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07/04/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 38/2022, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 501/2019 de 21 de Febrero de 2022
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Orden: Administrativo
Fecha: 21 de Febrero de 2022
Tribunal: TSJ Castilla La-Mancha
Ponente: DONATE VALERA, INMACULADA
Nº de sentencia: 38/2022
Núm. Cendoj: 02003330022022100088
Núm. Ecli: ES:TSJCLM:2022:489
Núm. Roj: STSJ CLM 489:2022
Encabezamiento
Iltmos. Sres.:
Presidenta:
D.ª Raquel Iranzo Prades
Magistrados:
D. Jaime Lozano Ibáñez
D. Miguel Ángel Pérez Yuste
D.ª Inmaculada Donate Valera
En Albacete, a veintiuno de febrero de dos mil veintidós.
Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número
Antecedentes
Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.
Fundamentos
1.1. La parte actora interpone recurso el Acuerdo del Jurado Regional de Valoraciones de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, adoptado en su reunión de fecha 10 de julio de 2019, que resuelve:
La resolución impugnada recoge la siguiente fundamentación, en motivación de lo resuelto en el fallo (FD 3º y 4º):
'TERCERO.- A la vista de los motivos de impugnación esgrimidos, el recurso debe desestimarse por los fundamentos que se exponen a continuación, no sin antes poner de manifiesto que todos ellos no dejan de ser sino la repetición reiterada de las alegaciones y manifestaciones formuladas por la parte recurrente en su escrito presentado el 18 de septiembre de 2018, por el que, al amparo del artículo 149 del texto refundido de la Ley Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística (en adelante TRLOTAU), y tras considerar que había sido incoado expediente de expropiación forzosa por ministerio de la Ley, solicitaba la fijación de justiprecio de la finca registral NUM003, con referencia catastral NUM001, en el municipio de Almansa, por lo que, en aplicación del principio de economía procesal, no será preciso extenderse y reiterar en demasía los argumentos plasmados en el acuerdo que se impugna. En todo caso, el Jurado, reiterándose en el contenido íntegro del acuerdo impugnado, cuya base jurídica argumental sigue intacta, quiere resaltar los dos aspectos básicos del mismo relativos al incumplimiento de los requisitos sustantivos y formales para que opere, en el caso que nos ocupa, la expropiación por ministerio de la ley.
CUARTO.- En primer lugar, y respecto al cumplimiento del requisito sustantivo, conviene recordar que el terreno objeto de este expediente, conforme ha informado el Ayuntamiento de Almansa, está clasificado como suelo urbano, incluido dentro de la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3 (PA-3) y calificado como zona verde. Asimismo, el Ayuntamiento informó que no habiéndose llevado a cabo correctamente el sistema de gestión del PA-3 la Comisión Informativa de Urbanismo de fecha 23 de diciembre de 2015, dictaminó no admitir a trámite la solicitud de expropiación de la finca de referencia puesto que, al estar incluida en la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3, se debería modificar la reparcelación de la AVENIDA000 que se aprobó en 1986, para participar del principio de justa distribución de los beneficios y cargas de la ordenación urbanística o alternativamente incluir esta parcela en el polígono de Actuación núm. 1, que es colindante y aún no se ha realizado la reparcelación de mismo.
El planeamiento vigente en el municipio de Almansa es el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), que se aprobó definitivamente por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de fecha 28 de febrero de 1985 y fue publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Albacete el 14 de junio de 1985.
Pues bien, como ya se expuso pormenorizadamente en el acuerdo objeto de impugnación, nos encontramos ante una dotación pública local, que ha de ser objeto de cesión obligatoria y al estar prevista, precisamente, la equidistribución para la obtención de los terrenos de forma obligatoria y gratuita es evidente que no se cumpliría el requisito sustantivo exigido en el art.149.3 del TRLOTAU.
La expropiación forzosa por ministerio de la Ley solamente procede para la obtención de los terrenos destinados a sistemas generales o dotaciones públicas locales que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria (art. 149.3 TRLOTAU), por lo que, de inicio y de manera inexcusable, habremos de descartar la aplicación de la expropiación por ministerio de la Ley y, consecuentemente la valoración, sobre los 699,00 m2de terreno que están clasificados como suelo urbano y calificados de zona verde, puesto que, al margen de las consideraciones o interpretaciones subjetivas de los interesados, dicha dotación pública local se encuentra incluida dentro de la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3 del PGOU de Almansa y, por lo tanto, se encuentra sujeto a la justa distribución de los beneficios y las cargas en el citado ámbito de actuación.
En segundo lugar, en cuanto al cumplimiento de los requisitos formales previstos en la Ley, como ya se indicó en el acuerdo objeto de este recurso, este requisito no se cumpliría puesto que dentro del plazo del año que disponía el Ayuntamiento para iniciar el procedimiento existe un pronunciamiento municipal expreso que no admite a trámite la solicitud de iniciación de la expropiación. Dicho acto de comunicación formal se emite por el Ayuntamiento de Almansa en fecha 30 de diciembre de 2015 (con fecha de registro de salida del día 5 de enero de 2016), habiendo sido notificado el día 13 de enero de 2016, según manifiesta en el propio interesado en su escrito de fecha 21 de enero de 2016.
Pues bien, el recurrente alega que el acto no fue dictado por ningún órgano administrativo. A este respecto debemos decir que, si bien es cierto que, en este caso, por la especial transcendencia del asunto, lo idóneo y procedente hubiese sido que la inadmisión a trámite la hubiese decretado alguno de los órganos necesarios o básicos de la corporación, no podemos negar la eficacia de la comunicación del dictamen de la Comisión Informativa llevada a cabo por el Ayuntamiento. En este sentido, tampoco se puede negar el carácter de órgano administrativo que tienen las Comisiones Informativas a la vista de la potestad de autoorganización que reconoce la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local a los municipios.
