Sentencia Administrativo Nº 374/2015, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 197/2014 de 01 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00374/2015

SENTENCIA

Nº 374

En la Ciudad de Palma de Mallorca a uno de junio de dos mil quince.

ILMOS SRS.

PRESIDENTE

D. Gabriel Fiol Gomila.

MAGISTRADOS

D. Fernando Socías Fuster.

Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears los autos Nº 197/2014, dimanantes del recurso contencioso administrativo seguido a instancias de la organización sindical 'UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LES ILLES BALEARS' (USO),representada por el Procurador D. ONOFRE PERELLÓ ALORDAy defendida por la Letrada Dª ALICIA BOU BARCELÓ; como demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Illes Balears (Conselleria de Turisme i Treball),representada y asistida por la Abogada de sus servicios jurídicos.

Constituye el objeto del recurso la resolución dictada el 18 de abril de 2011 por el Conseller d'Economia i Competitivitat (actuando por delegación el Director General de Trabajo y Salud Laboral), la cual desestimó el recurso de reposición formulado el 18 de julio de 2013 por la entidad sindical USO frente a la resolución adoptada el 18 de junio de 2013, mediante la que se acuerda en reintegro parcial de la subvención concedida el 18 de septiembre de 2007, para la realización de proyectos y programas de investigación y actuación en salud laboral, convocada el 28 de marzo de 2007 (BOIB nº 56, de 14 de abril de 2007).

La cuantía se fijó en 41.829,71 euros.

El procedimiento ha seguido los trámites del ordinario.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso en fecha 2 de mayo de 2014, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico el acto administrativo impugnado.

TERCERO.Conferido traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma, oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria del acuerdo recurrido.

CUARTO.Habiéndose recibido el pleito a prueba, practicándose la previamente declarada pertinente, y declarada conclusa la discusión escrita, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia, se señaló para la votación y fallo, el día 29 de mayo de 2015.

Fundamentos

PRIMERO.Como ya se ha mencionado en el encabezamiento, en el presente recurso contencioso se impugna la resolución dictada el 18 de abril de 2011 por el Conseller d'Economia i Competitivitat (actuando por delegación el Director General de Trabajo y Salud Laboral), la cual desestimó el recurso de reposición formulado el 18 de julio de 2013 por la entidad sindical USO frente a la resolución adoptada por el citado Conseller el 18 de junio de 2013, mediante la que se acuerda en reintegro parcial (en una cuantía global de 34.267,41 euros más 7.562,30 euros en concepto de intereses de demora) de la subvención concedida el 18 de septiembre de 2007 por un importe de 35.000 euros, para la realización de proyectos y programas de investigación y actuación en salud laboral, convocada el 28 de marzo de 2007 (BOIB nº 56, de 14 de abril de 2007).

La organización sindical USO interesa que se anule la resolución administrativa impugnada, en cuanto se ordena el reintegro parcial de la ayuda inicialmente concedida, invocando los siguientes argumentos:

1) Nulidad y subsidiaria anulabilidad del procedimiento de reintegro, ya que se inició con base a un informe de auditoría correspondiente a otra acción formativa, sin que se diese traslado de la documentación a la organización sindical a los efectos de poder formular alegaciones, produciéndose indefensión, unido a la existencia de correcciones financieras y defectos de comunicación entre los dos organismos públicos encargados de su tramitación.

2) Prescripción del derecho a reconocer o liquidar el reintegro, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones , ya que han transcurrido más de cuatro años desde el 17 de septiembre de 2007, cuando se concedió la subvención, y el 19 de febrero de 2013, cuando se notificó el acuerdo de inicio del expediente de reintegro, sin que se hubiese interrumpido.

3) Falta de motivación respecto de los alegatos contenidos en el recurso administrativo.

4) No procede imponer intereses de demora.

La Administración demandada ha interesado la desestimación de la demanda planteada de adverso, al considerar que:

1) La Intervención de la CAIB, como autoridad de auditoría, al realizar el control financiero constató que USO, beneficiaria de la subvención, había incluido gastos no considerados elegibles, primero, por incumplir los artículos 38.2 y 40.3 de la Ley de Subvenciones de les Illes Balears, al no poder subcontratar por un importe que superaba el 50% el importe de la actividad subvencionada, había subcontratado a entidades vinculadas al margen del procedimiento legalmente previsto, así como, segundo, había incurrido en un exceso de cálculo de los gastos indirectos de acuerdo con el artículo 7.2 de la resolución de convocatoria.

