proyecto autorizado en el año 2011. La prueba pericial no acredita una perfecta coincidencia entre la obra ejecutada y el funcionamiento efectivo de la actividad -por un lado- y el proyecto licenciado en el año 2011 que le constaba al Concello.

El hecho de que el amianto recibido al que se amplía la actividad tenga un tratamiento específico para evitar los riesgos y peligros inherentes a ese material no lo convierte en inocuo. En la resolución municipal se recuerda lo evidente: que no es preciso informe técnico para acreditar que la manipulación del amianto es peligrosa, y a tal efecto motiva que la admisión del amianto en el vertedero comporta una variación que incide en la salubridad y peligrosidad, lo cual es difícilmente discutible, si tenemos en cuenta que incluso motivó normativa específica como es el Real Decreto 396/2006, de 1 de marzo, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicable a los trabajadores con riesgo de exposición al amianto. La Orden de 27/06/2018 regula los procedimientos y aprueba los modelos de solicitud y comunicación relativos a los trabajos con riesgo de exposición al amianto en Galicia y se exige la inscripción en un registro especial de empresas que realicen trabajos con riesgo de exposición al amianto.

La única actividad prevista en la licencia de apertura concedida el año 2011 era la de eliminación mediante depósito en vertedero, que abarca la inscripción con el número SC-I-IPPC-XE-002. En la autorización refundida de fecha 2017 se añade la inscripción con el número SC-RP-IPPC-XE-00007, que se corresponde con la eliminación mediante depósito de residuos de amianto.

La previsión en el procedimiento de Autorización Ambiental Integrada de unas medidas específicas en relación con el amianto corroboran la peligrosidad de este material, sin que sea objeto de discusión en este procedimiento que efectivamente se hayan implantado los procedimientos adecuados para su tratamiento y evitar los riesgos inherentes a ese material, y sin que se discuta tampoco la posibilidad legal de admisión de este elemento en este concreto vertedero, limitándose la discusión a la obligación de comunicación de este cambio respecto al proyecto original licenciado por el Concello.

En suma, y a la vista de lo hasta aquí expuesto en todos los fundamentos, la declaración de ineficacia de la comunicación previa está justificada, habida cuenta de que conforme al art. 26 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia:

'1. La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se aporta o incorpora a la comunicación previa conlleva, previa audiencia de la persona interesada, la declaración de ineficacia de la comunicación efectuada e impide el ejercicio del derecho o de la actividad afectada desde el momento en que se conoce, sin perjuicio de las sanciones que procediera imponer por tales hechos.'

SÉPTIMO: Sobre la actividad de valorización de residuos.

La propia apelante admite en su recurso de apelación que la sentencia recurrida no se refiere a la actividad de valorización para tratar de fundamentar un supuesto cambio de la actividad en su día licenciada, por lo que el alegato de que tal actividad no ha sido implementada carece de virtualidad revocatoria de la sentencia, la cual no se ha basado para declarar la conformidad a derecho de la resolución recurrida en el desarrollo de esta actividad, a la que se alude tan solo con la referencia de la existencia de una previsión de ampliación de la actividad con la finalidad de proceder a la valorización y reciclaje de residuos no peligrosos. Se trata de una mera previsión, no se dice por la sentencia apelada que SERTEGO haya implantado de forma efectiva la actividad, y de hecho en la propia resolución municipal recurrida en la instancia se admite que según el informe técnico no se llegó a implementar la planta de valorización, si bien pondera que la modificación de la Autorización Ambiental Integrada permite a la empresa proceder no solo a la gestión de residuos mediante su eliminación vertedero sino también la valorización, lo que sería un caso de nueva actividad.

En todo caso, la conformidad a derecho de la resolución que declara la ineficacia de la comunicación previa se sostiene con las modificaciones no comunicadas valoradas en la sentencia, referidas a la admisión del amianto y a la contaminación por biogás, que por sí mismas suponen unas variaciones en el desarrollo de la actividad conforme a los términos del proyecto licenciado de la entidad suficiente como para considerar ineficaz la comunicación previa que no las refleja, en aplicación de la Ley 9/2013, del emprendimiento y competitividad de Galicia, que es la normativa de aplicación al expediente de comunicación previa objeto de litis, junto con el DECRETO 144/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos.

En atención a lo expuesto, procede desestimar el recurso de apelación.

OCTAVO.-Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la LRJCA en los recursos de apelación las costas se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, por lo que en el presente caso, procede imponer las costas procesales a la parte apelante, con el límite máximo total de 1.000 euros, por todos los conceptos y partes.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

1º. DESESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de SERTEGO SERVICIOS MEDIOAMBIENTALES SLU, contra la sentencia nº 67/2022, de fecha 28/02/2022, dictada por el Juzgado Contencioso- Administrativo nº 1 de Santiago de Compostela, en el procedimiento ordinario 193/2020 y CONFIRMAR ÍNTEGRAMENTE la sentencia recurrida.

2º. Con imposición de las costas procesales a la parte apelante, con el límite máximo de 1.000 euros, por todos los conceptos y partes procesales.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre.

Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, junto con certificación y comunicación, una vez firme esta sentencia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.