Es más, en el escrito de alegaciones presentado durante el trámite de audiencia, el Ayuntamiento viene a coincidir con los razonamientos puestos de manifiesto en el acuerdo del Jurado, en el sentido de reconocer la existencia de la decisión municipal de no admitir a trámite la solicitud de expropiación.
A mayor abundamiento y a los efectos del cumplimiento de los requisitos formales, es evidente que el Ayuntamiento no ha permanecido silente e inactivo ante la petición de los interesados, sino que ha respondido de manera expresa inadmitiendo su solicitud por los motivos ya expuestos (sobre los que este Jurado no puede ni debe pronunciarse), incumpliéndose la circunstancia del transcurso de un año desde que se solicita la expropiación, sin que la Administración se pronuncie sobre la misma y no haga nada, con lo que no se perfecciona, ope legis, la expropiación por ministerio de la ley en los términos establecidos en el artículo 149.3 TRLOTAU y, consecuentemente, no cabría formular al Jurado la petición de fijación de justiprecio sobre una expropiación que formalmente no ha acontecido.
Tal y como se decía en el acuerdo, el interesado no ha quedado desprovisto e indefenso de las garantías legales que le pudieran asistir, ya que la decisión municipal que inadmitía a trámite la solicitud de iniciación del expediente expropiatorio podía o pudiera, en su caso, ser combatida por la propiedad ante la jurisdicción competente.
En consecuencia y respecto del cumplimiento de los requisitos formales, la inexistencia de expediente expropiatorio comporta, lógicamente, la inadmisión de la petición de fijación del justiprecio, supuesto en el que este Jurado no puede cumplir su función tasadora en la medida en que falta el soporte primario como es el expediente de expropiación por ministerio de la Ley'.
1.2. La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que se estime el recurso, declare nula la resolución recurrida, y, en consecuencia, 'acuerde la continuación por el Jurado Regional de Valoraciones para determinar el justiprecio de la finca nº NUM003 del Registro de la Propiedad de Almansa como fue solicitada en su día por los demandantes, con todos los efectos inherentes a tal declaración'.
La parte actora comienza explicando que los recurrentes son titulares de la finca objeto de autos, clasificada como suelo urbano, zona verde, Ordenanza VIII del Plan General de Ordenación Urbana, y en lo especificado en la misma se está a lo dispuesto en el PGOU.
A continuación, detalla los antecedentes relacionados con esta:
a) El día 5 de noviembre de 1983, el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Almansa acordó iniciar expediente de reparcelación del Polígono de Actuación nº del PGOU.
b) El día 9 de julio de 1984, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 102 del RGU, se oficio al Registro de la Propiedad de Almansa, en solicitud de Certificación de Titularidad y Cargas, de determinadas fincas incluidas en la unidad de reparcelación del citado sector de suelo que se relacionaban, y dentro de la citada relación se encontraba la finca nº NUM003 de Almansa.
c) El día 10 de octubre de 1984, el Sr. Registrador de la Propiedad certifica que a a nombre de la mercantil SENDRA, S.L., en cuanto a una mitad indivisa y de Dña. Jacinta en cuanto a la restante mitad indivisa, aparece inscrita al folio NUM004 del libro NUM005 de Almansa, la finca nº NUM003. En dicha certificación consta entre otros extremos:
1º.- la finca tiene una superficie de 2.235 metros cuadrados,
2º.- la mercantil Sendra, S.L., adquirió la totalidad de la finca por agrupación de las fincas nº NUM006 y NUM003, compradas a la cooperativa de viviendas DIRECCION000, en escritura de fecha 19-04-1969 ante el Notario que fuera de Almansa, D. José Gabriel Grau Soto, y en virtud de otra escritura de 19-11-1982 ante el que fuera Notario de Almansa D. Nicolás Ferrero López, vendió la mitad indivisa de dicha finca a Dña. Jacinta.
d) Con fecha 6-2-1987 el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Almansa aprobó el documento comprensivo de la reparcelación del polígono de actuación núm. 3 del PGOU.
e) Con fecha 30 de marzo de 1.987 se otorga escritura pública de reparcelación ante el Notario D. Juan José Álvarez Valeiras con el número 506 de su protocolo, inscribiéndose en el Registro de la Propiedad las fincas resultantes de dicha reparcelación, por sustitución de las originarias el día 10 de Enero de 1.989. Para el caso que nos ocupa, la finca registral originaria nº NUM003 se sustituyó por la nueva finca resultante nº 28.112.
f) Con fecha 26-03-2.004 D. Valeriano, esposo de Dña. Carina, presentó escrito ante el Excmo. Ayuntamiento de Almansa en el que interesaba que por quien correspondiera, se emitiera informe por el que se subsanara el error que a su juicio se cometió al consignar en la escritura de reparcelación del polígono de actuación núm. 3 del PGOU de Almansa, una de las fincas originales aportadas de la que es copropietario.