3) No existió prescripción, ya que la Administración realizó, con conocimiento de la actora, durante el período comprendido entre el 4 de abril de 2011 y 2 de enero de 2012, actuaciones de control financiero llevadas a cabo por la Intervención General, tendentes a determinar la existencia de causas de reintegro, interrumpiéndose el plazo de 4 años, de acuerdo con el artículo 39.3 a) de la Ley General de Subvenciones .

4) No existió falta de motivación ni tampoco omisión del procedimiento causante de indefensión.

5) Se devengaron intereses de demora de acuerdo con el artículo 44 de la Ley Balear de Subvenciones .

SEGUNDO.A los efectos de resolver las cuestiones controvertidas, debemos destacar los siguientes datos de hecho que resultan relevantes:

1º) Mediante Resolución del Conseller de Treball i Formació de 28 de marzo de 2007 (BOIB nº 56, de 14 de abril de 2007) se aprobó la convocatoria para la concesión de ayudas públicas para proyectos y programas de investigación y actuación en salud laboral, cofinanciadas por la UE (Fondo Social Europeo, Reglamento del Consejo 1083/2006, de 11 de julio) cuyas reglas se adecuan a la Orden de 4 de mayo de 2005, la cual establece las bases reguladoras de las subvenciones en materia de Trabajo y Formación (BOIB nº 73, de 12 de mayo de 2005).

2º) La organización sindical recurrente USO solicitó una subvención para proyectos y programas de investigación y actuación en salud laboral.

3º) En fecha 18 de septiembre de 2007, el Conseller de Treball i Formació dictó resolución de aprobación de subvención para la línea antes mencionada, en la cantidad de 35.000 euros. El primer abono por importe de 17.500 euros (50% de la ayuda otorgada) se efectuó el 21 de octubre de 2007, y la parte restante se ingresó el 31 de octubre del mismo año.

4º) Previa citación a USO, la Intervención General de la CAIB, en calidad de 'Autoridad de Auditoría' conforme al Reglamento UE 1083/2006, realizó un control financiero sobre las operaciones gestionadas por la Dirección General de Salud Laboral incluidas en las certificaciones de gasto emitidas por la Autoridad de Certificación a la Comisión hasta el 31 de diciembre de 2010, control efectuado desde el 11 de octubre al 18 de octubre de 2011, aunque se cometió un error en la denominación de la actividad auditada, como reconoce la propia Administración demandada, no siendo ésta la 'formación de formadores en prevención de riesgos laborales para profesores y monitores de formación profesional continua y ocupacional', sino que el nombre era 'proyectos y programas de investigación y actuación en salud laboral'.

4º) El informe de auditoría se emitió el 21 de diciembre de 2011, resultando que de la subvención concedida por importe de 35.000 euros, 27.500 euros correspondían a gastos no elegibles, por proceder de actuaciones asimismo 'no elegibles', al haber sido efectuadas por entidades vinculadas que fueron subcontratadas al margen del procedimiento legal, además de superar el límite del 50% del importe de las actividades subcontratadas (factura de ASTREFOR, asociación de trabajadores del Sindicato USO, 13.750 euros y factura de FUNDACIÓN SINDICALISMO Y AUTONOMÍA, importe de 13.750 euros), en tanto que debido a este reajuste, también se reducía la cuantía correspondiente a gastos indirectos, con un límite del 20%, por cuantía de 6.767,41 euros (folios 3 al 11 del expediente).

5º) El 6 de febrero de 2013, el Vicepresidente Económico, de Promoción Empresarial y de Empleo, acordó el inicio de reintegro parcial de la subvención.

6º) El 6 de marzo de 2013, la entidad beneficiaria presentó alegaciones al expediente y solicitó la anulación del reintegro aduciendo falta de motivación de la normativa y criterios tenidos en cuenta.

7º) El 30 de mayo de 2013, la Intervención General emitió un informe, y el 17 de junio de 2013 un nuevo informe en relación a las alegaciones ofrecidas por el Sindicato USO, en el cual se refería al error material en la denominación de la ayuda auditada, así como en la reiteración de los aspectos constatados en el control financiero llevado a cabo en el año 2011.

8º) El 18 de junio de 2013 se dictó la resolución por el Conseller d'Economia i Competitividad, por medio de la cual se acordó el reintegro parcial de la subvención concedida, presentando la entidad beneficiaria un recurso de reposición el 18 de julio siguiente, argumentando que el expediente de reintegro había caducado, que no procedía el devengo de intereses del artículo 44 de la Ley Balear de Subvenciones , y que el importe de las actividades subcontratadas no superaba al 50%.

9º) El 18 de febrero de 2014 el Conseller d'Economia i Competitivitat desestimó el recurso de reposición, acto frente al cual se interpuso el presente recurso contencioso, constituyendo su objeto.

TERCERO. Respecto de los principios formales y materiales que imperan en el régimen de la actividad administrativa de fomento desarrollada mediante el otorgamiento de subvenciones, y en especial su motivación, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2007 establece que:

'Resulta pertinente recordar, a los efectos de determinar el significado y el objeto de los principios procedimentales y sustantivos que rigen el Derecho Subvencional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, en que la observancia de las exigencias procedimentales se revela sustancial, porque se origina una relación jurídica sometida al Derecho público entre la Administración concedente y las personas físicas o jurídicas o Entes que resulten beneficiarios, que permite delimitar las facultades y obligaciones derivadas del otorgamiento de la subvención, y en consecuencia, delimita los poderes discrecionales de la Administración.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 , de 4 de mayo de 2004 y de 17 de octubre de 2005 , la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

«En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 «ad exemplum»)'.

Por consiguiente, el otorgamiento de las subvenciones se configura como una actuación discrecional de la Administración, pero siempre debiendo cumplir las reglas señaladas en la convocatoria, habiéndose demostrado en el presente supuesto que la Secretaria de Industria y Energía, en calidad de titular del órgano decisorio, no denegó la subvención en atención a la puntuación obtenida por la entidad actora tras haberse efectuado una valoración de todos y cada uno de los criterios contenidos en las bases, sino que simplemente se rechazó concederle la ayuda porque se le otorgaron cero puntos en uno de ellos, la evaluación de la madurez, especifidad y viabilidad del proyecto, sin hacer siquiera una somera referencia a los demás parámetros, habiéndose infringido la base 8 de la convocatoria, vulneración que viene indisolublemente unida con la ausencia de motivación de las razones de la denegación'.

CUARTO.Por lo que concierne a las reglas aplicables a la línea de ayudas aquí examinada, cuya exposición resulta necesaria a fin de resolver si procedía o no el reintegro o revocación parcial de la subvención que fue concedida a USO mediante la resolución del Conseller de Treball i Formació de 18 de septiembre de 2007, en una cuantía de 35.000 euros, reduciendo el importe en 34.267,41 euros, para llevar a cabo proyectos y programas de investigación y actuación en salud laboral (Fondo Social Europeo), la misma fue convocada por la Resolución del Consellera de Treball i Formació el 28 de marzo de 2007 (BOIB nº 56, de 14 de abril de 2007), la cual integraba y debía cumplir las determinaciones contenidas en el Reglamento UE de la Comisión 1813/2006, de 11 de julio, la Ley Estatal 17/2003, de 17 de noviembre -de carácter básico- General de Subvenciones, en el Decreto Legislativo Balear 2/2005, de 28 de diciembre, Texto Refundido de la Ley de Subvenciones, así como en el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones.

QUINTO.La organización sindical recurrente sostiene en primer término que debe declararse la nulidad y subsidiaria anulabilidad del procedimiento de reintegro, ya que se inició con base a un informe de auditoría correspondiente a otra acción formativa, sin que se diese traslado de la documentación a la organización sindical a los efectos de poder formular alegaciones, produciéndose indefensión, unido a la existencia de correcciones financieras y defectos de comunicación entre los dos organismos públicos encargados de su tramitación.

Este informe de auditoría data del 21 de diciembre de 2011, constando que la organización sindical USO fue informada previamente a iniciarse las actuaciones de comprobación en el mes de octubre de 2011 (documento 1 de la contestación), así como que el informe definitivo le fue notificado el 2 de enero de 2012 (documento 2 de la contestación).

El 6 de febrero de 2013 se dictó la resolución de incoación del expediente de reintegro parcial de la subvención, notificándose el 19 de febrero siguiente, presentando alegaciones la entidad beneficiaria el 6 de marzo de 2013. Por consiguiente, la organización sindical interesada conoció la realización de las actuaciones comprobadoras y tuvo acceso a los informes emitidos por la Intervención General, sin que esta Sala aprecie la existencia de que se ocasionase indefensión alguna en la entidad beneficiaria.

