Sentencia Administrativo Nº 371/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 380/2014 de 12 de Septiembre de 2014

Encabezamiento

APELACIÓN Nº 380/2014

PONENTE SR. Santiago de Andrés Fuentes

SENTENCIA Nº 371/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilma. Sra. Presidenta:

Dª. María Jesús Muriel Alonso

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. Mercedes Moradas Blanco

D. José Luís Aulet Barros

D. Santiago de Andrés Fuentes

En la Villa de Madrid a doce de Septiembre del año dos mil catorce.

VISTO, por la Sección VII de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el recurso de apelación que con el nº 380/2014 ante la misma pende de resolución y que fue interpuesto, por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio Fernández Mújica, en nombre y representación de Dª. Sonsoles , contra el Auto dictado, con fecha 6 de Noviembre de 2013, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de los de esta Villa y en la Pieza Separada de Suspensión dimanante del Procedimiento Abreviado seguido ante el mismo con el nº 344/2013, contra: A) La Orden del Consejero de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad de Madrid, fechada el 27 de Mayo de 2013, por la que, resolviendo el Expediente Disciplinario que le fue incoado, se le imponen dos sanciones de suspensión firme de funciones, por un total acumulado de un año y seis meses, así como otra sanción de traslado forzoso, sin poder obtener durante un año un nuevo destino por ningún procedimiento, al considerarla responsable de la comisión de dos infracciones muy graves, tipificadas en los apartados g ) e i) del ordinal 2 del artículo 95 de la Ley 7/2007, de 12 de Abril , que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, y otra infracción grave, tipificada en el apartado 1.e) del artículo 7 del Real Decreto 33/1986, de 10 de Enero , que aprobó el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado; Y B) La Orden del Consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, fechada el 12 de Junio de 2013, por la que se declara a la apelante en situación administrativa de suspensión firme de funciones, con la correlativa pérdida del puesto de trabajo que desempeñaba de manera interina, así como con la extinción de la relación jurídica que mantenía con la Comunidad de Madrid. Habiendo sido apelada la Comunidad de Madrid, representada y defendida por la Letrado de sus Servicios Jurídicos Dª. Isabel Villalba Leirós.

Antecedentes

PRIMERO:Con fecha 6 de Noviembre de 2013, y en la Pieza Separada de Suspensión dimanante del Procedimiento Abreviado nº 344/2013 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de los de Madrid, se dictó Auto cuya parte dispositiva, literalmente transcrita, dice así: 'No ha lugar a la suspensión'.

SEGUNDO:Notificado que fue el anterior Auto a las partes, por la representación procesal de Dª. Sonsoles se interpuso, en tiempo y forma, recurso de apelación que, tras ser admitido a trámite por Auto de 28 de Marzo de 2014, se sustanció por sus prescripciones ante el Juzgado de que se viene haciendo mención el cual elevó, en su momento, las actuaciones a esta Sala.

TERCERO:Recibidas que fueron las actuaciones en esta Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por diligencia de ordenación se acordó formar el presente Rollo de Apelación y dar a los Autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; y siendo así que ninguna de las partes solicitó el recibimiento de la apelación a prueba, ni la celebración de vista, ni la presentación de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso de apelación la audiencia del día 10 de Septiembre del año en curso, en que tuvieron lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don Santiago de Andrés Fuentes, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO:En el presente recurso de apelación,- cuyo objeto lo constituye, como sabemos, el Auto dictado con fecha 6 de Noviembre de 2013 , y en la pieza separada de Suspensión dimanante del Procedimiento Abreviado nº 344/2013, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de los de Madrid -, insiste la dirección letrada de Dª. Sonsoles en buena parte de las alegaciones que ya fueron desestimadas en la resolución de Instancia, alegaciones que a su juicio deben motivar, con la previa revocación del Auto cuestionado, se acuerde la adopción de la medida cautelar solicitada. Esta alegaciones son, en esencia, las siguientes: 1º.- Que la adopción de la medida cautelar indebidamente denegada era precisa para no hacer perder su finalidad legítima al recurso interpuesto; 2º.- Que igualmente, la no suspensión de las resoluciones cuestionadas supone la causación de perjuicios completamente irreparables a la hoy apelada; Y, en fin, 3º.- Que no se está protegiendo ningún interés general cuando se decide no acceder a la suspensión pretendida.

