Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 382/2021, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 120/2020 de 28 de Julio de 2021

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00382/2021

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S.M. el Rey ha dictado la siguiente:

SENTENCIA NUM. 382/2021

PRESIDENTE:

D. DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

D. MERCENARIO VILLALBA LAVA

D. RAIMUNDO PRADO BERNABEU

D. CASIANO ROJAS POZO

Dª CARMEN BRAVO DÍAZ

En Cáceres, a veintiocho de julio de dos mil veintiuno.

Visto el recurso contencioso administrativo nº 120de 2020, promovido por el Procurador Sr. Alfaro Ramos, en nombre y representación de CASAS DE HITOS, S.L., siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, defendida y representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos, y codemandada la entidad SOCIEDAD ESPAÑOLA DE ORNITOLOGÍA 'SEO/BIRDLIFE', representada por la Procuradora Sra. Romero Arroba; recurso que versa sobre: Resolución de la Consejería de Transición Ecológica y Sostenibilidad de la Junta de Extremadura, de fecha 20 de enero de 2020, dictada en Expediente PCA 1-2016/33 2/2, en relación a infracción administrativa de la Ley 16/2015 de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Cuantía: 240.401 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte Administración demandada para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron las declaradas pertinentes por la Sala, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para este trámite la Ilma. Sra. Magistrada Dª CARMEN BRAVO DÍAZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El Procurador de los Tribunales D. Víctor Alfaro Ramos formula recurso contencioso-administrativo, en representación y defensa de CASAS DE HITOS, S.L., contra la Resolución de 22 de enero de 2020 dictada por la Secretaría General para la Transición Ecológica y Sostenibilidad de la Junta de Extremadura, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 26 de octubre de 2017 que acuerda imponer una sanción de multa de 240.401 euros por la comisión de la infracción muy grave del artículo 133.1 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, imponiendo además la obligación de restituir los valores ambientales de la finca conforme se determine en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria en trámite.

La parte actora alega que los hechos no son constitutivos de la infracción muy grave por la que se le ha sancionado, sino de una infracción leve del artículo 66.2.11 de la ley autonómica 8/1998 de 26 de junio y, en su defecto, de una infracción grave del artículo 66.3.27 de la misma. También sostiene que no procede sancionar la conducta de la recurrente ya que aún no se ha resuelto respecto de su solicitud de autorización ambiental y, en todo caso, la sanción es desproporcional al no valorar la conducta desarrollada por la misma al intentar actuar dentro de la legalidad y entiende que no se ha valorado el retraso o demora en la resolución de la solicitud del título habilitante para el desarrollo de la actividad, concluyendo que debe plantearse cuestión de inconstitucionalidad respecto de los artículos 133.1, 134 y 142 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Igualmente, manifiesta que se ha vulnerado el principio de confianza legítima y que en el propio procedimiento sancionador se tendría que haber determinado la obligación de restitución, no pudiendo ser una cuestión pro futuro. Por último, indica que exista caducidad en el presente procedimiento sancionador.

La Letrada de la Junta de Extremadura, en representación y defensa de la misma, interesa la desestimación del recurso en cuanto que la demandante en ningún momento niega la comisión de la correspondiente infracción y su calificación como muy grave en los términos de la Ley 16/2015, de 23 de abril en vez de la 8/1998 es en virtud de lo previsto en las mismas. Además, no hay caducidad porque el plazo previsto es de un año en vez de seis meses y que la infracción es proporcional porque la misma se refiere a la inexistencia de la Declaración de Impacto Ambiental, no de la autorización solicitada, habiéndose tenido en cuenta todas las circunstancias alegadas por la recurrente y que conllevaron la imposición de la sanción mínima. Por otro lado, considera que no se vulnera la confianza legítima porque no se acredita la existencia de proyectos previos autorizados, que la demora existente en obtener la correspondiente autorización sólo es oponible en el respectivo procedimiento, que no procede plantear ninguna cuestión de inconstitucionalidad y que tiene el deber legal de restituir la situación existen con carácter previo a la comisión de la sanción, pudiendo establecerse con carácter posterior a la imposición de la sanción.

La Procuradora de los Tribunales Dª Inmaculada Romero Arroba, en representación y defensa de SOCIEDAD ESPAÑOLA DE ORNITOLOGÍA, también interesa la desestimación por motivos similares a los expuestos anteriormente.

SEGUNDO.-La primera cuestión a resolver es la relativa a la caducidad alegada por la parte actora, ya que la apreciación de la misma conllevaría que fuera innecesario entrar a conocer sobre el fondo del asunto.

