Sentencia Administrativo Nº 387/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 141/2008 de 13 de Septiembre de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000387/2011

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PEREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a Trece de Septiembre de Dos Mil Once.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto, en grado de apelación, el presente rollo nº141/2008contra la Sentencia nº 107/2008 de fecha 16-4-2008 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº 86/2005 , y siendo partes como apelante Dña. Leonor representado por el Procurador Sr. De Lamay como apelado el Ayuntamiento de Villava representado por el Procurador Sr. Echauri y defendido por el Abogado Sr. Faber Ruiz , el Gobierno de Navarra representado y defendido por su Asesor Jurídico, y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sentencia nº 107/2008 de fecha 16-4-2008 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº 86/2005en su fallo dispone: 'Que debo desestimar como desestimo íntegramente el recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la representación de Dña. Leonor , contra la resolución 254/2005, de 1 de junio del Alcalde del Ayuntamiento de Villava, confirmando la misma, y sin que proceda realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas causadas.'.

SEGUNDO.-Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación al que se dio el trámite legalmente establecido en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada.

La parte apelada demandada, se opone a la pretensión anterior solicitando la confirmación de la sentencia de instancia.

TERCERO.-Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 13-9-2011.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.

PRIMERO.- De la Sentencia apelada Y Del acto administrativo impugnado en la instancia.

El recurso de apelación se interpone frente a la Sentencia nº 107/2008 de fecha 16-4-2008 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº 86/2005 que en su fallo dispone: 'Que debo desestimar como desestimo íntegramente el recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la representación de Dña. Leonor , contra la resolución 254/2005, de 1 de junio del Alcalde del Ayuntamiento de Villava, confirmando la misma, y sin que proceda realizar pronunciamiento alguno respecto de las costas causadas.'.

El acto administrativo impugnado en la instancia es la Resolución 254/2005, de 1 de junio, del Alcalde del Ayuntamiento de Villava, que impone a la recurrente cuatro sanciones de 300 euros de multa, cada una de ellas, por infracciones tipificadas en la normativa sobre control de actividades clasificadas para la protección del medio ambiente.

Ahora bien en contra de lo que señala la Sentencia de instancia y la parte demandada, existe una evidente ( aun con la deficiente articulación de la demanda) impugnación indirecta de disposiciones generales ( Decreto Foral 32/1990 y 227/1993), no solo por que lo ha señalado este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en su Auto de fecha 7/2007 de 12 de Enero en que remite las actuaciones al Juzgado por esta causa, sino porque de la propia demanda ( ya en su primer fundamento de Derecho hace referencia al artículo 26 de la LJCA ) se deriva de manera palmaria esa impugnación indirecta y no la pretendida impugnación directa ( por esta causa es apelable la Sentencia pues por la cuantía no sería posible). Por ello ( y no por la gravedad de la tacha , como con error señala el apelante) se citó, correctamente , al Gobierno de Navarra ( además del Ayuntamiento autor de los actos administrativos) conforme al artículo 21.3 LJCA .

SEGUNDO.- De la limitación del objeto de la apelación a los motivos atinentes a la nulidad de la disposición reglamentaria cuando la Sentencia de instancia es apelable exclusivamente ex artículo 81.2 d) LJCA .

En primer debemos delimitar el ámbito de revisión del presente recurso de apelación:

1.- Los concretos actos administrativos a través de los cuales se pretende la impugnación indirecta de las referidas disposiciones generales son cuatro sanciones municipales de 300 € cada una de ella, dos sanciones de 600 € y el precintado del micrófono registrador del aparato de música.

Pues bien conforme a reiterada doctrina de esta Sala y conforme a los artículos 41 y siguientes, la Sentencia no sería susceptible de recurso de apelación por la cuantía ex artículo 81.1. a), pues las sanciones individualmente consideradas ( pues individualmente deben considerarse artículo 41.23 LJCA ; STJNavarra 11-11-2010 Ap 291/2010, 9-3-2011 Ap 301/2009) -en el presente caso tampoco sumadas- no alcanzan la cifra de 18.000 €, calculada la cuantía atendiendo al valor económico del acto impugnado, dado el contenido de cada una de ellas.

La Jurisprudencia del TS ( STS 31-3-1999 , 14-2-2000 , 20-3-2000 , 17-9-2003 , 5-5-20047-12-2004 en torno a la cuantía a efectos de admisión del recurso de casación ( doctrina plenamente aplicable aquí mutatis mutandi) cuando lo impugnado son sanciones es clara al establecer que debe estarse a la cuantía de cada una de las sanciones a los efectos de la admisión de recursos. Así lo ha reseñado esta Sala entre otras Sentencias en nuestra STJNavarra 20-1-2005 ( Ap 152/2004) STJNavarra 5-1-2010 Ap 71/2008, STJNavarra 12-4-2010 Ap 114/2010, STJNavarra de fecha 11-1-2010 (Ap 291/2010).

2.- Ahora bien el artículo 81 2. d) LJCA señala que 'serán siempre susceptibles de apelación las Sentencias siguientes: d) Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.'.

Y este es el caso que aquí nos ocupa en que se impugnan indirectamente disposiciones generales ( los Decretos Forales reseñados ut supra).

3.- Sentado la posibilidad de apelación de la Sentencia de instancia, hay que delimitar, como se ha encargado la Jurisprudencia, el ámbito de revisión de la apelación en estos casos.

Y la conclusión a que se llega es que, en estos casos como el expuesto en que la Sentencia no tiene apelación por la cuantía y sí por exclusiva aplicación del artículo 81.2 d) , el ámbito de la apelación se circunscribe a los motivos de nulidad que se oponen contra la Disposición general indirectamente impugnada ( en el presente caso la omisión del preceptivo informe del Consejo de Estado a que nos referiremos en el siguiente Fundamento de Derecho).

Así la insuficiente cuantía de las pretensiones deducidas, como hemos señaldo ut spra, tiene en todo caso la consecuencia que señala reiterada jurisprudencia, de limitar el contenido de la segunda instancia a la motivación que se refiera a la impugnación de la disposición general. , quedando fuera la revisión de la sentencia recurrida en cuanto a la respuesta que diera a otros fundamentos de pedir y cuestiones suscitadas en la instancia ( STS 22-2-1982 , 20-4-1987 , 17-10-1989 , 20-12- 1996 , 26-12-1998 1-2-2000 , STJPais Vasco 9-11-2001 , TSJCastilla-La Mancha 23-12-2000 , 2-1-2001 , STJCataluña 22-3-2001 etc....).

Ya el TS en las Sentencias citadas concluía que 'solamente puede someterse a revisión el motivo que haya posibilitado el acceso al mismo, resultando improcedente la reproducción de las cuestiones planteadas en la primera instancia al margen de aquél'.

Como expresivamente, siguiendo la doctrina expuesta, señala la STSJMadrid de fecha 25-9-2001 recogiendo la doctrina jurisprudencial en este aspecto: '....SEGUNDO.- La Sala, sólo puede entrar a conocer de la impugnación indirecta de las referidas disposiciones legales, por cuanto la sanción de 100.000 pesetas, impuesta no es susceptible del recurso de Apelación por aplicación expresa de lo dispuesto en el art. 81.1.a) L.J. 29/98, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, las sentencias de los Juzgados de lo contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos cuya cuantía no exceda de tres millones de pesetas. En el caso presente la sanción impuesta al recurrente no supera dicha suma, por lo que el recurso sería inadmisible de no ser porque el citado precepto en su apartado 2° señala que serán siempre susceptibles de apelación las sentencia siguientes: «...» d) Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales. Fue precisamente la alegación de que se impugnaba una disposición general, en concreto la Orden de 1562/98 de 23 de octubre del Consejero de Presidencia de la Comunidad de Madrid y de la Ley 17/1997, de 4 de julio de Espectáculos Públicos y actividades recreativas, la causa de admisión del recurso de apelación. Ahora bien en los supuesto en los que se admite un recurso de apelación, en un proceso en que su cuantía tiene vedado el acceso al recurso, precisamente por impugnarse indirectamente una disposición general, el objeto de impugnación queda reducido al análisis de este motivo de impugnación y no a otros alegados por el recurrente en primera instancia, lo contrario supondría facilitar a voluntad de litigante posibles alteraciones del Régimen de las competencias de los Tribunales, materia esta, de orden público procesal que impone su obligada observancia. En este sentido se pronuncia la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la que es representativa la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 de abril de 1987 , cuando señalaba en aplicación del Régimen legal vigente antes de la reforma de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa operada por la Ley de 30 de abril de 1992 que si bien no eran susceptibles de recurso de apelación las sentencias dictadas por las Salas de las Audiencias territoriales en procesos en los que se impugnan actos de los entes locales cuya cuantía no exceda de 500.000 pesetas. Sin embargo, será viable la apelación cuando se trata de impugnaciones indirectas de reglamentos - art. 94.2.b) de la Ley de 27 de diciembre de 1956 , reguladora de la Jurisdicción Contenciosa -Administrativa. Dicha resolución señala que la razón de ser de la excepción es la de abrir la apelación cuando se trata de depuración del ordenamiento jurídico: el tema de la validez de las normas tiene una importancia transcendental y esto es lo que justifica el acceso de la cuestión al Tribunal Supremo. Esta finalidad arrastra como consecuencia una limitación de la 'cognitio' judicial en la fase de apelación: puesto que ésta se abre por la mencionada razón sólo cabrá discutir el problema de la validez de la norma indirectamente impugnada - Sentencias de la Salta Tercera del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1981 , 15 de junio de 1982 , 21 de enero de 1986 , etc.-, independientemente de los temas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que en estos autos no se plantean. Con ello, por vía de consecuencia, se cierra el paso a la artificial apertura de la segunda instancia que podría obtenerse sin más que invocar la ilegalidad de algún reglamento. En igual sentido el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 1991 , al señalar que la apelación, caso de admitirse, sólo hubiera podido tener por objeto los pronunciamientos que versarán sobre dicha indirecta impugnación de normas. Siendo mantenida esta doctrina, ya referida al recurso de casación en la reciente sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2000 , debe comprenderse que si se permite que una sentencia, que no alcanza la cuantía necesaria para tener acceso a la casación, pueda ser susceptible del recurso cuando su 'ratio decidenci' hubiera versado sobre la legalidad de una disposición general de rango inferior a la Ley, precisamente por imperativo de la salvaguarda del principio de seguridad jurídica, la argumentación dialéctica a utilizar en el recurso (los motivos casacionales, por tanto) habrá de estar constreñida exclusivamente, al tema de la legalidad de la disposición controvertida. Entender lo contrario, sería tanto como desconocer y desvirtuar la finalidad perseguida por la Ley al establecer la excepción. En consecuencia la cognición de este Tribunal ha de quedar reducida al conocimiento de la impugnación indirecta de las normas anteriormente señaladas sin extenderse su conocimiento al resto de los motivos de impugnación de la sentencia alegados pro el recurrente que resultan inadmisibles y por esta circunstancia y en este momento procesal desestimados.'.

4.- En conclusión esta Sentencia solo va a resolver los motivos articulados contra las Disposiciones Generales, quedando desestimados ex radice, por lo expuesto, los motivos articulados contra los actos administrativos particulares que permitieron la impugnación indirecta de los Decretos Forales.

TERCERO.- Sobre la pretendida nulidad de los Decretos Forales indirectamente impugnados por la omisión de informe preceptivo del Consejo de Estado.

En este punto el recurso de apelación debe ser desestimado íntegramente:

1.- Alega el apelante que en la elaboración de los Decretos Forales se omitió el preceptivo informe del Consejo de Estado.

2.-Es doctrina jurisprudencial reiterada que en un recurso indirecto, como es el presente, no son invocables los vicios de forma o de procedimiento que se hayan podido padecer en la elaboración de la norma en cuestión.

El Tribunal Supremo tiene reiterada y uniformemente declarado la improcedencia de invocar como fundamento del recurso indirecto las posibles infracciones de las normas de procedimiento en que se hubiese incurrido al elaborar la disposición ( STS10-12-1973 , 23-10-1974 , 5-4-1975 , 24-9-1975 , 17-3-1987 , 13-5-1988 , 21-2-1989 , 25-4-1989 , 28-4-1999 ... entre otras muchas).

Las sentencias del Tribunal Supremo de 8-4-2000 y de 14-4-2000 insisten en que en los recursos indirectos contra disposiciones generales no cabe alegar cuestiones formales o de procedimiento en su elaboración'. Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30-6-2000 resume esta doctrina y reseña lo siguiente ' Los recursos indirectos se distinguen de los directos fundamentalmente en el fallo, porque en aquéllos lo que se anula son los actos de aplicación, en tanto que en los directos lo que se anula es la disposición general, aunque el fundamento lógico sea el mismo, la no conformidad a Derecho de la disposición general, razonamiento que debe ser cuidadosamente formulado en los recursos indirectos, en los que debe evitarse toda declaración de nulidad de la disposición general, entendida como pronunciamiento jurisdiccional, que debe ser sustituido por una simple crítica jurídica. La otra diferencia entre los recursos indirectos y los directos es que en los primeros, la no conformidad a Derecho debe ser por razones sustantivas, no formales (vicios en el procedimiento de elaboración de las disposiciones), en tanto que en los segundos puede alegarse vicios sustantivos y también meramente formales. La inconsistencia de los recursos indirectos ha sido eliminada por la nueva Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que ha establecido la cuestión de ilegalidad cuando el Tribunal que resuelve un recurso indirecto no tiene competencia para anular la disposición general, elevando la cuestión al Tribunal competente, y que obliga al Tribunal Supremo, al resolver los recursos indirectos, a pronunciarse sobre la legalidad de la disposición general aplicada, evitándose así que pueda, como ocurría antes, subsistir vigente una disposición que los Tribunales han considerado ilegal desde la perspectiva de los actos de aplicación impugnados'.

3.-El Tribunal Supremo en asuntos en que se invoca el mismo defecto de omisión del informe del Consejo de Estado llega a la misma conclusión como no podía ser de otro modo: STS 25-4-1989 , y 21-2- 1989 señalando ésta : ' Esta doctrina puede resumirse en la afirmación de que la impugnación indirecta de los Reglamentos no puede fundarse en tales defectos exclusivamente formales, incluida la omisión del dictamen del Consejo de Estado....'.

Por lo tanto debemos rechazar el motivo invocado lo que determina la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO.- Conclusión.-

En definitiva, y en base a los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso de apelación confirmándose la Sentencia de instancia.

QUINTO. Costas.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1 . y 2. de la LJCA establece que '1.En primera o única instancia el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad. 2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.'; así y dada la desestimación del presente recurso de apelación, sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, es procedente imponer las costas al apelante.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey , y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1.- Desestimamosel presente recurso de apelación yen consecuencia debemos confirmar y confirmamos íntegramentela Sentencia nº 107/2008 de fecha 16-4-2008 recaída en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº2 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº 86/2005.

y 2.- Hacemosexpresa imposición de las costas de esta apelacióna la parte apelante.

Con testimonio de esta resolución, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Contra la presente Sentencia no cabe recurso.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.