Sentencia Administrativo Nº 383/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 221/2013 de 29 de Mayo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 221/2013

Parte apelante: AJUNTAMENT DE SITGES

Representante de la parte apelante: ANTONIO Mª DE ANZIZU FUREST

Parte apelada: SECCION SINDICAL DEL SINDICATO DE FUNCIONARIOS DE POLICIA EN EL AYUNTAMIENTO DE SITGES y SINDICATO DE FUNCIONARIOS DE POLICIA

Representante de la parte apelada: ELADIO ROBERTO OLIVO LUJÁN

S E N T E N C I A Nº 383/2014

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En la ciudad de Barcelona, a veintinueve de mayo de dos mil catorce

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA),constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 02/07/2013 el Juzgado Contencioso Administrativo núm. 1 de Barcelona, en el Procedimiento Abreviado seguido con el número 1/2013, dictó Sentencia estimatoria del recurso interpuesto contra el Decreto de la Alcaldía de fecha 18/10/12 por el que se desestiman los recursos de reposición interpuestos contra el Decreto de la Alcaldía de fecha 10/8/12. Sin expresa imposición de costas.

SEGUNDO.-Contra dicha Sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 26 de mayo de 2014.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Barcelona, de fecha 2 de julio de 2013 , por el que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato de Funcionarios de Policía y se anula la resolución de 18 de octubre de 2012 del Alcalde del Ayuntamiento de Sitges, por la que se nombraron servicios de paisano a distintos agentes de Policía Local de dicho Municipio, libres de servicio por su cuadrante ordinario, en determinados horarios de los días 10 a 12 y 17 a 19 de agosto de 2012, con la finalidad de hacer frente a la venta ambulante no autorizada es espacios públicos.

En la sentencia se analiza la competencia del órgano administrativo para dictar una resolución con dicho contenido y finalidad, afirmando que se trata de la Administración General del Estado y no del Alcalde del Ayuntamiento de Sitges, en el marco de distribución de competencias constitucionales de seguridad pública, régimen local y función pública, pues se trata de servicios prestados de paisano por miembros de la Policía Local, sin exhibir el uniforme reglamentario. Se remite a la legislación tanto estatal como autonómica, para concluir que la competencia radica en la Delegación del Gobierno de Cataluña. Se analiza el artículo 9.2 de la Ley autonómica 16/1991. Destaca asimismo las infracciones formales que se han cometido, así como la imposibilidad de justificar tal resolución en el ejercicio de la potestad organizatoria.

En el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sitges, se alega el artículo 164 del Estatut de Autonomía de Catalunya, que atribuye a la Generalitat la seguridad pública del territorio, a la Ley 4/2003, de 7 de abril del Parlament de Catalunya , de ordenación de la seguridad pública. Se expresa también que se han asumido competencias normativas en esta materia, al referirse el artículo 164.1 del Estatut a la ordenación o regulación de las Policías Locales; también se remite a la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en su artículo 52. Se destaca que no existe obligación legal alguna de comunicar, ni pedir autorización al Delegado del Gobierno, por el hecho de que determinados servicios policiales se presten sin uniforme reglamentario. Asimismo, considera aplicable el Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo de la Policía Local del Ayuntamiento de Sitges para los años 2012 -2015.

En el escrito de oposición al recurso de apelación, por parte del Sindicato de Funcionarios de Policía del Ayuntamiento de Sitges, se insiste en la falta de competencia del Alcalde para imponer servicios de paisano, pues es el Delegado del Gobierno quien asume las competencias en este aspecto. Se destaca la falta de comunicación a la Delegación de Gobierno, así como la debida interpretación de los artículos 52.3 y 41.3 de la Ley Orgánica 2/1986 .

No consta que ninguno de los miembros de la Policía Local de Sitges, ni tampoco cualquier otra organización sindical, haya recurrido la resolución administrativa impugnada en este proceso.

SEGUNDO.-Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos del recurso de apelación, escrito de oposición al mismo, sentencia impugnada y legislación aplicable, para llegar a la conclusión de que la acción jurisdiccional debe prosperar por los siguientes motivos, a pesar del brillante esfuerzo que aparece en la sentencia dictada en primera instancia, donde se razonan determinados aspectos de la cuestión controvertida, aun cuando no se comparte la conclusión final.

El recurso de apelación, según una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, que es seguida también por esta Sala y que ha recordado en numerosas ocasiones, solamente puede tener contenido y finalidad, cuando se impugna la resolución judicial objeto de impugnación, pues no constituye una segunda instancia donde se deban repetir los mismos argumentos y pruebas, que fueron objeto de resolución ya en primera instancia. Solamente deben considerarse, pues, las impugnaciones que se dirijan a acreditar el error en que se ha podido incurrir en la sentencia que se impugna, la falta de valoración debida de la prueba practica o defecto en la aplicación de la norma jurídica que resulte aplicable. Y además, ello limitado siempre al debate planteado por las partes litigantes, en el sentido de que sólo se podrá resolver la cuestión básica que sirva de fundamento para la impugnación, como ocurre en el presente, en la determinación del órgano competente para acordar la disposición que fue impugnada en primera instancia.

Entrando a resolver la cuestión del órgano competente, se debe tener en cuenta el distinto marco legal que aparece antes y después de la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, pues ello es una cuestión básica para la plena y adecuada resolución de la cuestión que enfrenta a las partes litigantes.

En los últimos veinte años el Parlamento de Cataluña, en el ámbito de sus competencias, ha aprobado leyes sectoriales que regulan los diversos ámbitos en los que la Generalidad tiene competencias propias: policías locales, policía de la Generalidad- mozos de escuadra, protección civil y emergencias, tráfico, seguridad privada y juego y espectáculos.

Paralelamente a este desarrollo normativo, el Gobierno de Cataluña ha ido asumiendo de forma progresiva responsabilidades propias en el campo de la seguridad pública, como la protección de personas y bienes, el orden público y la coordinación de las policías locales, y otras de carácter ejecutivo, como la seguridad privada y, más recientemente, el tráfico, al mismo tiempo que se ha ido produciendo el despliegue de sustitución del cuerpo de mozos de escuadra, iniciado en el año 1994, en las comarcas catalanas.

En este contexto, y teniendo también en cuenta que la mencionada normativa incluye ya la regulación de los aspectos relativos a las funciones, organización y estatuto del personal de los diversos servicios que actúan en el ámbito de la seguridad pública, se da la conveniencia y la oportunidad de integrar los sectores mencionados en un sistema coordinado y único de seguridad pública de Cataluña.

En la Ley 16/1991, de 10 de julio de Policías Locales, así como en el artículo 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se atribuyó a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de régimen local, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución , y el artículo 13.3 le otorgó a la Generalitat las competencias en materia de coordinación de la actuación de las policías locales. Como desarrollo de estos artículos, el Parlamento de Cataluña fijó los criterios y los límites en los que debe encuadrarse dicha coordinación, mediante la aprobación, el 5 de marzo de 1984, de la Ley de Coordinación de las Policías Locales de Cataluña, que, manteniendo criterios similares, ha quedado refundida en la Ley 16/1991.

La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, regula a grandes rasgos las policías locales y las considera un cuerpo de seguridad más, al lado de la policía autonómica y de la estatal.

En cuanto al régimen estatutario, la citada Ley 2/1986 determina que las policías locales se regirán por los principios generales de los capítulos 2 y 3 del título 1, por la sección cuarta del capítulo 4 del título 2, con la adecuación necesaria a la Administración Local, por las disposiciones dictadas por las Comunidades Autónomas y por los reglamentos específicos de cada cuerpo y otras normas dictadas por los correspondientes ayuntamientos.

El artículo 52.3 de dicho texto legal dispone:

Será también de aplicación a los miembros de dichos Cuerpos lo dispuesto, respecto a los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas, en el artículo 41.3 de la presente Ley, si bien la facultad que en el mismo se atribuye a las Juntas de Seguridad corresponderá al Gobernador civil respectivo.

Pero esta remisión al Gobernador Civil respectivo, que debe entenderse que se trata de los Delegados y Subdelegados del Gobierno que asumieron las competencias atribuidas a los Gobernadores Civiles en los términos establecidos en la disposición adicional cuarta de la Ley 6/1997, de 14 de abril , debe entenderse en el contexto normativo actual y no el de entonces, cuando Cataluña todavía no había asumido legalmente las competencias en materia de seguridad pública, como se demostrará a continuación.

Además, y lo siguiente es importante, la legislación específica de Régimen Local, tanto la estatal como la autonómica, consagra el principio de autonomía municipal, que reconoce a los municipios competencias propias en materia de seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico y protección civil.

En la mencionada Ley 16/1991, se dispone que la misma se aplica a todos los Cuerpos de Policía que dependen de los municipios de Cataluña, denominados genéricamente Policías Locales. Y de forma más concreta, por lo que ahora interesa, se dice en el artículo 9 de dicho texto legal:

1. Los Policías Locales están obligados a llevar el uniforme reglamentario, que solamente puede utilizarse para el cumplimiento del servicio.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, el Alcalde puede autorizar que determinados servicios se presten sin el uniforme reglamentario, en los términos fijados en la legislación vigente; en cualquier caso, los Policías locales que actúen sin el uniforme reglamentario llevarán la documentación acreditativa de su condición.

Ello significa, entre otras, que de conformidad con lo dispuesto anteriormente y la regulación de las competencias que corresponden legalmente al Alcalde y que luego se mencionarán, es éste quien puede autorizar determinados servicios, como ocurre en el presente caso, a efectos de que los mismos se presten sin el uniforme reglamentario, como ocurre con la necesidad de una ciudad muy turística, de prevenir la venta ambulante que causa considerables daños y perjuicios económicos al comercio legalmente establecido en Sitges. Es evidente, pues, que en determinadas circunstancias, como ocurre de nuevo en el presente caso, es el Alcalde quien debe reaccionar debidamente, como así ocurrió, para adoptar las decisiones urgentes y adecuadas para prevenir de la forma más oportuna un aspecto muy dañoso en la seguridad pública de la ciudad.

No aparece la mención de la Delegación del Gobierno a efectos de controlar o fiscalizar previamente la decisión impugnada, pues incluso en el artículo 18 del mismo texto legal, los tipos de armas que utilizarán las Policías Locales, las características de los depósitos de armas, las normas para administrarlas y las medidas de seguridad necesarias para evitar su pérdida, sustracción o uso indebido se determinarán por reglamento, previo informe de la Comisión de Policía de Cataluña, sin que intervenga tampoco la Delegación de Gobierno.

En el mismo sentido y puede servir de ejemplo, es el Departamento de Gobernación, previo acuerdo de la Comisión de Policía de Cataluña (artículo 19 del mismo texto legal), quien asume la competencia para fijar las características comunes de uniformes, insignias, distintivos, equipo, vehículos y demás complementos de las Policías Locales que puedan ser uniformados, en la nueva regulación introducida por la Ley 4/2003. Y, por último, también en el artículo 20 se atribuye al Departamento de Gobernación distintas competencias de coordinación, especialmente en lo que se refiere a la ordenación de recursos humanos y materiales. Incluso en el apartado tercero de dicha disposición legal se explica lo siguiente:

Si los servicios prestados por la Policía Autonómica afectan a funciones propias de la Policía Local, el responsable de la Policía Autonómica informará obligatoriamente de ello al Alcalde del municipio afectado.

El Alcalde, pues, asume la dirección de la Policía Local, en los términos expresados anteriormente y que de forma clara e indubitada reconoce el artículo 26.1 del mismo texto legal, cuando expresa lo siguiente:

El Jefe del Cuerpo de la Policía Local, bajo el mando del Alcalde, o de la persona en quien éste delegue, ejerce el mando inmediato del Cuerpo.

Pero por si cupiere alguna duda, acerca de quién ostenta legalmente la competencia en este aspecto, se debe también tener en cuenta el principio de autonomía municipal consagrado en el artículo 140 de la Constitución y desarrollado en numerosos textos legales. Precisamente en el de la Ley 16/1991, se reconoce lo siguiente:

Cada Entidad local, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias que se determinen, fijará el régimen de jornada, horario, vacaciones y permisos para los miembros de la Policía Local, que se adaptará a las especificidades del servicio del Cuerpo.

En el mismo sentido, se debe analizar Ley 4/2003, de 7 de abril, de ordenación del sistema de seguridad pública de Cataluña, pues, por lo que ahora interesa, el artículo 4 dispone lo siguiente de forma muy esclarecedora:

1. El Gobierno es el órgano colegiado superior de Cataluña en materia de seguridad. El consejero o consejera del departamento con competencias en materia de seguridad pública es la autoridad de la Generalidad que dirige la política de seguridad de Cataluña, de acuerdo con el Gobierno y sin perjuicio de las funciones que corresponden a las autoridades del Estado. En el ámbito local, los alcaldes son también autoridades superiores en materia de seguridad, en el marco de sus competencias.

Y en cuanto a las competencias que asume el Alcalde, en el apartado cuarto se añade lo siguiente:

Corresponden a los alcaldes las funciones siguientes, sin perjuicio de las demás funciones que les asigna la legislación local:

a) Dirigir la política de seguridad en su municipio, de acuerdo con las competencias respectivas y en el marco de las determinaciones del Plan general de seguridad de Cataluña que establece el artículo 15.

b) Presidir la junta local de seguridad, si existe, y velar por el cumplimiento de sus acuerdos.

c) Ordenar y dirigir las actuaciones municipales en materia de seguridad, de acuerdo con el ordenamiento vigente.

d) Ejercer el mando superior de la policía local.

Además, a efectos de coordinación el artículo 8 del mismo texto legal, dispone lo siguiente:

La Comisión de Policía de Cataluña es el órgano colegiado consultivo superior en materia de coordinación entre la policía de la Generalidad-mozos de escuadra y las policías locales en Cataluña de conformidad con la legislación vigente en materia de seguridad.

Sin perjuicio de las Juntas Locales de seguridad que es órgano colegiado de colaboración y coordinación de los distintos cuerpos de policía y demás servicios de seguridad, la coordinación de las policías locales, se atribuye al titular del Departamento correspondiente. Por ello el artículo 25 dispone, respecto de la coordinación, que sea el titular del Departamento correspondiente quien tenga la responsabilidad de hacer efectiva la coordinación de las policías locales, que según el apartado segundo tiene la siguiente finalidad:

a) Promover la homogeneización de los medios técnicos y la uniformidad de los demás elementos comunes.

b) Establecer las normas básicas de estructura y organización interna a que deben atenerse las policías locales, y la normativa de acceso, formación y promoción de sus miembros.

c) Determinar por reglamento, previo informe de la Comisión de Policía de Cataluña, los tipos de armas que deben utilizar las policías locales; las características de los depósitos de armas; las normas para administrarlas, y las medidas de seguridad necesarias para evitar su pérdida, sustracción o uso indebido, de acuerdo con la normativa vigente en materia de armamento.

d) Establecer, previo informe de la Comisión de Policía de Cataluña, las características comunes de los uniformes, insignias, distintivos, equipo, vehículos y demás complementos de las policías locales que puedan ser uniformados, para garantizar la efectividad operativa y la identificación pública de los policías locales, sin perjuicio de que cada municipio pueda añadir elementos característicos propios.

h) Ejercer la dirección superior de todo el personal de la Corporación.

i) Ejercer la dirección superior de la Policía municipal, así como nombrar y sancionar a los funcionarios que lleven armas.

Por lo tanto, es el Alcalde el órgano competente del Ayuntamiento, en este caso, de Sitges, para dictar el acuerdo objeto de impugnación, sin que en ninguna de las disposiciones legales mencionadas, ni tampoco en las concordantes, se pueda llegar a la conclusión de que para organizar un servicio especial de Policía Local, en los términos anteriormente mencionados, de prevención de la venta ambulante prohibida en lugares públicos, que debería ser desempeñada esta función por policías municipales con ropa de paisano, sin usar el uniforme reglamentario, en unos determinados días, seis días en total durante el mes de agosto del año 2012, necesariamente deba ser puesto en conocimiento o esperar la autorización de la Delegación del Gobierno.

En consecuencia, es procedente la estimación del recurso de apelación y la revocación de la sentencia impugnada, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

1ºEstimar el recurso de apelación y revocar la sentencia, debiendo estar a lo dispuesto anteriormente en cuanto a la determinación del órgano competente.

2ºNo imponer costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, haciendo saber a las partes que contra la misma no cabe interponer recurso de casación ordinario, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 10 de Junio de 2.014, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.