A estos efectos, como bien se expone por las codemandadas, debe aplicarse el plazo de un año en vez de seis meses. Así pues, el artículo 132.2 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura dispone: ' El plazo máximo de resolución y notificación de los procedimientos sancionadores tramitados por la Administración Autonómica será de doce mesesEl plazo máximo de resolución y notificación de los procedimientos sancionadores tramitados por la Administración Autonómica será de doce mesesEl plazo máximo de resolución y notificación de los procedimientos sancionadores tramitados por la Administración Autonómica será de doce mesesEl plazo máximo de resolución y notificación de los procedimientos sancionadores tramitados por la Administración Autonómica será de doce meses'.En el presente caso, desde el inicio del procedimiento sancionador hasta la notificación de la Resolución final en la que se impone la correspondiente multa no ha transcurrido más de un año.

Por lo tanto, procede desestimar este motivo de impugnación y entrar en las cuestiones de fondo que se han planteado a lo largo de la demanda.

TERCERO.-La recurrente sostiene que los hechos que se le imputan no son constitutivos de una infracción muy grave del artículo 133.1 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, sino de una infracción leve del artículo 66.2.11 de la ley autonómica 8/1998 de 26 de junio o, en su defecto, de una infracción grave del artículo 66.3.27 de la misma.

Debemos destacar, como bien alegan las codemandadas, que la demandante en ningún momento niega los hechos por lo que ha sido sancionada, pese a que discute otros extremos que analizaremos a lo largo de la presente Sentencia, comenzando, como ya hemos indicado, por la tipificación de la infracción cometida.

La Resolución impugnada se refiere a la infracción muy grave del artículo 133.1 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, de protección ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que consiste en: ' Es infracción muy grave el inicio de la ejecución de un proyecto o la modificación sustancial del mismo, incluidos los sujetos a declaración responsable o comunicación previa, sometido a evaluación de impacto ambiental ordinaria sin haber obtenido previamente la correspondiente declaración de impacto ambiental'.

Por otro lado, el artículo 66.2.11 de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura establece: 'Se consideran infracciones leves:Se consideran infracciones leves: La realización de cualquier actividad con inobservancia de la normativa de ordenación del área de un Espacio Natural Protegido cuando no tuviere otra calificación más grave.11) La realización de un proyecto o actividad que deba contar con informe de afección, declaración o informe de impacto ambiental cuando se haya ejecutado prescindiendo de su obligatoriedad o incumpliendo total o parcialmente su condicionado ambiental, siempre que no se hubiera causado impacto ecológico o paisajístico o un menoscabo de los valores del Área Protegida'.Y según el artículo 66.3.27 de la misma Ley: 'Se consideran infracciones graves: 27) La realización de un proyecto o actividad que deba contar con informe de afección, declaración o informe de impacto ambiental cuando se haya ejecutado prescindiendo de su obligatoriedad o incumpliendo total o parcialmente su condicionado ambiental, cuando se haya causado impacto ecológico o paisajístico o un menoscabo de los valores de un Área Protegida'.

Pues bien, en primer lugar, se considera que no ha quedado acreditado por la parte recurrente la inexistencia de impacto ecológico o paisajístico o menoscabo de los valores del Área Protegida, lo que conllevaría que la infracción sea leve. Se limita a remitirse a sus informes periciales (documentos nº 14 y 15 de la demanda), que son de parte, frente a la documentación obrante en el expediente administrativo (destacando folios 43 y siguientes del mismo), en la que constan todas las encinas dañadas con una perfecta identificación de las mismas. Así pues, se entiende que debe prevalecer la prueba de la Administración en cuanto que se presume su veracidad y la parte recurrente pudo pedir la correspondiente pericial judicial que avalara sus afirmaciones. Descartada la tipificación de la conducta como una infracción leve, nos encontramos con dos leyes de ámbito estatal que tipifican la misma conducta y son las propias normas las que establecen cómo solucionar la cuestión. Por un lado, el artículo 65.2 de la Ley 8/1998 prevé: ' Si un mismo hecho estuviese tipificado como infracción administrativa en más de una legislación específica, se aplicará la disposición sancionadora de cuantía mayor'. Igualmente, el artículo 130.1 de la Ley 16/2015 señala: ' Cuando por unos mismos hechos y fundamentos jurídicos, el infractor pudiera ser sancionado con arreglo a esta ley y a otra u otras leyes que fueran de aplicación, de las posibles sanciones se le impondrá la de mayor gravedad'.

No procede admitir el argumento esgrimido por la actora de que los mentados artículos sólo estarían previstos para supuesto de concurrencia de sanciones, ya que se refieren de forma explícita a la tipificación de las conductas. Por ello debe concluirse que sí procede entender cometida la infracción grave prevista en el artículo 133.1 de la Ley 16/2015.