g) A la vista de la citada solicitud, el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Almansa en sesión extraordinaria celebrada el día 07 de Junio de 2.004, aprobó, en base a que efectivamente de la descripción de fincas originarias que se realizó en el documento administrativo de reparcelación, se consignó como parcela 2, la finca registral nº NUM003, pero en ella se indicó únicamente el dato de que la superficie aportada es de 1.287 metros cuadrados, no haciéndose mención a la circunstancia de que como la superficie total de dicha finca era según la certificación expedida por el Sr. Registrador de la propiedad el día 10-10-1984 de 2.235 metros cuadrados, quedaba por tanto fuera de la actuación reparcelatoria una superficie de 948.15 metros cuadrados de dicha finca registral núm. NUM003, lo que motivó una modificación del documento administrativo de dicha reparcelación, que fue aprobado definitivamente por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Almansa en sesión de 06-02-1987, en el sentido de consignar en el apartado correspondiente a la descripción de fincas originarias, por lo que se refiere a la parcela 2, finca registral nº NUM003 el dato que por error se omitió, de que dicha finca tiene una superficie total de 2.235 metros cuadrados, de los que solo están afectados por expediente de reparcelación 1287 m2, que son los que se aportaron, quedando fuera de la actuación reparcelatoria la superficie de 948,15 m2 restantes.
h) Con fecha 10 de noviembre de 2015, D. Benito, presentó escrito ante el Ayuntamiento de Almansa poniendo de manifiesto que había transcurrido más de cuatro años desde la aprobación del PGOU y solicitando la incoación del expediente de expropiación con respecto a la parte de la finca que quedó fuera de la actuación reparcelatoria. Petición que se reiteró el 4 de junio de 2018 de expropiación por ministerio de la ley.
Ante la inactividad del Ayuntamiento, los demandantes presentaron solicitud de justiprecio ante el Jurado Regional de Valoración de Castilla-La Mancha, que fue inadmitida en base a las razones que se citan en la resolución recurrida.
Partiendo de estos datos, la parte actora invoca frente al acto administrativo impugnado los siguientes motivos de impugnación:
(i) Error de base y principio inducido al Jurado Regional de Valoraciones, por parte del Informe recibido del Ayuntamiento de Almansa obrante en el expediente, a partir del cual el Jurado entiende que nos encontramos ante una dotación pública local que ha de ser objeto de cesión obligatoria, y al estar previsto precisamente la equidistribución para la obtención de los terrenos de forma obligada y gratuita, es evidente que no se cumpliría el requisito sustantivo exigido por el artículo 149.3 de la TRLOTAU.
Entiende la parte actora que el Jurado Regional de Valoraciones no ha tenido en cuenta que el Pleno del Ayuntamiento en sesión extraordinaria celebrada el día 7 de junio de 2004, aprobó que quedaba fuera de la actuación reparcelatoria una superficie de 948,15 metros cuadrados de la finca registral núm. NUM003, lo que motivó una modificación del documento administrativo de la reparcelación. Este documento público demuestra con claridad meridiana la existencia de un acuerdo la existencia de un acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento el 7 de junio de 2004, por la que, acreditado un error anterior, determinaba expresamente que la porción residual de la finca núm. NUM003, es decir, 948,15 metros cuadrados, quedaba fuera de la actuación reparcelatoria porque a la misma solo se aportó 1287 metros cuadrados que fueron objeto de reemplazo, por tanto, en el presente caso le es de aplicación la expropiación forzosa interesada por esta parte por ministerio de la Ley, porque los 948,15 metros cuadrados hoy levemente reducidos en cuanto a la cabida, son terrenos destinados a dotaciones públicas o sistemas generales que no han de ser objeto de cesión obligatoria.
(ii) Cumplimiento de los requisitos formales, por cuanto dentro del plazo de un año del que disponía el Ayuntamiento para iniciar el procedimiento, no existe un pronunciamiento municipal expreso sobre la petición de expropiación. En este sentido, alega que el dictamen adoptado por la Comisión Informativa no puede considerarse como acuerdo adoptado por el órgano competente, que, en este caso, es el Pleno del Ayuntamiento.
Razona la parte actora que la Comisión Informativa no tiene competencias para resolver, que se trata de un organismo que carece de capacidad, y sus dictámenes no son vinculantes, por lo que carecen de efectos frente a terceros ( artículo 123 del RD 2568/1986, de 28 de noviembre).
(iii) Ha quedado acreditado que desde la aprobación y entrada en vigor del PGOU hasta la solicitud de expropiación, ha transcurrido en exceso el plazo previsto y que prevé la actuación.
1.3. La Letrada de la Junta se opone al recurso, alegando, en síntesis:
(i) Conforme a lo previsto en el artículo 149.3 del TRLOTAU, para que se produzca la expropiación forzosa por ministerio de la ley, se exige que se cumplan los siguientes requisitos formales: en primer lugar, el transcurso de cuatro años desde la entrada en vigor del planeamiento; en segundo lugar, que el propietario haya requerido a la Administración competente para que inicie el expediente expropiatoria y el transcurso de un año sin que la Administración se pronuncie; y, en tercer lugar, que transcurrido el año sin incoar el procedimiento se formule hoja de aprecio y pasen dos meses sin que se notifique resolución, que es cuando se abre la posibilidad del expropiado de dirigirse directamente al Jurado Regional de Valoraciones.
Entiende la Letrada de la Junta que se cumplen el primer y segundo requisito, pero no el tercero, pues el Ayuntamiento de Almansa respondió de forma expresa al escrito presentado en fecha 10 de noviembre de 2015 por la propiedad notificando a los propietarios el dictamen de la Comisión Informativa de Desarrollo Urbanístico, Mejoras Urbanas, Medio Natural, Ciclo Integral del Agua, Accesibilidad y Servicios, de fecha 30 de diciembre de 2015, en el que se acordó no admitir a trámite la solicitud de expropiación de la finca por estar incluida en la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3 como zona verde, por lo que o bien procedería modificar el Proyecto de Reparcelación de la AVENIDA000 que se aprobó en 1986 para participar del principio de justa distribución de los bienes y cargas de la ordenación urbanística, o bien debería incluirse esta parcela en el Polígono de Actuación nº 1, que es colindante y aún no se ha realizado la reparcelación del mismo.