Frente a estas alegaciones la parte apelada interesó la confirmación de la resolución recurrida por sus propios fundamentos.

SEGUNDO:El proceso cautelar tiene como fin esencial preservar el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho fundamental consagrado en el artículo 24.1 de nuestra Carta Magna , (en este Sentido, entre innumerables otros, Autos del Tribunal Supremo de 24 de Enero de 1994 y 24 de Abril de 1995 ). Tan es así que tal y como ha declarado nuestro Tribunal Constitucional en su Sentencia 14/1992, de 10 de Febrero , '... la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares adecuadas que aseguren el debido cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso ...', sin que pueda perderse de vista el que '... la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser la adecuada a la finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue ...', ( Sentencia del Tribunal Constitucional 148/1993, de 29 de Abril ).

A este sencillo esquema pretende responder la regulación que de las medidas cautelares efectúa la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuya Exposición de Motivos es suficientemente expresiva, en sí misma, de las ideas rectoras con las que se ha regulado esta materia angular del proceso, (número 5 del apartado VI de dicha Exposición de Motivos).

Estas ideas rectoras podrían resumirse en las siguientes: a) La justicia cautelar se configura como instrumento al servicio del derecho a la tutela judicial efectiva; b) El criterio que ha de presidir la adopción de cualquier medida cautelar consiste en que la ejecución del acto o la aplicación de la disposición objeto de recurso puedan hacer perder la finalidad legítima al mismo, pero siempre sobre la base de una ponderación suficientemente motivada de todos los intereses en conflicto; y, en fin, c) El criterio de que no existe límite en cuanto a las medidas cautelares que pudieran adoptarse, dándose pie incluso a las de carácter positivo.

TERCERO:El artículo 130 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa preceptúa que, previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, podrá acordarse la suspensión del acto o disposición objeto de un recurso cuando la ejecución de aquél o la aplicación de ésta pudieran hacer perder su finalidad legítima al mismo, añadiendo el propio precepto que la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de un tercero.

En definitiva, interés público e intereses de tercero, por una parte, y perjuicios individuales unidos a la finalidad legítima del recurso, por otra, son los conceptos que, armonizados, deben determinar la procedencia o improcedencia de una eventual suspensión teniendo en cuenta, como parámetro de referencia, que los conceptos aludidos han de valorarse, en cada caso, en muy directa relación con el interés público presente en la actuación administrativa de tal modo que, '... cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión, por el contrario, cuando aquélla exigencia sea de gran intensidad, sólo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución, en su caso ...', ( Auto del Tribunal Supremo de 21 de Abril de 1994 ).

CUARTO:Expedito el camino para el análisis de lo que constituye la cuestión de fondo que se plantea en el presente recurso, la Sección, una vez realizada la necesaria revisión de las actuaciones que la alzada, por su naturaleza, implica, compartiendo los argumentos que se expresan por el Juzgador 'a quo' llega a la misma conclusión que la sostenida en el Auto recurrido, lo que determina la desestimación del recurso y la consiguiente confirmación del mismo, pues la Sección comparte los razonamientos expuestos en el Auto impugnado, los cuales hacemos nuestros sin que sea preciso reiterarlos aquí, por innecesarios, y debemos además señalar, para llegar a la misma conclusión que la sostenida en aquél, que no resultaría ocioso recordar, en primer lugar, que mediante el recurso de apelación un Órgano Jurisdiccional diferente revisa, a instancia de parte, la resolución dictada por el Juez 'a quo', extendiendo su función revisora tanto a los aspectos de hecho como a los de derecho, no teniendo, a diferencia del de casación, tasados los motivos en que pueda fundarse aquél medio de impugnación.

Mediante el recurso de apelación se pretende que el Tribunal 'ad quem' examine de nuevo, en todas sus facetas, la cuestión que le es sometida a su consideración. Ello no significa, sin embargo, que el Tribunal de apelación se encuentre en idéntica situación que el Juzgador de Primera Instancia pues, tratándose de un recurso contra una resolución concreta y específica, es exigible que el mismo contenga una crítica de ésta, bien sea en cuanto a la fijación y apreciación de los hechos, bien en cuanto a su fundamentación jurídica.

