Sentencia Administrativo Nº 373/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 169/2010 de 30 de Abril de 2014

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Primera

Asunto nº '169/2010'

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En la Ciudad de Valencia, Treinta de abril de dos mil Catorce.

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana compuesta por:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. Mariano Ferrando Marzal.

Magistrados Ilmos. Srs:

D. Carlos Altarriba Cano

D. Edilberto Narbón Lainez.

Dña. Desamparados Iruela Jiménez.

Dña. Estrella Blanes Rodríguez

SENTENCIA Nº 373

En el recurso 169/2010, interpuesto como parte recurrente D. Pedro Miguel y Dña. Sandra , representado por el Procurador Dña. CRISTINA MONER GONZÁLEZ y dirigido por el Letrado Dña. CARMEN IBAÑEZ MARTÍNEZ contra 'Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la Generalidad Valenciana estimando el requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa realizada por el Alcalde Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Pilar de la Horadada contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 27.04.2009, en lo relativo a que no se declare la caducidad del expediente de Plan Parcial de mejora del Sector 'Lo Ferrer' del municipio de Pilar de la Horadada promovido por PEINSA 97 S.L., continuando la tramitación'.

Habiendo sido parte en autos como parte recurrida GENERALIDAD VALENCIANA, representada y dirigida por sus SERVICIOS JURÍDICOS y AYUNTAMIENTO DE PILAR DE LA HORADADA, representada por el Procurador Dña. ESPERANZA DE OCA ROS y dirigida por el Letrado D. JESÚS GARCÍA NAVARRO y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Lainez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, y practicada con el resultado que consta en autos, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día veintinueve de abril de dos mil catorce.

QUINTO.- Se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso la parte demandada D. Pedro Miguel y Dña. Sandra , interponen recurso contra 'Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la Generalidad Valenciana 14.04.2010 estimando el requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa realizada por el Alcalde Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Pilar de la Horadada contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 27.04.2009, en lo relativo a que no se declare la caducidad del expediente de Plan Parcial de mejora del Sector 'Lo Ferrer' del municipio de Pilar de la Horadada promovido por PEINSA 97 S.L., continuando la tramitación. El requerimiento fue aceptado por la Generalidad'.

SEGUNDO.- Para el adecuado análisis de la cuestión sometida a debate, se debe partir de los siguientes elementos de hecho:

1. D. Ezequias , en nombre y representación de la empresa PEINSA 97, Sociedad Limitada, y en calidad de Presidente de Agrupación Interés Urbanístico del Sector lo Ferrer (Pilar de la Horadada), presentó ante el Ayuntamiento una alternativa técnica de Programa de Desarrollo de Actuación Integrada en régimen de adjudicación preferente (DOGV 30.07.2004).

2. Seguido el correspondiente procedimiento, el Ayuntamiento en Pleno, en sesión celebrada el 31.01.2006, adoptó el siguiente acuerdo:

a. Aprobar provisionalmente el Programa de Actuación Integrada (en adelante, PAI)del Sector 'Lo Ferrer' del Plan General de Ordenación Urbana de Pilar de la Horadada (Alicante) eligiendo la Alternativa Técnica presentada por la mercantil PEINSA 97, S.L.

b. Determinar que la gestión de la actividad urbanística es indirecta y seleccionar como Agente Urbanizador a la Sociedad PEINSA 97, eligiendo la proposición jurídico económica presentada por esta a la Alternativa Técnica del PAI-Sector Lo Ferrer.

c. Aprobar provisionalmente el Proyecto de Plan Parcial de Mejora Modificativo del Plan General de Ordenación Urbana del Sector Lo Ferrer de Pilar de la Horadada, con la exigencia de que se subsanen deficiencias.

d. Aprobar provisionalmente el Proyecto de Urbanización del Sector Lo Ferrer del PGOU de Pilar de la Horadada.

e. Aprobar provisionalmente el estudio de impacto ambiental presentado por la mercantil PEINSA 97.

f. Remitir el instrumento de ordenación a la Generalidad Valenciana para su aprobación definitiva.

3. Remitido a la Generalidad, entre los años 2006-2009, se requirió al Agente Urbanizador y Ayuntamiento la subsanación de deficiencias y completación de documentación 14 veces.