Con respecto a la alegación que se hace de contrario de que solo el Pleno del Ayuntamiento podía acordar la inadmisión de la solicitud de incoación del expediente expropiatorio, considera la demandada que debe ser rechazada. El Jurado Regional de Valoraciones confirma su criterio al desestimar el recurso de reposición interpuesto por los propietarios por este motivo; el Ayuntamiento no ha permanecido inactivo, sino que ha asumido el dictamen de la Comisión Informativa de 30 de noviembre de 2015 y así se lo comunicó a los mismos, por lo que no puede mantenerse que haya existido inactividad por parte del Ayuntamiento.
(ii) En cuanto a los requisitos sustantivos, se remite al dictamen de la Comisión Informativa que obra en el expediente, y señala que las dos propuestas que contiene el Dictamen de la Comisión Informativa, la situación actual de los terrenos es que siguen sujetos al régimen de cesión obligatoria y gratuita en tanto se proceda a su obtención en el ámbito correspondiente, con el consiguiente reconocimiento de derechos a sus titulares.
1.4. El Excmo. Ayuntamiento de Almansa se opone a la demanda, en base a los siguientes razonamientos:
(i) El Ayuntamiento de Almansa acordó inadmitir a trámite la solicitud de iniciación del expediente de expropiación por ministerio de la ley, por no concurrir los requisitos formales y sustantivos que la ley exige para esta modalidad excepcional de expropiación forzosa, sin que por los demandantes se instase ante los Tribunales la decisión municipal de inadmitir su petición, por lo que esta ha adquirido firmeza.
(ii) No se cumplen los requisitos formales que recoge el artículo 149.3 del TRLOTAU, pues el Ayuntamiento no ha permanecido silente o inactivo ante la petición de los interesados, sino que respondió de forma expresa a su petición notificándoles el dictamen de la Comisión Informativa de Desarrollo Urbanístico, Mejoras Urbanas, Medio Natural; Ciclo Integral del Agua, Accesibilidad y Mejoras Urbanas de 23 de diciembre de dos mil quince, en la que se acordó la inadmisión de la petición, haciendo uso de su derecho a recurrir los ahora demandantes, que con fecha 22 de enero de 2016 presentaron ante el Registro General del Ayuntamiento su escrito de oposición contra el citado dictamen, si bien ante la falta de contestación de dicho escrito optaron por no recurrirlo en la vía judicial, por lo que el citado dictamen adquirió firmeza, debiendo entenderse que no se cumple el tercero de los requisitos formales exigidos legalmente para la expropiación por ministerio de la ley.
(iii) Por lo que se refiere a los requisitos sustantivos, no es admisible la solicitud de los demandantes de que se inicie el expediente de expropiación por ministerio de la ley, en cuanto que la parcela de su propiedad no está destinada a sistemas generales o dotaciones públicas que hayan de ser objeto de cesión obligatoria, tal y como establece taxativamente el artículo 149.3 del TRLOTAU.
Como se indica en los informes jurídicos incluidos en el expediente, la parcela de la que se solicita la expropiación, clasificada como suelo urbano y calificación de zona verde en el PGOU de 1986, se encontraba incluida en la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3, que fue objeto de reparcelación en 1986.
A la citada reparcelación de la AVENIDA000, la mercantil 'Sendra Sociedad Limitada' en cuanto a una mitad indivisa, y Doña Jacinta respecto a la otra mitad indivisa aportaron una parcela de 2.235 metros cuadrados, tal y como consta en la certificación del Registro de la Propiedad que se aporta como Documento núm. 1. Sin embargo, en el momento de ejecutar la reparcelación solo se incluyeron 1.287 m2 de la superficie de la misma, que son los afectados por la reparcelación y urbanización de la avenida citada, ya que aunque formalmente la totalidad de la parcela estaba incluida en la delimitación del Polígono de Actuación número 3, físicamente el resto de la parcela objeto de estos autos no fue urbanizada, sin que por los entonces propietarios se realizase reclamación alguna al respecto, probablemente por la situación de embargo en la que se encontraba la parcela.
Como se señala en el informe jurídico que consta en el dictamen de la Comisión de Urbanismo, así como en el informe emitido a petición del jurado Regional de Valoraciones (Folios 153-162 del EA), no es hasta 2.004, probablemente al iniciar los propietarios los trámites de cambio de titularidad de la parcela a través de un expediente de dominio, cuando solicitan al Ayuntamiento que se rectifique la escritura de reparcelación del Polígono de Actuación número 3, por haber quedado fuera de la actuación reparcelatoria una superficie de 948,15 m2 de la finca registral número NUM003, por lo que el Ayuntamiento adoptó el acuerdo plenario de 7 de junio de 2004, para modificar el documento administrativo de la reparcelación de la AVENIDA000 en el sentido de consignar en el apartado correspondiente a la descripción de las fincas originarias que la parcela NUM003, tiene una superficie total de 2.235 m2, de los cuales solo están afectado por el expediente de reparcelación del polígono de actuación número 3 del PGOU de Almansa 1.287 m2, que son los que se aportan quedando fuera de la actuación reparcelatoria los 948,15 m2 restantes (página 77 y folio 157 del expediente administrativo), tal y como se refleja en la escritura de rectificación otorgada por el Ayuntamiento de Almansa que se anexa como Documento núm. 2 y la certificación literal del Registro de la Propiedad correspondiente a la finca registral NUM003 que se adjunta a esta contestación como Documento núm. 3.