A estos efectos es importante destacar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 85.1 de la Ley Jurisdiccional de 1998 , el escrito de interposición del recurso de apelación habrá de expresar la argumentación del apelante no sólo sobre el fondo del litigio sino, de manera especial, sobre los eventuales errores de la Sentencia o Auto (o, en su caso, sobre los defectos de procedimiento seguido en primera Instancia que pudieron tener relevancia para el Fallo), sin que la mera repetición de los argumentos esgrimidos en la Primera Instancia, sin someter a la debida crítica la Sentencia apelada, resulte suficiente desde la perspectiva de la prosperabilidad del recurso.

Es evidente, pues, a la luz de la anterior doctrina, que la falta de tal crítica de la Sentencia dictada por el Juez de Instancia, o del Auto dictado por el mismo contra el que se interpone la correspondiente apelación, tiene que llevar necesariamente a la desestimación del recurso de referencia.

En el caso que ahora examinamos la dirección letrada de Dª. Sonsoles se ha limitado, en su escrito de interposición del recurso de apelación que nos ocupa, a reiterar casi miméticamente los argumentos que ya barajó en el escrito presentado en la Instancia, de tal suerte que los mismos fueron cumplida y certeramente respondidos en el Auto que se pretende combatir, por lo que bastaría con aludir a los propios y acertados fundamentos del mismo, que este Tribunal hace suyos, pues constituyen base suficiente para tal desestimación, resultando innecesario y superfluo su reiteración en esta Sentencia ya que, a la vista de los mismos, poco más se puede añadir.

En cualquier caso hemos de poner de manifiesto que el Juzgador de Instancia ha expuesto en la resolución recurrida los criterios que se recogen en el artículo 130 de la Ley 29/1998 de constante cita, razonando a continuación los motivos por las cuales, tras ponderar las circunstancias que a su juicio concurrían en el caso analizado, estimaba no procedía acceder a la suspensión pretendida.

Partiendo de que la decisión a adoptar en esta Instancia no puede ser genérica ni apriorística, sino fruto de un examen detenido de la situación en pendencia litigiosa, y que se han de tener en cuenta todos los datos relevantes en la ponderación de intereses a salvaguardar a través del pronunciamiento respecto a la adopción de la medida cautelar, en el presente supuesto han de considerarse, necesariamente, todos y cada uno de los expuestos por el Juzgador 'a quo', a los que nos remitimos a fin de evitar inútiles reiteraciones, a los que podríamos añadir el que, ciertamente, no exige una especial argumentación, ni la práctica de especiales medios de prueba, la realidad de los perjuicios que se le van a producir a la apelante como consecuencia del cumplimiento inmediato de las sanciones que se le impusieron, perjuicios que tendrán incidencia tanto en el plano económico, como en el ámbito moral, pues una suspensión de funciones implica de manera obvia una tacha en el prestigio del funcionario frente a la sociedad. No obstante, también es cierto que los perjuicios económicos no constituyen supuestos de reparación imposible o difícil siendo, por el contrario, de fácil reparación, dada la solvencia de la Administración, en caso de dictarse una Sentencia estimatoria del recurso; y en lo que respecta a los perjuicios relativos al daño moral infligido por la ejecución de la sanción de suspensión de funciones, tal daño se produce en buena medida por la propia resolución sancionadora, en la que se imputan a la funcionaria interina hoy apelante dos faltas muy graves y una falta grave, el cual subsistiría tanto de suspenderse como de no suspenderse la ejecución y en buena medida sería reintegrado por una eventual Sentencia estimatoria.

En definitiva, a juicio de esta Sala, no concurre el presupuesto necesario para la adopción de la medida cautelar de suspensión, como es la pérdida de la finalidad legítima del recurso, tal y como exige el artículo 130.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de Julio.