El motivo debe ser desestimado.

SEXTO.En segundo lugar, USO invoca que el derecho a reconocer o liquidar el reintegro, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones , ya que han transcurrido más de cuatro años desde el 17 de septiembre de 2007, cuando se concedió la subvención, y el 19 de febrero de 2013, cuando se notificó el acuerdo de inicio del expediente de reintegro, sin que se hubiese interrumpido.

El alegato de la prescripción se plantea por vez primera en el recurso contencioso administrativo, ya que nunca fue invocado en el seno del expediente administrativo.

El artículo 39 de la Ley General de Subvenciones dispone que:

'Artículo 39 Prescripción

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro'.

Esta Sala no considera que concurriese prescripción en el derecho de la Administración a reconocer el reintegro, ya que la subvención fue otorgada el 17 de septiembre de 2007, pero de acuerdo con el artículo 11.2 a) de la convocatoria, en el supuesto de pago fraccionado, como aquí sucede, el beneficiario debe presentar la justificación de la realización del 50% de las actividades subvencionadas antes del 30 de noviembre del año para el que se solicitan, en este caso el 30 de noviembre de 2007, momento en el que se inicia el cómputo del plazo de prescripción del derecho a acordar el reintegro (4 años), el cual vencería el 30 de noviembre de 2011.

Mediante los documentos aportados por la Administración con su contestación a la demanda, consta que la Administración realizó actuaciones de control financiero llevadas a cabo por la Intervención General desde el 4 de abril de 2011 y 2 de enero de 2012, tendentes a determinar la existencia de causas de reintegro.

Se ha demostrado que la actora conoció la existencia de estas actuaciones de comprobación, habiendo sido notificada antes de su inicio, interrumpiéndose el plazo de 4 años desde el mes de octubre de 2011, cuando consta que se comunicó a la organización actora la realización de labores de comprobación por la Intervención General, las cuales se prolongaron hasta que se notificó el informe resultante el 2 de enero de 2012, y todo ello de acuerdo con el artículo 39.3 a) de la Ley General de Subvenciones .

El motivo debe ser desestimado.

SÉPTIMO.Por lo que respecta a la invocada falta de motivación respecto de los alegatos contenidos en el recurso administrativo, se desprende que la Administración manifestó de forma expresa o implícita las razones por las que se decidió y se confirmó, respectivamente, el reintegro parcial de la subvención inicialmente concedida al sindicato USO, ya que la beneficiaria de la subvención había incluido gastos no considerados elegibles, primero, por incumplir los artículos 38.2 y 40.3 del Texto Refundido de la Ley de Subvenciones de les Illes Balears, al no poder subcontratar por un importe que superaba el 50% el importe de la actividad subvencionada, había subcontratado a entidades vinculadas al margen del procedimiento legalmente previsto, así como, segundo, había incurrido en un exceso de cálculo de los gastos indirectos de acuerdo con el artículo 7.2 de la resolución de convocatoria.

El recurso también debe ser desestimado en este punto.

OCTAVO.Por último, en cuanto a los intereses de demora, su imposición resulta un trasunto necesario por aplicación del artículo 44.5 del Texto Refundido de la Ley Balear de Subvenciones , en cuya virtud:

'5 .El procedimiento de reintegro ha de iniciarse de oficio por resolución del órgano competente y se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en la legislación estatal básica, sin perjuicio de las particularidades establecidas en la presente Ley, en las disposiciones reglamentarias de desarrollo y en la legislación de finanzas. El órgano competente puede acordar, mediante resolución motivada y como medida cautelar, la retención del pago de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario con el límite de la cuantía que conste en la resolución de iniciación del expediente y los intereses de demora que se hayan devengado'.

Por todo ello, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo, al haberse aplicado en la resolución impugnada la legislación y las bases de la convocatoria de la subvención.

NOVENO.De conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , se deben imponer las costas a la parte actora.

Vistos los preceptos legales mencionados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo.

2º) DECLARAMOS conforme al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en consecuencia, los CONFIRMAMOS.

3º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales.

Contra la presente sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por la Magistrada de esta Sala Ilma. Sra. Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.