4. Con fecha 4.05.2009, tuvo entrada en el Ayuntamiento comunicación de la Generalidad, en relación con acuerdo de 27.04.2009 tomado por la Comisión Territorial de Urbanismo,sobre declaración de caducidad del procedimiento de

5. Con fecha 26.05.2009, el Alcalde Presidente de la Corporación, solicita mediante recurso de alzada la revocación de la resolución de caducidad. La Generalidad toma el recurso como requerimiento previo al recurso contencioso-administrativo del art. 44.1 de la Ley 29/1998 y, tras los oportunos trámites, revoca la resolución de caducidad. Resolución que es objeto del presente recurso.

TERCERO.- Para hacer un análisis del presente proceso procede examinar los motivos aducidos por el demandante:

1. Incompetencia del Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Pilar de la Horadada para interponer recurso teniendo en cuenta que ejercita una competencia del Pleno. Infracción del art. 22.c) de la Ley 7/1985 , en la redacción dada por el Real Decreto Legislativo 2/2008.

2. Incompetencia del Alcalde para subsanar la documentación requerida durante la tramitación del Plan.

3. Falta de fundamento de la resolución recurrida y ausencia de pronunciamiento sobre el fondo.

4. Sobre la Viabilidad del Plan y Proposición Jurídico Económica del Proyecto. Incumplimiento de los requisitos del solvencia técnica, financiera y económica del Agente Urbanizador.

La pretensión contenida en el suplico de la demanda:

()declare nula la resolución de fecha 14.04.2010 de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y vivienda, manteniendo la caducidad declarada en virtud de acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de fecha 27.04.2009 (...).

CUARTO.-La primera cuestión que vamos a dilucidar es el planteamiento procesal de la Generalidad Valenciana de 'falta de legitimación de la parte demandante', reitera alegación previa que planteó mediante escrito de 4.11.2011, a su juicio, supone una infracción del art. 19.1.a) de la Ley 29/1998 , en relación con el art. 69 b) del mismo cuerpo legal . El precepto establece que ostentan legitimación en vía contencioso-administrativa: las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo; el demandante, entiende que su legitimación resulta clara al ser propietario de suelo en el ámbito material que abarca el PAI, hecho reconocido por la Administración. La ordenación del territorio es una función pública que corresponde a las Administraciones titulares de la competencia urbanística ( art. 4 de la Ley 6/1998 y art. 1 de la Ley 6/1994 ) y tiene como característica fundamental la participación pública ( art. 4 de la Ley Estatal 6/1998 y art. 4 f) de Real Decreto Legislativo 2/2008 ), significa lo expuesto que las posibilidades de intervención son máximas y las limitaciones debe interpretarlas el Tribunal en sentido restrictivo. Se centran en el derecho de información que tiene cualquier ciudadano (art. 4 c) y d) del RDLeg. 2/2008), derecho a participar en los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación y gestión ( art. 4 e ) y 6) y el ejercicio de acciones administrativas y judiciales ( art. 4 f) del RDLeg. 2/2008 y 19 de la Ley 29/1998 ). Sin embargo, no significa que se pueda recurrir cualquier materia en cualquier momento, la acción medio ambiental que es pública está sujeta a una serie de requisitos, la Sala Tercera Sección Cuarta del Tribunal Supremo en sentencia de 7.06.2013 (reitera doctrina fijada en sentencia de 16.05.2007 ), pone de relieve:

(...)Ahora bien, no podemos pasar por alto cuanto razona la sentencia sobre la acción pública medio ambiental, que no compartimos, y que nos lleva a corregir lo razonado en la misma respecto de la legitimación medioambiental.......El recurrente en la instancia es una persona física, y respecto de estas la ley no reconoce la acción pública medioambiental. Esto es lo que se debería haber limitado a señalar la sentencia recurrida en este punto (...).

En las sentencias de esta Sala y Sección Primera nº 1654/2010, de 14.12.2010 (rec. 18/2009 ) y nº 9.04.2014 (rec. 16191/2007 ), pusimos de relieve que el Ayuntamiento tenía facultades para desistir de la actuación del planeamiento incluso aunque estuviese siendo examinada por la Generalidad, el desistimiento conllevaba dejar sin efecto los instrumentos de gestión y la designación a la empresa demandante de la condición de agente urbanizador, sin perjuicio de las responsabilidades en que pudiera incurrir, singularmente, por los desembolsos que haya efectuado el Agente urbanizador. Ese mismo principio de función pública le permite intervenir en caso de acordar la caducidad la Generalidad Valenciana. Los particulares, aunque tengan la condición de propietarios como en el caso examinado, no tienen legitimación para oponerse al requerimiento que hace el Ayuntamiento a la Generalidad Valenciana, esta decisión no altera ni modifica su situación jurídica. De aprobarse definitivamente el PAI por parte de la Generalidad, en ese momento, nace la legitimación de los particulares para impugnar la totalidad del PAI, la decisión de aprobar definitivamente supone o puede suponer una alteración de su situación jurídica respecto a sus propiedades ( art. 19.1.a) de la Ley 29/1998 ) y el nacimiento de la legitimación por afectar a sus bienes o derechos a que hace referencia el precepto citado; incluso, puede cambiar la estructura de una ciudad y nace la acción pública ( art. 19.h) de la Ley 29/1998 en relación con el art. 4 f) del RDLeg. 2/2008). La conclusión del Tribunal es que el demandante carece de legitimación para impugnar la resolución de la Generalidad Valenciana revocando la declaración de caducidad del procedimiento.