Aunque el anterior constituye el criterio prioritario para la adopción o no de la medida cautelar, no a otra conclusión nos lleva la ponderación de intereses a que alude el apartado segundo del mencionado artículo. En este sentido, igualmente comparte esta Sala el análisis efectuado por el Juez 'a quo'. En efecto, no puede perderse de vista, como se hace por la parte apelante quien omite considerarlo en todo momento, que la sanción acumulada cuya suspensión se pretende se impuso por unos hechos concretos, entre los que merecen destacarse que la Sra. Sonsoles , funcionaria interina que desempeña un puesto de trabajo de 'Agente de Inspección de Transporte', acumula retrasos en la tramitación de tareas y Expedientes asignados, no llevando al día los requerimientos empresas, la elaboración de documentos de actuaciones de control, mecanización de actas, archivo de documentación, grabación de datos y resto de tareas que le incumben, lo que exige empleo de recursos y trabajo para revisar y corregir el no desarrollado o llevado a cabo defectuosamente, con la consecuencia de que el trabajo realizado, en ocasiones, sea tardío o inútil; pese a las reiteradas indicaciones en el sentido de que proceda a recoger determinados datos, de los Expedientes que gestiona, en las Bases de la Unidad, no lo hace ni en tiempo, ni con los contenidos adecuados, lo que hace que las Bases sean poco fiables, exigiendo su revisión, y que no cumplan la finalidad para la que se implantaron; no archiva la documentación de los Expedientes con las Actas correspondientes, ni archiva los comprobantes de notificaciones, ni archiva en tiempo y forma, ni en su lugar, ni bajo el orden y criterios establecidos en la Unidad, los indicados Expedientes; realiza requerimientos sin haber realizado previamente las oportunas comprobaciones y depuraciones; no traslada la documentación de las actuaciones de control de tacógrafos al gestor de los Expedientes en la forma establecida; A finales de 2011 tenía un importante número de Expedientes pendientes sin explicación o justificación alguna; en Noviembre de 2012 se le dieron Instrucciones precisas sobre la tramitación de determinados Expedientes que no cumplió en el plazo establecido; no cumple con las normas de seguridad y salud laboral en los controles de inspección exterior desoye e incumple las Instrucciones, tanto genéricas como específicas, que recibe; mantiene con las Inspectoras de Transporte con las que trabaja directamente un trato inadecuado, incorrecto e irrespetuoso, amenazando con la grabación de conversaciones de forma intimidatoria, negándose a manifestar si comprende las Instrucciones que se le dirigen, manteniendo una actitud desafiante y provocadora, cuestionando permanentemente la autoridad de sus superiores y de las Instrucciones que recibe.

Pues bien, por estos hechos, entre otros, nos encontramos ante la imputación de dos infracciones muy graves, tipificadas en los apartados g ) e i) del ordinal 2 del artículo 95 de la Ley 7/2007, de 12 de Abril , que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, y otra infracción grave, tipificada en el apartado 1.e) del artículo 7 del Real Decreto 33/1986, de 10 de Enero , que aprobó el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. Que los hechos reprochados se correspondan o no con la realidad, ciertamente, no es cuestión que se pueda analizar en la pieza separada de que esta apelación trae causa, pero sí podemos, y debemos, tener en cuenta que la correspondiente imputación, y la correlativa sanción acumulada, se circunscriben a hechos relacionados directamente con el desempeño de las funciones del puesto de trabajo en un ámbito de la Administración de gran importancia para el interés general como es la Inspección de Transportes, que trasciende del interés particular de quien en su ámbito desempeña funciones profesionales.

En definitiva, el carácter especialmente sensible del ámbito del servicio público en el que la apelante desempeña sus funciones y la reiteración en la comisión de infracciones que se le reprocha, todas ellas relacionadas directamente con la prestación del servicio, aconsejan la desestimación de la medida cautelar por estimar la Sala preferente el interés público ínsito en el correcto funcionamiento, en la eficacia y en la confianza de los ciudadanos en la Inspección de Transporte, frente al interés particular del apelante, ya que difícilmente podría entenderse, causando una indudable alarma en la Unidad en la que presta sus servicios, la reincorporación inmediata a sus funciones colaboradoras Inspectoras de quien ha sido sancionada por un comportamiento absolutamente inadmisible y que, además, genera una absoluta distorsión en el quehacer diario de un Servicio Público, llegando a condicionar realmente el mismo y a quebrar, e incluso impedir, su adecuada atención.