Al no concurrir, en este caso, todos los requisitos formales y sustantivos establecidos legalmente, la inadmisión a trámite de la solicitud de expropiación por ministerio de la ley es ajustada a derecho.
Añade la Letrada del Ayuntamiento en la contestación a la demanda que al haber quedado el terreno fuera de la actuación reparcelatoria del Polígono de Actuación núm. 3, tal y como expresamente se refleja en la corrección de la escritura de reparcelación y en la propia inscripción registral de la parcela objeto de este procedimiento, la alternativa más ajustada a derecho es la inclusión de la parcela objeto de estos autos en el polígono de Actuación núm. 1, colindante a dicha parcela y donde de facto se ubica la misma, y que se encuentra pendiente de urbanizar, estando previsto tanto en el planeamiento de 1986 vigente, como en el POM que se encuentra en tramitación, que la urbanización de dicho Polígono de Actuación se realice por el sistema de reparto de beneficios y cargas entre los propietarios.
El artículo 143 del Decreto Legislativo 1/2010, de 15 de mayo de 2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (en adelante, TRLOTAU) establece, entre otros, como supuesto que puede legitimar la expropiación forzosa por razón de urbanismo cuando el planeamiento haya previsto la implantación de dotaciones públicas en terrenos para los cuales no está previsto que, en su desarrollo urbanístico, hayan de ser objeto de cesión obligatoria y gratuita por parte de los propietarios al municipio:
«Artículo 143.
1. Sin perjuicio de su aplicación instrumental para la ejecución del planeamiento territorial y urbanístico en los términos de esta Ley, la expropiación forzosa por razón de urbanismo podrá proceder, además de en los supuestos previstos por la legislación estatal pertinente, en los siguientes, cuya concurrencia determinará por sí misma la utilidad pública de aquélla:
a) El destino de los terrenos, por su calificación urbanística, al dominio público de uso o servicio públicos, siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir, en todo caso, necesidad urgente de anticipar su adquisición».
Si bien este precepto parece prever la expropiación de los terrenos como potestativa para el Ayuntamiento, el artículo 149.3 del TRLOTAU establece el siguiente procedimiento expropiatorio «por ministerio de la Ley»:
«Artículo 149. El procedimiento
(...) 3. Cuando transcurran cuatro años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a efecto la expropiación de los terrenos que estén destinados a sistemas generales o dotaciones públicas locales que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria, el procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por ministerio de la Ley sí, efectuado requerimiento a tal fin por el propietario afectado o sus causahabientes transcurre un año desde dicho requerimiento sin que la incoación se produzca.
Desde que se entienda legalmente incoado el procedimiento expropiatorio, el propietario interesado podrá formular hoja de aprecio, así como, transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna, dirigirse al Jurado Regional de Valoración a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio.
La valoración se entenderá referida al momento de la incoación del procedimiento por ministerio de la Ley y el devengo de intereses se producirá desde la formulación por el interesado de hoja de aprecio».
El contenido de este precepto conlleva las siguientes consecuencias legales que obligan al Ayuntamiento requerido a respetarlas:
1. El Ayuntamiento no puede inadmitir a trámite el requerimiento, pues el sentido de la incoación del procedimiento expropiatorio «por ministerio de la Ley» implica que se inicie de forma automática, aun cuando por parte del Ayuntamiento, en un primer momento, se aprecie que no concurren los requisitos para que se proceda a la expropiación de los terrenos.
2. Si el Ayuntamiento no lo inicia antes, el procedimiento expropiatorio, en todo caso, se considerará iniciado transcurrido un año desde el requerimiento, se entiende que tomando en consideración para el cómputo de plazos la fecha de su entrada en el Registro municipal.
3. La valoración estará referida al momento de la incoación del procedimiento por ministerio de la Ley si el Ayuntamiento no lo ha incoado con anterioridad.
4. A partir del año del requerimiento, los propietarios podrán, sin limitación temporal inicial, presentar sus hojas de aprecio, siendo este el momento al que se referirá el devengo de intereses.
5. El Ayuntamiento podrá oponerse a la idoneidad de la aplicación del procedimiento de expropiación por ministerio de la ley en el momento de interposición de los recursos contra el acto de fijación del justiprecio por el Jurado Regional de Valoración.
Respecto de la imposibilidad por parte del Ayuntamiento de inadmitir a trámite el requerimiento de los propietarios, el Tribunal Supremo ha establecido en reiterada jurisprudencia que la Administración carece de facultades para impedir la incoación del expediente por ministerio de la ley ( STS de 27/3/2001, LA LEY 66849/2001, 4/12/2012 (LA LEY 195536/2012, y 9/12/2012).
El inicio del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley es un automatismo legal cuya finalidad es paliar la pasividad de la Administración, fijándose el plazo de cuatro años desde la aprobación del planeamiento para que, en este caso el Ayuntamiento requerido, no mantenga de forma indefinida a los propietarios de terrenos con destino dotacional en una situación de incertidumbre, sin recibir a cambio otros aprovechamientos o su valor en dinero, por ministerio de la ley en la legislación En la s En la Sentencia núm. 8328/2012 de 4 de diciembre de 2012, el Tribunal Supremo dice lo siguiente:
Consecuencia de ese carácter es que, conforme a la regulación legal, la Administración
Ello supone que, como se dice en la sentencia de 16 de mayo de 1985, la finalidad de la institución es la de conferir seguridad jurídica a los propietarios que se veían sometidos a la pasividad de la Administración en ejecutar las previsiones del planeamiento (...)