QUINTO.- Admitiendo a los solos efectos dialécticos la legitimación del demandante, procedería igualmente la desestimación de los motivos aducidos:

1. Los dos primeros motivos se refieren a la falta de competencia del Alcalde-Presidente de la Corporación para interponer el recurso y para subsanar el requerimiento de documentación. Entiende que se trata de una competencia del Pleno.

El art. 22 c) de la Ley 7/1985 , recoge como competencia del Pleno:

(...)La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística, así como los convenios que tengan por objeto la alteración de cualesquiera de dichos instrumentos (...).

El precepto se cumplió escrupulosamente, se ha resaltado en la relación de hechos de la presente resolución, el Pleno Municipal de 31.01.2006 aprobó de forma provisional los instrumentos de ordenación y gestión, acordando su remisión a la Generalidad para su aprobación definitiva. El art. 21 k) de la Ley 7/1985 regula como competencia del Alcalde el ejercicio de acciones en materia de su competencia y en caso de urgencia de la competencia del Pleno dando cuenta al mismo; el art. 22 j) de la misma Ley , atribuye al Pleno el ejercicio de acciones de su competencia; ahora bien, en el caso que nos ocupa el Alcalde no estaba ejerciendo acciones en defensa de una competencia del Pleno (impugnar la caducidad) sino cumplir con el punto undécimo del Acuerdo del Pleno de 31.01.2006: 'Facultar el Sr. Alcalde-Presidente o a quien legalmente le sustituya o haga sus veces, tan ampliamente como en derecho sea necesario para el cumplimiento y efectividad de este acuerdo'. Respecto a la subsanación de documentos solicitados por la Generalidad Valenciana, las competencias del Pleno hay que entenderlas en sus justos términos; en cuanto a los instrumentos de ordenación que aprueba provisionalmente no significa que cada documento o solicitud deba pasar por el Pleno. Para que se produjese invasión de competencias sería preciso que ese documento derogase, modificase o alterase lo acordado, de lo contrario, está cubierto por el punto undécimo del Acuerdo del Pleno de 31.01.2006.

2. El tercer punto de discusión: falta de fundamento de la resolución recurrida y ausencia de pronunciamiento sobre el fondo. Lo que está aduciendo es la falta de motivación, la Sala entiende que la parte podrá estar en desacuerdo con la motivación o entender que no es ajustada a derecho, ahora bien, la resolución de la Administración está motivada en tanto en cuanto permite saber a la parte recurrente los motivos de realizar la modificación y combatirla, conecta con el art. 24 de la Constitución que reconoce el derecho a la defensa de los ciudadanos. En nuestro caso, la parte puede combatir y defender su posición, por tanto, no existe falta de motivación. La resolución tiene su base en el art. 44 nº 1 y 2 en relación con el art. 92 de la Ley 30/1992 , la base jurídica de la resolución no ha sido combatida por el demandante.

El punto de mira del actor se centra en dos cuestiones que es preciso abordar:

a. Procede la caducidad porque el Plan es inviable. La inviabilidad de un Plan puede dar lugar a su no aprobación, en modo alguno, a la caducidad del procedimiento.

b. El art. 42 de la Ley 30/1992 establece un plazo de tres meses para que la Administración acabe un procedimiento administrativo. No estamos ante la elaboración de un acto administrativo sino ante un procedimiento que elaboración de un instrumento de planeamiento que participa de la naturaleza de las disposiciones de carácter general, por tanto, no tiene vigencia en principio el art. 42 de la Ley 30/1992 en cuanto a los plazos. A lo sumo, faculta al Ayuntamiento y sólo al Ayuntamiento, a iniciar el procedimiento del art. 84.3 de la Ley Valenciana 16/2005 .