En el caso que nos ocupa, y a juicio de la Sección, hay un interés público de evidente importancia, constituido por la función de ejemplaridad perseguida por la sanción impuesta, que reclama el inmediato cumplimiento de ésta para que realice debidamente sus fines (en estos términos se pronuncia el Auto del Tribunal Supremo de 28 de Febrero de 2011 ); y, por otra parte, no hay una explicación sobre el padecimiento que se alega, con el detalle y rigor que resulta necesario para que pueda resultar convincente, sobre la posibilidad de daños personales irreversibles que son invocados por la apelante, al punto que la misma no ha acreditado, ni tan siquiera de manera indiciaria, su concreta situación patrimonial a fin de determinar en qué medida la no adopción de la medida de suspensión pretendida, y en el caso concreto, afectaría de una manera grave a dicha situación.

Por otra parte, y a lo largo del escrito de apelación, la parte apelante no efectúa consideración alguna, que sea admisible, respecto a extremos que pudieran hacer operativa, en el caso de autos, la doctrina del 'fumus boni iuris'. Pero aunque así se hubiera hecho, tal doctrina no serviría para obtener el objetivo pretendido pues, como es sabido, nuestro Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto, amén de que tal doctrina debe ser objeto de una aplicación prudente, que sólo puede considerarse la alegación de la misma como determinante de la procedencia de la suspensión cuando el acto haya recaído en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general que haya sido previamente declarada nula o cuando se impugna un acto o una disposición idénticos a otros que fueron Jurisdiccionalmente anulados, por cuanto que cuando se postula la nulidad en virtud de causas que han de ser por primera vez objeto de valoración o decisión en el proceso principal, lo que se pretende es que se prejuzgue la cuestión de fondo, con infracción del artículo 24 de la Constitución , al no ser el incidente de suspensión el cauce procesal idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito principal del que la pieza separara correspondiente dimana.

Es por todo ello, en consecuencia, por lo que el recurso de apelación que nos ocupa ha de ser desestimado, no sin antes dejar de poner de relieve, al hilo de las alegaciones efectuadas al respecto en el escrito de interposición de la apelación, que la situación procesal del pleito principal del que se desprende la presente pieza separada de medidas cautelares es altamente anómala, dado que al parecer se ha señalado para la celebración del juicio el día 10 de Enero de 2017. Esta situación, ciertamente, constituye una extraordinaria dilación que, y pese a que pudiera venir en alguna medida justificada por una práctica situación de colapso del Juzgado de Instancia actuante, situación presumiblemente imputable a una organización, la judicial, no lo suficiente y necesariamente eficaz, en el caso concreto se revela inaceptable, en la medida en que nuestro Ordenamiento Jurídico ofrece cauces, que el Juzgado 'a quo' debe ponderar en el caso concreto, para que asuntos de especial relevancia por los intereses concretos en el mismo afectados, como es el caso, puedan anticiparse en su resolución respecto de otros, seguramente muchos, en que los intereses afectados no sean de tan alta intensidad. Es por ello por lo que, entendemos, debe reconsiderarse la fecha inicialmente señalada para el acto del juicio, a fin de adelantarse la misma en la medida de lo posible, pues en caso contrario la tutela judicial a otorgar se tornaría, necesariamente, en inefectiva, con posible vulneración de los derechos fundamentales del ciudadano, al que no se puede, en el caso concreto que nos ocupa, hacer soportar situaciones que no le son imputables y que pueden llegar incluso a provocar una práctica irreversibilidad de su 'status quo'.

QUINTO:De conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, procede imponer las costas de esta alzada a la parte apelante pues sus pretensiones ha sido totalmente desestimadas y no se aprecian circunstancias que, de contrario, justifiquen su no imposición, si bien, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3 del propio precepto reseñado, esta imposición de costas se efectúa hasta un máximo de 300 Euros por todos los conceptos comprendidos en ellas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio Fernández Mújica, en nombre y representación de Dª. Sonsoles , contra el Auto dictado, con fecha 6 de Noviembre de 2013, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de los de esta Villa y en la Pieza Separada de Suspensión dimanante del Procedimiento Abreviado seguido ante el mismo con el nº 344/2013, el cual, por ser ajustado a derecho, confirmamos. Y todo ello con expresa imposición de las costas causadas en esta apelación a la parte apelante, hasta un máximo de 300 Euros, por todos los conceptos comprendidos en ellas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada su firmeza remítase certificación de la misma, junto con los Autos originales, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, el cual deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el correspondiente Rollo.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Santiago de Andrés Fuentes, hallándose celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.