La STS de 28-10-2013 (LALEY 1474730/2013) explica claramente:
Por otro lado, en cuanto al momento en que el Ayuntamiento puede oponerse, el Tribunal Supremo, entiende que
Por lo tanto, el Ayuntamiento debe proceder, en todo caso, a incoar el procedimiento expropiatorio, pues si no lo hace se iniciará de forma automática cuando se cumpla un año desde el requerimiento, no pudiéndose evitar legalmente su tramitación, salvo que se conviene otra solución con los propietarios afectados.
Con respecto a este motivo de impugnación, el planteamiento es el siguiente: si debemos considerar que el Ayuntamiento permaneció o no silente o pasivo frente al requerimiento de los recurrente para que procediera a la expropiación por ministerio de la ley de los metros cuadrados de la parcela registral nº NUM003 que quedaron fuera de la reparcelación.
Para resolver esta cuestión hay que tener en cuenta los siguientes datos:
- En fecha 10 de noviembre de 2015, don Benito, presentó un escrito ante el Ayuntamiento de Almansa en el que se solicitaba la incubación de expediente de expropiación por ministerio de la ley de la finca señalada en el encabezamiento, clasificada suelo urbano, zona verde, por el PGOU.
- El 23 de diciembre de 2015, la Comisión Informativa de Desarrollo Urbanístico, Mejoras Urbanas, Medio Natural, Ciclo Integral del Agua, Accesibilidad y Servicios (en adelante, Comisión Informativa), dictaminó no admitir a trámite la solicitud de expropiación, al estar incluida la finca en la delimitación del polígono de actuación número 3, por lo que se debería modificar la reparcelación de la AVENIDA000 que se aprobó en 1986 para participar del principio de justa distribución de los beneficios y cargas de la ordenación urbanística o alternativamente incluir esta parcela en el Polígono de Actuación núm. 1, que es colindante y aún no se había realizado en aquella fecha la parcelación del mismo. El dictamen fue notificado a los interesados.
- En fecha 22 de enero de 2016, don Benito presentó un escrito ante el Ayuntamiento de Almansa, manifestando su disconformidad al escrito recibido en fecha 13 de enero de 2016 por el que se le notificaba la conclusión a la que había llegado la Comisión Informativa. Solicitaba de nuevo la expropiación de la finca; que se dejará sin efecto el dictamen emitido por la Comisión referida; y que, en caso de no atender su solicitud, procediera a presentar ante el Ayuntamiento la valoración de la finca en cuestión.
El Jurado Regional de Valoraciones considera que el tercer requisito formal que recoge el artículo 149.3 del TRLOTAU no se cumpliría en este caso, puesto que dentro del plazo del año que dispone el Ayuntamiento para iniciar el procedimiento existe un pronunciamiento expreso que no admite la solicitud de iniciación de expropiación. En este sentido, considera que el Dictamen de la Comisión Informativa tiene la entidad jurídica suficiente como para entender manifestada la voluntad municipal plasmada en esa inadmisión a trámite de la solicitud de expropiación instada. Es decir, dice el Jurado, al existir un pronunciamiento expreso por parte del Ayuntamiento ya no existiría inactividad como tal por parte de la Administración, no dándose la circunstancia que habilita a que se produzca la iniciación 'ope legis', del expediente expropiatorio por ministerio de la ley.
Pues bien, adelantamos que la Sala no comparte los razonamientos jurídicos que hace el Jurado Regional de Valoraciones en la resolución recurrida por las razones que expondremos a continuación.
Las Comisiones Informativa tienen el carácter de órganos complementarios por virtud de lo establecido en el art. 20.1 c) de la LRBRL vigente hasta el 12 de mayo de 1999. A partir de la entrada en vigor de la Ley 11/1999 [art. 20.1 c)] siguen teniendo el carácter de órganos complementarios, si bien de existencia obligatoria en municipios de más de 5.000 habitantes.
El ROFRJCL las regula con más detenimiento previendo, en el art. 123, que son órganos
El Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de enero de 1987 (Arz. 2001), en su Fundamento Jurídico 2.º señala
El Tribunal Constitucional en su sentencia núm. 30/1993 de 25 de enero, señala que las Comisiones son Órganos de funcionamiento interno de los Ayuntamientos de los que éstos se pueden dotar en el ejercicio de la potestad de auto organización complementaria que legalmente tienen conferida por el art. 20.1 c) de la LRBRL.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 126.1 del ROFRJCL, los dictámenes de la Comisión Informativa tienen carácter de preceptivos y no vinculantes, no puede vincular la propuesta de las Comisiones Informativas al Alcalde para que delegue una competencia propia, fuera quien fuese el propuesto.
Así pues, de acuerdo con lo previsto en el artículo 123.1 del ROFRJCL, las Comisiones Informativas son órgano 'sin atribuciones resolutorias', por lo que a tenor de este artículo difícilmente puede sostenerse que el Dictamen de la Comisión Informativa de 23 de diciembre de 2015, es un acto administrativo dictado por el órgano competente de la Corporación Local que resuelve la petición de los recurrentes, y tiene efectos jurídicos, máxime si tenemos en cuenta, además que los dictámenes de las Comisiones Informativas tienen carácter preceptivo y no vinculante ( artículo 126.1 ROFRJCL). Aun cuando pudiéramos plantearnos si el Pleno, en este caso, ha delegado la competencia que tiene atribuida por ley en la Comisión Informativa (lo que no es posible atendiendo a la naturaleza jurídica de las Comisiones informativas), no aparece ni en el expediente administrativo, ni en las actuaciones, resolución adoptada por el órgano competente acordando la delegación de competencias.
Las Comisiones informativas tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y de la Comisión de Gobierno cuando ésta actúe con competencias delegación por el Pleno ( artículo 123.1 de RD 2568/1986), pero, insistimos, carece de atribuciones resolutorias, y, además, sus dictámenes son preceptivos, pero no vinculantes. Por tanto, el Dictamen de la Comisión Informativa de 23 de diciembre de 2015 tiene ese carácter el de 'dictamen' sobre un asunto que es competencia del Pleno, pero no tiene la consideración de acto administrativo, por lo que no puede tener los efectos jurídicos que le otorga tanto el Ayuntamiento como el Jurado Regional de Valoraciones.
La notificación del dictamen a los recurrentes tampoco supone un aquietamiento de éstos a los que se dice en ese Dictamen al no haber sido recurrido en tiempo y forma, por dos motivos: primero, porque como ya hemos dicho, no se trata de un acto administrativo adoptado por el órgano competente en la materia, sino de un Dictamen de la Comisión Informativa que carece de atribuciones resolutorias, y cuyos dictámenes son preceptivos pero no vinculantes; y, segundo, porque carece de los elementos propios que debe tener un acto administrativo resolutorio, esto es, unos antecedentes de hecho, unos fundamentos jurídicos, una parte dispositiva y una indicación expresa de los recursos que se pueden interponer contra el mismo y plazo para interponerlo. El Dictamen no resuelve la cuestión que se le somete para su estudio y examen, sino que realiza unas conclusiones, que, entendemos, deberían haber sido valoradas, en su caso, por el órgano competente para resolver.
Sentado lo anterior, ha de concluirse que se cumplen los requisitos formales que recoge el artículo 149.3 del TRLOTAU para la expropiación por ministerio de la Ley: en primer lugar, el transcurso de cuatro años desde la entrada en vigor del planeamiento; en segundo lugar, que el propietario haya requerido a la Administración competente para que inicie el expediente expropiatorio y el transcurso de un año sin que la Administración se pronuncie; y, en tercer lugar, que transcurrido un año sin incoar el procedimiento se formule hoja de aprecio y pasen dos meses sin que se notifique resolución. No podemos entender que el Ayuntamiento se pronunciará sobre la petición de expropiación de los recurrentes a través de un Dictamen de una Comisión Informativa, por los motivos que hemos dicho. A ello debe añadirse, además, que, de acuerdo con la normativa y jurisprudencia aplicable, el Ayuntamiento no puede inadmitir a trámite el requerimiento, pues el sentido de la incoación del procedimiento expropietario 'por ministerio de la ley' implica que se inicie de forma automática, aun cuando por parte del Ayuntamiento, en un primer momento, se aprecie que no concurren los requisitos para que se proceda a la expropiación de los terrenos. En este caso, el Dictamen de la Comisión Informativa, que carece de atribuciones resolutorias, además realiza una conclusión de 'inadmisión' que no tiene encaje en la normativa que resulta de aplicación, conforme a la interpretación que ha hecho la jurisprudencia y que hemos citado en el anterior fundamento jurídico.
El artículo 149.3 del TRLOTAU exige no solo el cumplimiento de unos requisitos formales (que en este caso se cumplen), sino también el cumplimiento de unos requisitos sustantivos: que los terrenos estén destinados a sistemas generales o dotaciones públicas que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria.
Esta cuestión esa analizada de forma exhaustiva en la resolución del Jurado Regional de Valoraciones, que no solo tiene en cuenta el informe de la arquitecta municipal del Ayuntamiento, como da a entender la parte actora, sino que tiene en cuenta y valora toda la documentación que el Jurado requirió al Ayuntamiento y que obra unida a las actuaciones. De la lectura de la resolución del Jurado no podemos compartir el argumento que esgrime la parte actora relativo a que el Jurado fue inducido por error por parte del Ayuntamiento en el informe que le es remitido y que, a su juicio, no explicar o detalla que parte de la finca objeto de autos quedó fuera de la reparcelación. El Jurado Regional de Valoraciones tuvo a su disposición toda la documentación remitida por el Ayuntamiento, en la que expresamente se dice y se reconoce que parte de la finca objeto de autos quedó fuera de la reparcelación, no obstante, teniendo en cuenta la normativa aplicable, considera que no concurren los requisitos sustantivos de la expropiación por ministerio de la ley. Conclusión que alcanza, como ya hemos dicho, a través de un análisis detallado y minucioso de la documentación que obra en las actuaciones, y transcribiremos literalmente, pues la Sala comparte sus razonamientos fácticos y jurídicos:
'En lo que la concurrencia de los requisitos sustantivos se refiere hemos de centrarnos, en primer lugar, en cuál es el planeamiento vigente en la localidad, y en 2º lugar en cuál es la clasificación, calificación y forma de obtención prevista por el planeamiento para el suelo cuya expropiación se exige por el propietario.
El planeamiento vigente en el municipio de Almansa es el PGOU, que se aprobó definitivamente por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de fecha 28 de febrero de 1985 y fue publicado en el BOP de Albacete el 14 de junio de 1985.
El terreno, conforma informado el Ayuntamiento de Almansa, está clasificado como suelo urbano, incluido dentro de la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3 (PA-3) y calificado como zona verde. Asimismo, el Ayuntamiento ha informado que no habiéndose llevado a cabo correctamente el sistema de gestión del PA-3 la Comisión Informativa de Urbanismo, de fecha 23 de diciembre de 2015, dictaminó no admitir a trámite la solicitud expropiación de la finca de referencia puesto que, al estar incluida en la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3, se debería modificar la reparcelación de la AVENIDA000 que se aprobó en 1986, para participar del principio de justa distribución de los beneficios y cargas de la ordenación urbanística o alternativamente incluir esta parcela en el Polígono de Actuación núm. 1, que es colindante y aún no se ha realizado la reparcelación del mismo.
Respecto a las condiciones de desarrollo y ejecución de los polígonos 1 y 3, según se informa, el PGOU englobamos polígonos dentro de la clasificación de suelo urbano remitiendo el correspondiente programa de actuación, siendo el uso global el residencial.
En cuanto a la calificación de los terrenos como zona verde podría plantearse ciertas dudas sobre si la misma es considerada como sistema general o dotación pública local. A este respecto debemos acudir, primeramente, al propio planeamiento de Almansa para determinar dicho carácter. Cierto es que el planeamiento no establece previsión expresa al respecto. Así, en el apartado I.3.2.2.7 de la Memoria del PGOU, denominado 'Zonas Verdes y Espacios Libres', parece distinguir entre zonas verdes locales y el sistema general de espacios libres, limitándose a establecer una propuesta para solucionar dichos de déficits configurando una gran zona verde junto al Castillo que permita la creación de un parque que sirva para toda la ciudad y, de otra, señalando espacios verdes en los límites de la ciudad y en aquellos puntos de la trama urbana que permitan la creación de pequeñas zonas de desahogo.
No quedando del todo claro en el planeamiento, debemos acudir a nuestra legislación urbanística, esto es el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, que en su disposición preliminar viene a determinar el significado y alcance que conlleva la consideración de los terrenos como sistema general o sistema local. Así, un sistema general será que ya dotación integrante de la ordenación estructural establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Por el contrario, será sistema local la dotación complementaria de las definidas como generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el planeamiento, que tiene igualmente la condición de bien de dominio público.
Atendiendo a las previsiones anteriores, la zona verde en cuestión ha de ser considerada como dotación pública local, pues la misma se erige en una determinación de la ordenación detallada establecida en el propio planeamiento, siendo objeto de cesión obligatoria y gratuita dentro del ámbito de que equidistribución definido por el polígono de actuación número 3.
A mayor abundamiento, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, en su Dictamen nº 277/2012, de 14 de noviembre de 2012, relativo al expediente de revisión de oficio de acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial de Dotaciones del PGOU de Almansa, establece, entre otras cuestiones y en lo que aquí interesa, lo siguiente:
Volviendo al cumplimiento de los requisitos sustantivos, como hemos visto, la expropiación forzosa por ministerio de la ley solamente procede para la obtención de los terrenos destinados a sistemas generales o dotaciones públicas locales que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria (artículo 149.3 TRLOTAU), por lo que, de inicio de manera inexcusable, habremos de descartar la aplicación de la expropiación por ministerio de la ley y, consecuentemente la valoración sobre los 690,00 m² de terreno que están clasificados como suelo urbano y calificados de zona verde, puesto que, al margen de las consideraciones o interpretaciones subjetivas de los interesados, dicha dotación pública local se encuentra incluida dentro de la delimitación del Polígono de Actuación núm. 3 del PGOU de Almansa y, por lo tanto, se encuentra sujeto a la justa distribución de los beneficios y las cargas en el citado ámbito de actuación.
En este sentido no confluyen en el mismo los requisitos exigidos por el artículo 149.3 del TRLOTAU en relación con lo dispuesto en el artículo 126, dado que dicho suelo, conforme a lo dispuesto en el PGOU, es de cesión obligatoria y gratuita.
Conviene hace referencia a que el ámbito en el que se inserta la parcela, esto es PA-3, fue objeto de reparcelación cuya resolución definitiva adquirió firmeza el 26 de octubre de 1986. El propio Ayuntamiento manifiesta, en su dictamen de la Comisión Informativa, que inexplicablemente no se incluyó la totalidad de la parcela de 2235 m² y que tan sólo fue objeto de reparcelación 1287 m² de la misma por lo que no participó del principio de justa distribución entre los interesados de los beneficios y cargas de la ordenación urbanística. Es por ello por lo que plantea modificar el proyecto de reparcelación para incluir la totalidad de la parcela o alternativamente incluir la misma en el polígono de actuación número 1 que es colindante. Lo que está claro es que lo primero no se ha producido, y respecto de la solución alternativa es cierto que el Ayuntamiento ha previsto la misma con ocasión de la tramitación del Plan de Ordenación Municipal, que fue objeto de información pública en virtud de anuncio publicado en el DOCM núm. 21 de 31 de enero de 2017. No obstante, no se tiene conocimiento de que dicho planeamiento haya entrado en vigor.
A fortiori, sin ambas soluciones propuesta por el Ayuntamiento la parcela participa en la que distribución del ámbito, la situación actual en la que se encuentran los terrenos es que seguirán sujetos al régimen de cesión obligatoria y gratuita en tanto no se proceda a su atención en el ámbito correspondiente, con el consiguiente reconocimiento de derechos a sus titulares.
En consecuencia, no procede acogerse al procedimiento especial por ministerio de la ley para la expropiación y obtención del suelo, al no concurrir los requisitos sustantivos exigidos por el TRLOTAU'.
En conclusión, asumiendo los razonamientos jurídicos del Jurado, que damos íntegramente por reproducidos, no se cumplen los requisitos sustantivos del artículo 149.3 del TRLOTAU, y, por tanto, procede la desestimación de este motivo de impugnación.
Lo anterior nos conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo puesto que para que proceda la expropiación por ministerio de la ley deben concurrir los requisitos formales y los requisitos sustantivos que recoge el artículo 149.3 del TRLOTAU. En este caso, si se cumplen los requisitos formales, pero no los requisitos sustantivos.
De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la L.J.C.A., no es procedente la imposición de las costas causadas en este proceso, al apreciarse en el debate procesal serias dudas de derecho.
Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,
Fallo
Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.