CUARTO.- A continuación, sostiene la demandante que es imposible iniciar un procedimiento sancionador cuando se ha solicitado previamente la correspondiente autorización ambiental y no se ha dictado resolución alguna al respecto, poniéndolo en relación con el principio de proporcionalidad al haber impuesto una sanción grave sin tener en cuenta el retraso en la resolución por parte de la Administración. Frente a ello, las codemandadas sostienen que el retraso en la autorización ambiental deberá esgrimirse en el correspondiente procedimiento y no puede alegarse como causa para cometer una infracción, siendo proporcional la sanción al haberse valorado estos aspectos.

Resulta necesario comenzar destacando que la infracción cometida se refiere precisamente a la ausencia de Declaración de Impacto Ambiental (DIA en adelante), no de la autorización ambiental. Como bien puede observarse tanto en los documentos aportados junto a la demanda como en la más documental que se admitió y que consistió en requerir a los organismos pertinentes a fin de que informaran sobre diversos extremos, existe el procedimiento 94/2014 de solicitud de concesión de aguas superficiales y es dentro del mismo cuando la actora adjuntó el estudio de impacto ambiental el 1 de abril de 2016. Igualmente, el 11 de marzo de 2016 aportó el estudio de afección e impacto ambiental y el 12 de diciembre de 2016 se procedió a someter a información pública el citado estudio de impacto ambiental. El 26 de abril de 2017 se comunica a la parte los informes que se han recibido ' para su conocimiento y consideración en la redacción, en su caso, de la nueva versión del proyecto y en el estudio de impacto ambiental'. Tras la reformulación del proyecto, el 24 de junio de 2020 se informa desfavorablemente por afectar a terrenos de la ZEPA y ZEC incluidas en la Red Natura 2000.

Obviamente, los datos relevantes son los anteriores tanto a la Resolución de 26 de octubre de 2017, por la que se sanciona a la actora, como al inicio en sí del procedimiento sancionador que tuvo lugar mediante Resolución de 10 de noviembre de 2016. Igualmente, el 2 de noviembre de 2016 fue cuando se presentó la correspondiente denuncia origen de dicho procedimiento sancionador. Ello resulta fundamental en el presente caso porque la parte pretende sostener que no podía iniciarse dicho procedimiento sancionador porque estaba pendiente de resolver la autorización ambiental desde el año 2014 y que, debido a dicha demora y a su buena fe, consideró que podía realizar las correspondientes actuaciones. Sin embargo, no puede obviarse que, por un lado, desde el 2014 hasta el inicio del procedimiento sancionador o incluso hasta su finalización, habían pasado dos o tres años, un plazo que tampoco puede considerarse exorbitado. Por otro lado, lo que sería el correspondiente estudio de afección e impacto ambiental se presentó por la recurrente en marzo de 2016 y su sometimiento a información pública se produjo en diciembre del mismo año. Por lo tanto, unos ocho meses después de aportar el citado documento ya comenzó a realizar las labores que estimó pertinentes y que suponen la comisión de la infracción sometida hoy a enjuiciamiento.

Ello nos lleva a desestimar sus pretensiones en la medida en la que es posible comenzar el procedimiento sancionador por una conducta prevista legalmente y que consiste en ejecutar un proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental ordinaria sin haber obtenido previamente la correspondiente declaración de impacto ambiental, con independencia de que se hayan iniciado los trámites pertinentes para ello. No es pertinente esperar a ver si el informe de impacto ambiental es favorable o no, ya que la conducta es ilegal en el momento en el que no existe el DIA correspondiente. Es más, la Administración, pese a ello, ha tenido en cuenta el inicio de las correspondientes actuaciones para imponer la sanción mínima, lo que resulta más que proporcional.

El hecho de que aún esté pendiente el procedimiento 94/2014 relativo a la concesión de aguas es diferente del relativo al DIA, en cuanto que también debe valorarse el hecho de que su aprobación siempre es dificultosa por la cantidad de informes favorables que requiere. En todo caso, dichos informes se obtuvieron a lo largo de 2017 y fueron desfavorables, lo que llevó a que se presentara la correspondiente modificación, con su sometimiento a nuevos informes hasta la Resolución de 25 de junio de 2020, tiempo razonable con la existencia además de la paralización de la actividad administrativa durante el confinamiento.

QUINTO.- Alterando el orden de la demanda, por considerar que el posible planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad debe tratarse en última instancia, continuaremos con la alegación de la vulneración del principio de confianza legítima.

En el presente caso no se dan los requisitos necesarios para aplicar dicho principio. Ello es así porque la parte actora sostiene que tenía el convencimiento de que el DIA iba a ser aprobado, sin embargo, en el expediente administrativo y en la documentación aportado por la misma (en concreto hace referencia a los documentos nº 11 y 12 de la demanda) permiten avalar dicha creencia. Por un lado, debemos tener en cuenta que el documento nº 11 se remite precisamente a efectos de elaborar el correspondiente informe de impacto medioambiental, por lo que difícilmente puede admitirse que ello constituya un indicio de que se iba a aprobar un informe que no estaba ni elaborado. Por otro lado, las actuaciones por parte de la Administración que según la recurrente sostenían la legalidad de su informe se referían a la concesión de aguas, no al DIA en sentido estricto.

El hecho de que la demandante creyera que se iba a aprobar el DIA no supone que se den los elementos del principio de confianza legítima ni tampoco que efectivamente se fuera a aprobar el mismo.

SEXTO.- Como último motivo de impugnación, se alega que no es posible finalizar el procedimiento sancionar y no concretar la obligación de incorporar las medidas correctoras.

Al respecto, el artículo 140.1 de la mentada Ley 16/1995 señala: ' Sin perjuicio de la sanción administrativa que se imponga, el infractor estará obligado, cuando así resulte exigible legalmente, a la reposición o restauración de las cosas al estado anterior a la infracción cometida, así como, en su caso, a abonar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados. La indemnización por los daños y perjuicios causados a las Administraciones Públicas se determinará y recaudará en vía administrativa'.

Por lo tanto, la obligación de reparación es inherente a la comisión de la infracción objeto de enjuiciamiento, sin perjuicio de que se determine con posterioridad. Como bien señala una de las codemandadas, dicha determinación posterior incluso beneficia a la parte, ya que la Administración podía haber acordado que se procediera a restituir todo a la situación previa existente antes de la que actora ejecutara su proyecto. Sin embargo, en la medida en la que ya se habían iniciado los correspondientes trámites para aprobar la DIA y pudiendo existir actuaciones que no fueran perjudiciales, se optó por esperar a que se dictara la correspondiente Resolución que podía validar algunas de las actuaciones desarrolladas, como ha ocurrido. Así pues, no es causa suficiente para acordar la invalidez o nulidad de la Resolución impugnada.

SÉPTIMO.- En último lugar, procede resolver la petición de que se plantee una cuestión de inconstitucionalidad frente a los artículos 133.1, 134 y 142 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura, por vulnerar el artículo 25CE en relación con el principio de proporcionalidad.

En este caso no se comparten los argumentos expuestos por la actora, en la medida en la que la infracción que se recoge se entiende que es correcta, ya que se desestiman todas las causas de impugnación alegadas y no es contrario a nuestro ordenamiento jurídico ni a la Constitución Española, el hecho de que la conducta que se le imputa a la actora no tenga en cuenta si posteriormente puede entenderse que es legal o no. Lo que se pretende es evitar que los particulares obren según su libre entendimiento y ejecuten o modifiquen proyectos sometidos a DIA con independencia de que después se apruebe el mismo, siendo entonces su actuación legalizable, o no, ya que ello daría lugar al más absoluto caos y podría causar un grave perjuicio medioambiental en caso de que dichas actuaciones no fueran aprobadas finalmente. No podemos obviar que nos encontramos ante un supuesto en el que el principal perjudicado es el medioambiente y, en muchas ocasiones, la restitución en sentido estricto no es posible porque el daño causado puede llegar a ser irreparable.

En todo caso, el principio de proporcionalidad se respeta en la medida en la que existe una horquilla de la pena o sanción a imponer dentro de la que se puede mover la Administración al valorar los distintos aspectos que concurren. Por ello, en esta ocasión, se ha impuesto la mínima porque ya se había iniciado el procedimiento de aprobación de la DIA y se presupone la buena fe de la actora.

Por todo ello, procede desestimar el presente recurso y confirmar la Resolución impugnada por ser ajustada a Derecho.

OCTAVO.-Que en materia de costas rige el artículo 139 de la Ley 29/1998 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativaLegislación citadaLJCA art. 139, por lo que procede imponer las costas a la actora.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Víctor Alfaro Ramos, en representación y defensa de CASAS DE HITOS, S.L., contra la Resolución de 22 de enero de 2020 dictada por la Secretaría General para la Transición Ecológica y Sostenibilidad de la Junta de Extremadura, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de 26 de octubre de 2017 que acuerda imponer una sanción de multa de 240.401 euros por la comisión de la infracción muy grave del artículo 133.1 de la Ley 16/2015, de 23 de abril, imponiendo además la obligación de restituir los valores ambientales de la finca conforme se determine en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria en trámite, que se confirma por ser ajustada al Ordenamiento Jurídico, y todo ello con expresa condena en cuanto a las costas a la actora.

Contra la presente sentencia sólo cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.

La presente sentencia sólo será recurrible ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89LJCA y en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, deberá consignarse el depósito de 50 euros para recurrir en casación. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó. Doy fe.