c. El Plan lleva varios años con deficiencias que suponen la inviabilidad. Con independencia que esta cuestión sería de fondo, este problema lo ha examinado la Sala en numerosas ocasiones. La respuesta tiene su origen en los numerosos cambio legislativos que se produjeron entre los años 2006-2010, la Administración autonómica para que los planes no naciesen desfasados o puedieran ser anulados por no cumplir con la nueva normativa, ha tenido que solicitar documentación complementaria para encajar el Plan recibido con la normativa que se iba aprobando, dando lugar efectivamente a procedimientos lentos. Las reformas que afectaron a este PAI han sido: uno, la propia Ley Valenciana 16/2005, urbanística valenciana y sus prolijas disposiciones transitorias; dos , la legislación estatal sobre el suelo (Ley 8/2007, 28 de Mayo, de suelo- RDLeg 2/2008); ambientales, Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, su disposición transitoria primera retrotrajo sus efectos a 21.07.2004. Se podrían citar una veintena de normas que han podido afectar al PAI examinado, lo importante es poner de relieve la problemática que han tenido estos instrumentos de ordenación a la hora de aprobarlos definitivamente, bien nacían desfasados e incluso anulados por no cumplir la nueva normativa bien se ha producido una dilación importante en la aprobación definitiva. En cualquier caso, la dilación es ajena a la caducidad que estamos examinando.

3. Sobre la viabilidad del plan y proposición Jurídico Económica del Proyecto de urbanización. Incumplimiento de los requisitos de solvencia técnica, financiera y económica del Agente Urbanizador.

Este punto no podemos examinarlo ni siquiera con el pretexto de análisis dialéctico. Como puso de relieve la sentencia de la Sección Segunda de esta Sala nº 33/2007 de 19.01.2007 . Esta Sala ha venido manteniendo reiteradamente, en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo y en aplicación de la misma, la inadmisibilidad de los recursos planteados contra los actos de aprobación provisional de los distintos instrumentos de ordenación urbanística, con base a que el acuerdo de aprobación provisional de los instrumentos urbanísticos, al insertarse dentro de un procedimiento preparando la resolución final mediante la remisión del expediente al órgano competente para la aprobación definitiva, constituye 'in genere' un acto de trámite que no resulta susceptible de recurso, dado que no hace imposible, ni suspende la continuación del procedimiento, y pueden ser impugnados al aprobarse definitivamente, lo que excluye la indefensión y un eventual perjuicio irreparable, todo ello al amparo de lo establecido en el artículo 25.1 en relación con lo establecido en el artículo 69.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , así entre otras y entre las mas recientes, en sentencias nº 558/2003, de 15 de mayo de 2003 (recurso nº 2/668/1999 ), nº 852/2003, de 17 de junio de 2003 (recurso nº 2/644/1999 ), nº 1132/2003, de 17 de julio de 2003 (recurso nª748/2001 ), nº 1098/2003, de 21 de julio de 2003 (recurso nº 2/1551/2001 ), nº 105/2002, de 19 de enero de 2005(recurso nº 2/553/2002 ), nº 830/2005, de 25 de junio de 2005 (recurso nº 2/112/2002 ), nº 884/2005, de 8 de julio de 2005 (recurso nº 2/1369/2003 ), nº 85/2006, de 24 de enero de 2006 (recurso nº 2/375/2002 ), nº 882/2006, de 31 de julio (recurso nº 1302/2002 ).

En consecuencia con lo expuesto, se desestimaría el recurso, por las razones expuestas será inadmitido.

SEXTO.-De conformidad con el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede hacer imposición de costas en el presente recurso.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

SE DECLARA LA INADMISIBILIDAD del recurso planteado por D. Pedro Miguel y Dña. Sandra , contra 'Resolución de la Consejería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la Generalidad Valenciana 14.04.2010 estimando el requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa realizada por el Alcalde Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Pilar de la Horadada contra acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 27.04.2009, en lo relativo a que no se declare la caducidad del expediente de Plan Parcial de mejora del Sector 'Lo Ferrer' del municipio de Pilar de la Horadada promovido por PEINSA 97 S.L., continuando la tramitación. El requerimiento fue aceptado por la Generalidad'. Todo ello sin expresa condena en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Frente a la misma, cabe recurso de casación ordinaria ante el Tribunal Supremo del art. 86 de la Ley 29/1998 , se preparará ante esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente de la notificación de la presente, conforme al art. 90 de la citada Ley .

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando Audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico,